Ley 4/2015, de 6 de marzo, de atención integral en materia de drogas y bebidas alcohólicas

El problema de las drogas y de las bebidas alcohólicas se manifiesta con realidades cambiantes en el tiempo en cuanto a los tipos de sustancias psicoactivas, los modos de consumo, los contextos y la población afectada, así como a sus consecuencias sociales. Su corolario está en los cuantiosos daños a la salud de la población en términos de mortalidad, morbilidad y discapacidad. Por esa misma causa, la obligación pública de proteger mediante normas también adquiere vertientes diferentes en el tiempo, en función de la sensibilidad social, la capacidad de detección, la circulación, la reducción de riesgos y daños, los usos terapéuticos y no terapéuticos, los derechos de las personas consumidoras de drogas y de bebidas alcohólicas o de fenómenos nuevos como el botellón o las campañas de promoción de tabaco, bebidas alcohólicas y drogas dirigidas a los jóvenes.

El tabaco, las bebidas alcohólicas, la extensa psicofarmacología y las drogas ilegales son hoy las principales sustancias adictivas que generan preocupación social. Si bien, en las últimas décadas, la percepción pública sobre el tabaco ha ido cambiando, pasando de una aceptación sin cuestionamiento a un rechazo cada vez más generalizado, el tabaco aún sigue siendo la mayor causa evitable de muerte. No obstante, ese cambio de percepción, ha permitido impulsar medidas legislativas y preventivas y canalizar este rechazo, contribuyendo a una disminución importante de su uso.

Otras drogas, como la heroína, aparecieron en España en los años 80, en forma de una epidemia fatal, de rápida expansión, que diezmó una generación de jóvenes y llegó a poner a prueba todo el sistema de protección social y sanitario, incapaz de detenerla en los primeros años, para ir luego apagándose hasta casi desaparecer como fenómeno social, gracias a los múltiples esfuerzos realizados por los servicios públicos y por una parte importante de la sociedad civil que se ha implicado en esta tarea, con frecuencia de forma heroica.

El consumo de otras sustancias, a menudo inducido por los usos sociales vinculados a formas y modas de disfrute del ocio, evoluciona hoy día en sentido contrario. Constituye así un motivo de preocupación el consumo inadecuado y excesivo de bebidas alcohólicas, la creciente aceptación social de los derivados del cannabis y la falsa percepción de su inocuidad, así como el consumo de otras drogas –las más conocidas las sintéticas– en proceso de renovación constante, ligadas al ocio y la diversión. También se produce, cada vez con mayor frecuencia, la utilización como drogas de algunos compuestos que, siendo autorizados para actividades y consumos perfectamente lícitos y sin relación alguna con su utilización como sustancias psicotrópicas, se utilizan como drogas de consumo, a veces con efectos demoledores. Entre ellas están fármacos anestésicos, productos químicos industriales o fertilizantes. Estas modas son cambiantes y de imprevisibles consecuencias, lo que justifica la alarma social que supone la aparición de estos nuevos consumos.

Esta ley aborda el problema social y sanitario derivado del uso y abuso de drogas y bebidas alcohólicas en base a los principios formulados en los sucesivos Planes sobre Drogas del Principado de Asturias y compartidos desde 1985 con el Plan Nacional sobre Drogas. En Asturias el Plan de Acción Regional sobre Toxicomanías planteó como objetivos la coordinación nacional, la cooperación internacional, la reducción de la oferta y de la demanda, la mejora del conocimiento y de la formación; en él se incluyeron medidas de tres tipos: preventivas, terapéuticas y de rehabilitación y reinserción social. Heredero de aquél, el actual Plan sobre Drogas para Asturias se basa en políticas de promoción de la salud, interdisciplinariedad y coordinación entre instituciones, asentado sobre los principios de atención bio-psico-social, normalización de la atención, evaluación permanente de la evidencia científica de las actuaciones y perspectiva de género.

En esta misma línea, los objetivos prioritarios de esta ley son la reducción de riesgos y daños causados por las drogas y las bebidas alcohólicas, a través de medidas de promoción de la salud y de prevención y la atención integral a las personas que usan drogas, mediante una oferta de calidad centrada en sus necesidades, la búsqueda de la incorporación social efectiva y el trabajo conjunto con la sociedad.

Como precedentes legales, el Código Penal de 1928 tipificó como falta la conducta de quienes, en establecimientos públicos, vendieren o sirvieren bebidas alcohólicas o permitieren la permanencia en dichos lugares a menores de dieciséis años. Junto a este tipo básico, más tarde se configuró con carácter agravado el ilícito consistente en ocasionar o agravar el estado de embriaguez de los menores, no omitiendo, tampoco, la referencia sancionadora al descuido o abandono de padres, tutores o guardadores de hecho.

Actualmente, la competencia de los poderes públicos para organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios, fomentar la educación sanitaria, la educación física y el deporte, regulada en el artículo 43 de la Constitución Española y en la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, y sus desarrollos normativos, fue base de nuevas normas, hasta llegar a la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, que ampara un nuevo enfoque de las actuaciones de promoción y protección de la salud.

Son referentes también las leyes autonómicas sobre uso de drogas que, con carácter general y en el ámbito de las materias que forman parte de sus competencias, abordan numerosos aspectos relacionados con las drogodependencias y el consumo de bebidas alcohólicas. Además, las autonomías que aun no disponen de una ley de atención integral sobre la materia, también han regulado diversos temas relacionados y, muy especialmente, sobre bebidas alcohólicas y tabaco. La prevención es elemento capital en todas estas leyes, que establecen medidas para reducir tanto la demanda como la oferta de sustancias. Así, sobre la reducción de la oferta se establece en toda la legislación vigente una edad mínima de 18 años para el consumo de alcohol. Asimismo, la legislación estatal, en materias que van desde las medidas contra el tabaquismo hasta la regulación de la actividad sanitaria de los Servicios de Prevención, está igualmente presente en esta ley.

En Asturias, la Ley del Principado de Asturias 5/1990, de 19 de diciembre, sobre prohibición de venta de bebidas alcohólicas a menores de dieciséis años supuso el primer hito protector de los menores frente al consumo de bebidas alcohólicas. El desarrollo legislativo en el Principado de Asturias abarcó también la regulación específica de los centros y servicios de atención socio-sanitaria a personas drogodependientes, la regulación de los centros y servicios de tratamiento con sustitutivos opiáceos, así como la creación del Consejo Asesor sobre drogodependencias, aunque existen otras normas vigentes que influyen o actúan sobre aspectos relacionados.

Los Tratados y Convenios de carácter internacional, así como las recomendaciones y directivas de la Unión Europea que afectan directamente a la legislación española son de obligada referencia. Cabe destacar, entre otras, el Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud (OMS) para el Control del Tabaco de Ginebra de 21 de mayo de 2003, y el Convenio de Viena sobre Sustancias Psicotrópicas de 21 de febrero de 1971, que incluye el listado de sustancias consideradas ilícitas, así como sus precursores. Además, en la presente ley se consideran muy especialmente las recomendaciones de la «Estrategia de la UE en materia de lucha contra la droga» y el «Plan de Acción Europeo para reducir el Uso Perjudicial del Alcohol 2012-2020» de la Organización Mundial de la Salud de la Región Europea.

La ley se estructura en seis títulos y cincuenta y cinco artículos. El Título preliminar recoge las disposiciones generales, define el objeto y ámbito de la ley, los objetivos generales y las definiciones necesarias para una correcta interpretación del texto, delimitando el concepto de droga que se tendrá en cuenta para identificar las sustancias objeto de regulación. Se establecen también en este Título los principios rectores y el marco conceptual que inspira la norma, basada en la integralidad, transversalidad, normalización, la participación social, la equidad y la perspectiva de género.

Los derechos y deberes de los drogodependientes en materia de asistencia se inscriben en las normas del sistema de servicios, y se alude específicamente a aquéllos asociados a la condición de trastornos de la conducta para evitar, en el momento de su asistencia, el estigma y la discriminación injusta por razón de su propia condición adictiva. De modo recíproco se establecen algunas pautas de comportamiento para las personas consumidoras en cuanto a los deberes y obligaciones respecto a los servicios sociales y sanitarios.

El Título I, en consonancia con la consideración de la prevención como eje central del trabajo en drogodependencias, se dedica íntegramente a la prevención del consumo. La problemática de las adicciones vinculadas a usos sociales de gran aceptación como son las bebidas alcohólicas o los psicotrópicos, requiere de actuaciones transversales basadas en el principio de colaboración entre los servicios públicos y el compromiso de todos los agentes sociales, como las familias y las asociaciones, con el objetivo de generar cambios de conducta en la cultura de consumo, intensamente vinculada al disfrute del ocio. Los ámbitos de atención preventiva a nivel educativo, laboral y comunitario exigen una sólida cooperación entre instituciones y entre los diferentes organismos que intervienen en este campo. Se impulsará la cooperación institucional y con las asociaciones y ONGs para actuar coordinadamente frente a los daños que producen las drogas. La regulación que se establece parte de la base de que la disposición a solicitar, adquirir y consumir sustancias, se reducirá en la medida que se desplieguen actuaciones preventivas en todos los ámbitos posibles: comunitario, escolar, familiar, del ocio y el deporte, laboral, judicial y penitenciario.

Eje inspirador de esta ley para el papel de las familias es el concepto de parentalidad positiva, de acuerdo con la Recomendación Rec (2006) 19 del Comité de Ministros del Consejo de Europa a los Estados Miembros. Se trata de impulsar los valores de vinculación afectiva, el fortalecimiento de entornos estructurados, la estimulación y apoyo al aprendizaje escolar, el reconocimiento del valor de los hijos y su capacitación potenciando su percepción de que son agentes activos, competentes y capaces de cambiar las cosas e influir sobre los demás en una educación en valores que fije los límites del comportamiento.

En cuanto a la prevención desde el control de la oferta, es decir, de la intervención sobre la disponibilidad y accesibilidad a las sustancias, la ley no incluye las denominadas drogas ilegales, ya que están sujetas al Código Penal y a la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana. La prevención tiene por objeto evitar o, al menos, reducir el consumo de drogas y sus consecuencias, así como también evitar o, al menos, reducir el consumo abusivo e inadecuado de bebidas alcohólicas e impedir activamente su consumo y posesión por parte de menores de edad, para lo que es importante trabajar en herramientas de reducción de la demanda y de prevención del consumo de tales bebidas entre los menores de edad y de educación en un consumo moderado y responsable de las mismas en el caso de los adultos.

La ley se ocupa de regular la disponibilidad de aquellas sustancias que, estando definidas como drogas en esta norma, son de comercio e intercambio legal libre o sujeto a algunas restricciones.

Respecto al tabaco, la ley se remite a las limitaciones a la venta, consumo, publicidad y promoción del tabaco establecidas en la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, el suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco, a la que también se remite en lo que tiene que ver con los dispositivos electrónicos liberadores de nicotina.

Las recomendaciones de la comunidad científica señalan la prioridad de reducir el acceso de los jóvenes al consumo de bebidas alcohólicas y, a su vez, la evidencia constata la reducción de la mortalidad en el ámbito de los accidentes de todo tipo cuando se eleva la edad legal de consumo, lo que fundamenta la prohibición de la venta y consumo de bebidas alcohólicas a menores de 18 años, dejando sin efecto la Ley 5/1990 ya citada. Se regula, igualmente, la venta, la publicidad, el consumo y la promoción de dichas bebidas y su control, en particular por sus efectos sobre los jóvenes.

En materia de medicamentos, estupefacientes y psicotrópicos se regula la obligación de elaborar y proporcionar información actualizada a profesionales y ciudadanía sobre la utilización adecuada de medicamentos capaces de producir dependencia y el establecimiento de protocolos de detección de abuso de psicofármacos.

Asimismo, se prohíbe la venta, dispensación o publicidad de sustancias, que estando debidamente autorizadas para determinados usos y formas de administración, se vendan, dispensen o publiciten para otro uso o forma de administración que produzca efectos nocivos para la salud o cree dependencia, constituyendo un riesgo para la salud individual y colectiva.

En el Título II, sobre asistencia e incorporación social, se reconoce la igualdad efectiva en la atención sanitaria y social de las personas con drogodependencias respecto al resto de la población, de acuerdo con los principios expuestos y especialmente con la búsqueda permanente de la normalización. Se reconoce el carácter socio-sanitario de la atención que obliga a la colaboración entre los servicios asistenciales de la administración y la participación activa de la comunidad. La asistencia tiene por fin último la incorporación social normalizada de la persona drogodependiente, definiendo dicha incorporación como la plena integración en la sociedad, en condiciones de igualdad, como ciudadanos autónomos, proceso en que se requiere la cooperación de los servicios sociales, sanitarios, de empleo, educativos y otros.

En el Título III, referido a infracciones y régimen sancionador, bajo el principio de responsabilidad individual de los actos propios, se señalan las distintas personas responsables de las infracciones y, en particular, la responsabilidad solidaria de los representantes legales de los menores a efectos de la satisfacción pecuniaria de las multas derivadas de la infracción, así como la posibilidad de sustitución de la sanción económica por las medidas reeducadoras previstas en esta ley, en el caso de menores infractores. Se confirma así el carácter correctivo de las sanciones por conductas inapropiadas de los menores, siempre previo consentimiento de los padres o tutores y oído el menor, dejando clara la vocación reeducadora y promotora de salud de la norma. Por el contrario, se establecen sanciones de acuerdo a la gravedad, desde multa hasta, en su caso, el cierre temporal, total o parcial de los establecimientos infractores cuando se trate de adultos con plena capacidad de obrar en la venta, la publicidad o inducción al uso inadecuado de drogas o bebidas alcohólicas. Por último se establecen los ámbitos de competencia de inspección y sanción, la consideración de agente de la autoridad del personal inspector y las tareas para las que está autorizado.

El Título IV, de la planificación sobre drogas y ordenación de centros y servicios, desarrolla las características del Plan sobre Drogas para Asturias, su naturaleza, elaboración, contenido y aprobación. Se establece en este Título la definición de centros y servicios socio-sanitarios para drogodependientes y se regulan sus condiciones de autorización y acreditación, actualizando las competencias de la Consejería competente en materia de sanidad para la autorización y acreditación de este tipo de centros y servicios.

Se dedica el Título V a la participación, información y fomento de la investigación y evaluación en materia de drogodependencias. En lo que se refiere a la participación comunitaria se recoge en esta ley el Consejo Asesor en materia de drogodependencias, creado y regulado por el Decreto 79/2006, de 29 de junio. Se establece asimismo el fomento de la participación ciudadana como parte de la política de drogodependencias a través de este organismo y de la colaboración con entidades y asociaciones del tercer sector.