Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia de la Actividad Pública y Participación Ciudadana de Aragón

En nombre del Rey y como Presidenta de la Comunidad Autónoma de Aragón, promulgo la presente Ley, aprobada por las Cortes de Aragón, y ordeno se publique en el «Boletín Oficial de Aragón» y en el «Boletín Oficial del Estado», todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 del Estatuto de Autonomía de Aragón.

PREÁMBULO

I

En un contexto de cambio permanente y profundo, en las últimas décadas el modelo de Gobierno y Administración pública está siendo objeto de transformaciones estructurales encaminadas a impulsar conceptos innovadores como el de gobierno abierto. El tránsito hacia una Administración relacional, reforzando su legitimidad y eficacia con la apertura al ciudadano, es una respuesta a las actuales demandas de modelos colaborativos basados en más transparencia y más participación ciudadana en los asuntos públicos. El Gobierno y la Administración pública deben promover el interés general integrando de forma más efectiva a la sociedad civil, como fortalecimiento de la democracia representativa.

La transparencia en la gestión pública es una condición necesaria del gobierno abierto. Permite a los ciudadanos y las ciudadanas conocer de la gestión de los asuntos públicos y formarse una opinión informada sobre los mismos. Con ello podrán participar de manera más eficaz en las decisiones que les atañen, controlar y exigir cuentas, lo que contribuye a reducir la arbitrariedad y la opacidad e incrementa la legitimidad de los poderes públicos. Además, la transparencia permite la reutilización de la información del sector público para impulsar la innovación y el desarrollo económico. En definitiva, ofrece un conocimiento sobre los procedimientos y decisiones, su legalidad y oportunidad, reduce el peligro de que exista desviación de poder y estimula a su vez la participación ciudadana en los asuntos públicos.

En este sentido, el derecho de participación es otro eje informador del gobierno abierto, como modelo que habilita instrumentos que permitan a los ciudadanos y las ciudadanas opinar, debatir, argumentar, formular propuestas y colaborar en los asuntos públicos. La promoción de una participación ciudadana activa y de calidad constituye una condición esencial para la innovación democrática, precisamente en un contexto de complejidad creciente que exige la apertura de los poderes públicos para integrar a los ciudadanos y las ciudadanas en los procesos decisionales, permitiendo así sumar esfuerzos y generar complicidades. Además, la gestión pública participativa contribuye al desarrollo, favorece la inclusión y la cohesión social, perfecciona los valores democráticos y favorece una mayor eficacia de la acción política y administrativa al incorporar en las políticas públicas toda la riqueza que representan los conocimientos, criterios y experiencias de la ciudadanía. La calidad de la participación ciudadana también requiere potenciar los principios de transversalidad de su promoción, proactividad de la sociedad civil y corresponsabilidad social, por los que los ciudadanos y las ciudadanas, individualmente o agrupados en colectivos, contribuyan al bien común o interés general de la sociedad.

II

Corresponde a la Comunidad Autónoma de Aragón, de acuerdo con el artículo 71.1.ª y 7.ª, de la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón, la competencia exclusiva para la «creación, organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno», así como sobre «el procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia», respetando los límites que marca la legislación básica del Estado en materia de procedimiento administrativo común, de tal manera que se garantice un tratamiento igual ante las Administraciones públicas. En coherencia con ello, por medio del artículo 61 del citado Estatuto, la Comunidad Autónoma de Aragón crea y organiza su Administración propia conforme a la ley.

Asimismo, el artículo 71.27.ª del Estatuto de Autonomía atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de «encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular, con excepción de la regulación del referéndum y de lo previsto en el artículo 149.1.32.ª de la Constitución».

La materia que se regula en la presente ley trata de promover un modelo de gobierno abierto, generando así una nueva forma de relación del Gobierno y la Administración pública con la ciudadanía, basada en la transparencia de la actividad pública y la promoción de la participación ciudadana en las políticas públicas que impulse el Gobierno de Aragón. Se da cumplimiento así al Estatuto de Autonomía de Aragón, que ya en su preámbulo compromete a los poderes públicos en la promoción y defensa de la democracia. Mientras el artículo 62.3 establece que la Administración pública debe ajustar su actividad a los principios de eficacia, eficiencia, racionalización, transparencia y servicio efectivo a los ciudadanos y las ciudadanas, el artículo 15 proclama el derecho de los aragoneses y las aragonesas a participar en condiciones de igualdad en los asuntos públicos, obligando a los poderes públicos aragoneses a promover la participación social en la elaboración, ejecución y evaluación de las políticas públicas, así como la participación individual y colectiva en los ámbitos cívico, político, cultural y económico. Del mismo modo, y como principio rector de las políticas públicas, según el artículo 20.a), corresponde a los poderes públicos aragoneses facilitar la participación de todos los aragoneses en la vida política, económica, cultural y social. Y todo ello en el marco de una cultura de valores democráticos proclamada por el artículo 30, que ordena a los poderes públicos promover la cultura de la paz mediante la incorporación de valores como la participación.

La regulación de medidas que promuevan la transparencia política y administrativa, así como la participación de los ciudadanos y las ciudadanas en los asuntos públicos, se ha ido perfilando en los últimos años a nivel europeo, tanto en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea proclamada por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión el 7 de diciembre de 2000, como en el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea aprobado por la Comisión el 25 de julio de 2001. Asimismo, de especial relevancia resultan los parámetros definidos por el Convenio 205 de 2009, del Consejo de Europa, sobre Acceso a los Documentos Públicos, que en su preámbulo resalta la importancia de la transparencia de las autoridades públicas en una sociedad democrática y pluralista.

La adaptación de nuestro modelo de Administración pública a este escenario se ha convertido en centro de atención para el legislador estatal. La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya estableció los primeros pasos en esta línea, al señalar en su artículo 3.5 que, en sus relaciones con los ciudadanos y las ciudadanas, las Administraciones públicas deben actuar de conformidad con los principios de transparencia y participación. Esta normativa ha sido posteriormente desarrollada por medio de otros textos legales, como la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, o la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público. Sin embargo, será la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la que suponga un avance definitivo en la materia, reforzando la transparencia en la actividad pública y garantizando el derecho de acceso a la información. Así, la presente ley tiene por objeto desarrollar, completar y ampliar las obligaciones que contiene esta norma básica estatal en materia de transparencia, así como establecer los mecanismos para garantizar la efectividad de los derechos que reconoce a los ciudadanos y las ciudadanas.

Nuestra Comunidad Autónoma carece de una normativa específica que desarrolle esta materia, habiéndose regulado la misma de manera parcial, fragmentada y sectorializada. El Texto Refundido de la Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 2/2001, de 3 de julio, del Gobierno de Aragón, establece que la actividad de la Administración de la Comunidad Autónoma se ajustará, entre otros, a los principios de eficacia en el cumplimiento de los objetivos institucionales; eficiencia en la asignación y en la utilización de los recursos públicos; planificación, gestión por objetivos y control de los resultados; servicio efectivo y acercamiento de la Administración a la ciudadanía; así como de transparencia y publicidad, con objeto de garantizar la efectividad de los derechos que la legislación atribuye a los ciudadanos y las ciudadanas.

Por su parte, la política de participación ciudadana impulsada en nuestra Comunidad Autónoma ha permitido generar progresivamente una nueva cultura política y administrativa para la construcción de un Gobierno y una Administración relacional, basados en la cercanía y la relación directa con los ciudadanos y las ciudadanas. Como reflejo de esta tendencia, la reciente Ley 5/2013, de 20 de junio, de Calidad de los Servicios Públicos de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, que liga la calidad de las políticas públicas, entre otros criterios, con la participación ciudadana en la toma de decisiones sobre asuntos que incidan directa o indirectamente en el interés público. Esta apuesta exige la regulación de ese modelo de participación ciudadana impulsado en los últimos años, reconociendo a nivel legal el proceso de participación ciudadana como instrumento de debate público para las políticas públicas del Gobierno de Aragón. La presente ley se dirige a la promoción de espacios concretos impulsados por el Gobierno de Aragón que garantizan una participación sustentada en los principios de igualdad, transparencia, pluralismo y corresponsabilidad.

En definitiva, las disposiciones de la presente ley pretenden construir un modelo de Gobierno y Administración pública que genere confianza en los ciudadanos y las ciudadanas e incentive su participación, garantizando su derecho a ser informados y en consecuencia permitiendo el control de la actuación pública y la exigencia de responsabilidades.

III

La ley consta de 62 artículos, estructurados en tres títulos, ocho disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias y tres disposiciones finales.

El título I se dedica a las disposiciones generales, precisando el objeto de la norma, que es promover los principios de transparencia y participación ciudadana en las relaciones del Gobierno y de la Administración pública con los ciudadanos y las ciudadanas. Establece los principios que, con carácter general, deben informar la aplicación de esta ley, que se enmarca en una estrategia de impulso del modelo de gobierno abierto, y define los conceptos claves para la adecuada interpretación de la norma.

El título II regula y garantiza la transparencia en la actividad pública. El capítulo I reconoce un amplio y extenso ámbito de aplicación, siguiendo las recomendaciones del Convenio 205 del Consejo de Europa, que incluye a la Administración de la Comunidad Autónoma, a las entidades locales aragonesas, a los organismos autónomos, entidades de derecho público, a los consorcios y a la Universidad pública, todas ellas con la consideración de Administración pública a los efectos de esta ley. Asimismo afecta a las sociedades y fundaciones públicas y a todas aquellas entidades con personalidad jurídica propia creadas específicamente para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil, siempre que uno o varios sujetos públicos, financien mayoritariamente su actividad, controlen su gestión o nombren a más de la mitad de los miembros de su órgano de administración, dirección o vigilancia.

Las Cortes de Aragón y las instituciones estatutarias estarán sujetas al contenido de esta ley en relación con sus actividades sujetas a derecho administrativo, sin perjuicio, en el caso de las Cortes, del respeto a la autonomía parlamentaria que les garantiza el artículo 34 del Estatuto de Autonomía de Aragón.

La ley somete a las obligaciones de transparencia a los prestadores de servicios públicos y a las personas privadas que ejerzan potestades administrativas, respecto de las actividades directamente relacionadas con las funciones públicas que ejerzan y los servicios públicos que gestionen. El alcance y contenido de estas obligaciones, cuyo cumplimiento podrá exigirse no solo directamente sino también a través de la Administración a la que estén vinculados, se concretará en los instrumentos jurídicos que regulen estas relaciones.

También para los partidos políticos, federaciones, coaliciones y agrupaciones de electores, organizaciones sindicales y organizaciones empresariales, así como las fundaciones vinculadas a los mismos, cuando cualquiera de ellos perciba ayudas o subvenciones de las Administraciones públicas aragonesas, así como para las entidades privadas que se financien con fondos públicos, a partir de ciertos umbrales, se establecen obligaciones de transparencia, y el mismo tratamiento se da a las sociedades mercantiles y fundaciones que, sin ser públicas, están participadas en más de un treinta por ciento por una entidad pública.

La ley desarrolla los dos aspectos que conforman la transparencia en la actividad pública, la publicidad activa y el derecho de acceso a la información pública. El capítulo II, referido a la publicidad activa, establece la obligación de difundir una amplia información, de manera obligatoria, gratuita y en condiciones de veracidad, accesibilidad, objetividad, a través de medios electrónicos. Se parte de las obligaciones que establece en materia de publicidad activa la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, cuya estructura se mantiene, y se amplían aspectos como los relativos a la transparencia política, la información sobre el empleo público y sobre la ejecución de los contratos, entre otros.

La ley apuesta por generar iniciativa privada, fomentando la reutilización de la información pública, instando a promover las acciones necesarias para una efectiva apertura de los datos públicos que obren en poder de la Administración pública de forma reutilizable.

El capítulo III regula el derecho de acceso a la información pública, ordenando el procedimiento para su ejercicio en el ámbito de la Comunidad Autónoma, con respeto a lo dispuesto en la normativa básica, que se contiene en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. En aras de facilitar el derecho de acceso, la ley fomenta la tramitación electrónica, y como garantía para los y las solicitantes prevé la obligación de emitir una comunicación previa tras el recibo de la solicitud que informe del procedimiento de tramitación de la misma, establece la interpretación favorable al derecho de acceso de algunas causas de inadmisión y reconoce el silencio estimatorio con carácter general. El régimen de la formalización del acceso y la reclamación potestativa en materia de acceso constituyen otros elementos configuradores del espíritu incentivador de la transparencia hacia el ciudadano individual.

El título se cierra con la regulación de la organización, el fomento y control de la transparencia en el capítulo IV. Se crea el Consejo de Transparencia de Aragón, como órgano colegiado que, actuando con independencia orgánica y funcional, tiene encomendada la promoción de la transparencia de la actividad pública en la Comunidad Autónoma y a quien corresponderá la resolución de las reclamaciones sobre el derecho de acceso.

Con objeto de dar efectivo cumplimiento a las obligaciones que marca la ley en materia de transparencia en el ámbito de la Administración de la Comunidad Autónoma, se prevé la existencia de un departamento competente en materia de transparencia, al que le corresponderá el diseño, la coordinación, evaluación y seguimiento de las políticas en materia de transparencia, con el apoyo de las secretarías generales técnicas, en las que se crearán unas unidades de transparencia. Se regula el Portal de Transparencia del Gobierno de Aragón, en el que se incluirá toda la información exigida en el régimen de publicidad activa, así como aquella otra que se considere de interés. Finalmente, se dedica un precepto a establecer los mecanismos de control para el efectivo cumplimiento de las obligaciones de transparencia.

El título III regula la promoción de la participación ciudadana, como eje fundamental del modelo de gobierno abierto en el marco de una sociedad democrática avanzada. El capítulo I recoge las disposiciones generales, ordenando el objeto, ámbito de aplicación y fines que deben informar el impulso del modelo de participación ciudadana previsto en la presente ley. Un modelo que se sustenta en derechos e instrumentos que permiten a los ciudadanos y las ciudadanas participar de forma voluntaria y libre, manifestando sus opiniones, iniciativas y sugerencias para orientar el mejor diseño de las políticas públicas del Gobierno de Aragón.

El capítulo II regula los aspectos más importantes de la organización administrativa, atribuyendo al departamento competente en materia de participación ciudadana funciones encaminadas a la promoción y coordinación. Con el objetivo de facilitar la ordenación de los distintos instrumentos de participación, garantizar el principio de transparencia y asegurar así la máxima implicación ciudadana, se regula el Programa Anual de Participación Ciudadana, como documento estratégico que contiene las políticas públicas que se someten a los instrumentos previstos en este título. El Portal de Participación Ciudadana constituye otro pilar fundamental de la organización administrativa, como plataforma tecnológica destinada a centralizar y promover la participación de los ciudadanos y las ciudadanas en las políticas públicas. Su efectividad se complementa con el Fichero de Participación Ciudadana.

El capítulo III regula los derechos específicos para la participación ciudadana, como son, además del derecho de participación stricto sensu, el de información y el de formular propuestas y sugerencias.

El capítulo IV ordena las disposiciones generales sobre los instrumentos de participación ciudadana, que constituyen los cauces que hacen efectiva la implicación activa de los ciudadanos y las ciudadanas en las políticas públicas. En concreto, se prevén variados instrumentos de consulta popular, así como procesos de deliberación participativa tanto para la adopción de políticas públicas como para otras decisiones durante la ejecución de las mismas, estructurándose tales procesos en las fases de información, deliberación y retorno. Además, se prevé el impulso de otros instrumentos que resulten idóneos para garantizar una participación de calidad, y aquellos espacios que permitan un desarrollo progresivo de la democracia electrónica. Asimismo, con el fin de promover los principios de transparencia y calidad en el funcionamiento de los órganos de participación ciudadana, de ámbito general o sectorial, dependientes de la Administración de la Comunidad Autónoma, se establece una disposición especifica al respecto. Por último, en aras de implementar procesos de mejora en el funcionamiento de los instrumentos de participación ciudadana, se prevé la evaluación de los mecanismos y procesos desarrollados al amparo de esta ley.