Ley 15/2015, de 16 de abril, por la que se ordena el ejercicio de las profesiones del deporte en Extremadura

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE EXTREMADURA

Sea notorio a todos los ciudadanos que la Asamblea de Extremadura ha aprobado y yo, en nombre del Rey, de conformidad con lo establecido en el artículo 40.1 del Estatuto de Autonomía, vengo a promulgar la siguiente ley.

Exposición de motivos

I

El artículo 43.3 de la Constitución Española, incluido dentro de los principios rectores de la política social y económica, reconoce el derecho a la protección de la salud y encomienda a los poderes públicos la tutela de la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios, y el fomento de la educación física y el deporte y de la adecuada utilización del ocio. Asimismo, el artículo 51 confiere a los poderes públicos la responsabilidad de garantizar la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos.

El mismo texto constitucional, en su artículo 36, somete al principio de reserva de ley el régimen jurídico de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas.

En desarrollo de estas disposiciones constitucionales, el artículo 9.1.46 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, en su redacción dada por la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, atribuye a la Comunidad Autónoma de Extremadura competencia exclusiva en materia de deporte, así como en promoción, regulación y planificación de actividades y equipamientos deportivos y otras actividades de ocio. En ejercicio de tales competencias, la Asamblea de Extremadura aprobó la Ley 2/1995, de 6 de abril, del Deporte de Extremadura, que establece el marco general por el que debe desarrollarse la actividad física y deportiva en nuestra Comunidad Autónoma. Esta disposición exige la obligación de «estar en posesión de la correspondiente titulación» tanto a los educadores que dirijan la práctica de la actividad física y deportiva en los centros docentes extremeños –artículo 49–, como a las personas que realicen actividades de enseñanza, dirección, gestión, entrenamiento o animación de carácter físico-deportiva en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Extremadura –artículo 53–.

Por otra parte, el artículo 9.1.11 del Estatuto de Autonomía de Extremadura reconoce también a nuestra Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de ejercicio de las profesiones tituladas, competencia ya desarrollada por la Asamblea de Extremadura mediante la Ley 11/2002, de 12 de diciembre, de Colegios y de Consejos de Colegios Profesionales de Extremadura. De conformidad con su artículo 1, esta disposición se aplicará «sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación básica» –del Estado–. El artículo 18 de esta ley señala que el ejercicio de las profesiones colegiadas se realizará en régimen de libre competencia, remitiéndose a la legislación específica sobre competencia en todo lo relacionado con la oferta de servicios y fijación de su remuneración; en todos los demás aspectos del ejercicio profesional los profesionales continuarán rigiéndose por la legislación general y específica sobre la ordenación sustantiva propia de cada profesión.

De lo anteriormente expresado, y en virtud del vigente marco de distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Extremadura, se infiere que en la presente ley están presentes, fundamentalmente, dos «títulos habilitantes» reconocidos por nuestro Estatuto de Autonomía: la competencia exclusiva en materia de deportes –artículo 9.1.46– y la competencia para regular el ejercicio de las profesiones tituladas –artículo 9.1.11–. Pero la ley también desarrolla, aunque en menor grado, otros títulos competenciales relacionados con las materias objeto de regulación sobre los que nuestra Comunidad Autónoma ostenta, bien competencias exclusivas, como la prevención, protección y defensa de los consumidores y usuarios –artículo 9.1.18–, la promoción de la salud –artículo 9.1.24–, las actividades recreativas –artículo 9.1.43–, fomento del voluntariado –artículo 9.1.45– y la promoción, regulación y planificación de otras actividades de ocio –artículo 9.1.46–; bien competencias de desarrollo normativo, como la educación –artículo 10.1.4– o la sanidad y la salud pública –artículo 10.1.9–.

II

Los títulos competenciales que ostenta nuestra Comunidad, expresados en el apartado anterior, deben ser considerados no como meras normas de carácter programático sino como la plasmación constitucional de auténticas obligaciones para los poderes públicos extremeños.

El ejercicio físico y el deporte constituyen una de las manifestaciones humanas que ha experimentado una mayor transformación en los últimos años. La práctica del deporte ha evolucionado en las últimas décadas desde el minoritario y exclusivo deporte de competición, propio de hace tan sólo unos años, hacia una progresiva generalización de la actividad deportiva, incrementándose año tras año no sólo el número de practicantes sino también el de los colectivos a los que pertenecen. Ya no realiza ejercicio físico únicamente una minoría de jóvenes sino personas de todos los sectores poblacionales, con independencia de su edad, sexo o aptitudes físicas o psíquicas.

Esta generalización del fenómeno deportivo y la marcada incidencia que el deporte puede producir en la salud y en la integridad de las personas requiere que los poderes públicos, habilitados por la ley, velen por que los deportistas estén dirigidos y entrenados por auténticos profesionales a los que corresponde garantizar que la actividad deportiva se realiza de forma correcta y segura.

Para alcanzar este objetivo la presente ley ordena de una forma general el ejercicio de las profesiones del deporte en nuestra Comunidad. La norma determina cuáles son las profesiones del deporte, qué funciones son propias de cada una y qué cualificación es necesaria para su ejercicio. Asimismo, la ley trata de evitar indeseadas situaciones de intrusismo en el sector y de garantizar los derechos de los consumidores y usuarios de los servicios deportivos. La ley establece también los requisitos para el correcto desarrollo de las actividades profesionales a la vez que garantiza el derecho a la libre prestación de servicios, sometiendo a los mismos principios, requisitos y obligaciones a los profesionales del deporte que opten libremente por desarrollar su profesión en Extremadura, y otorgándoles idénticos derechos.

La ley es necesaria también porque la generalización de la práctica deportiva ha convertido el deporte en un pujante sector económico en el que interviene un creciente número de personas, de empresas y de entidades de todo tipo. Para atender a esta demanda es preciso contar cada día con más y mejores profesionales y exigir a éstos una cualificación profesional y una adaptación y especialización permanente que satisfaga plenamente las nuevas necesidades con todas las garantías para los usuarios.

Las actividades deportivas forman parte en cierta forma de la denominada industria del ocio, de la recreación, del tiempo libre, de la salud, del turismo e, incluso, de la estética. Todo ello ha propiciado el nacimiento y la proliferación, en algunos casos de forma un tanto desordenada y con escaso control, de numerosas ocupaciones profesionales en torno a la actividad física que es preciso ordenar con la finalidad de proteger la vida, la salud y la integridad física de los consumidores y usuarios. El solapamiento que se produce entre estas profesiones y la falta de transparencia de cara al consumidor, unido al problema del intrusismo y al desamparo laboral existente, hace imprescindible la tarea de acometer una ordenación de este sector profesional.

En la actualidad los servicios deportivos vienen siendo ofrecidos frecuentemente en Extremadura por personas sin la cualificación adecuada lo que resulta impropio de un sistema deportivo moderno, seguro y de calidad. Este intrusismo profesional puede llevar aparejado, en algunas ocasiones, no una mejora del estado de salud y bienestar, algo deseable y asociado a una correcta práctica deportiva, sino el desarrollo de malas prácticas que inciden en la proliferación de lesiones musculares y óseo-articulares, con el consiguiente gasto sanitario.

A la problemática anteriormente descrita se suma la economía sumergida y el amplio grado de precariedad en el empleo que existe en el sector. Esta situación está favorecida por el hecho de que gran parte de la oferta laboral deportiva se encuentra fuera del horario clásico de formación y que no existen requisitos de acceso.

El ejercicio profesional debe estar sometido a unas reglas mínimas de control por parte de la administración pública que garanticen que la práctica deportiva sea dirigida por personal con una cualificación suficiente y adecuada al servicio que presta, evitando que la seguridad de los destinatarios de los servicios pueda verse comprometida, sobre todo cuando se trate de colectivos como los menores de edad, los discapacitados o los mayores.

En el momento actual, y tras varios infructuosos intentos por parte del Estado de establecer una regulación estatal en la materia, no parece razonable seguir esperando y resulta necesaria acometer esta tarea desde nuestra Comunidad Autónoma. La ley supone una mejora muy importante que supera un vacío legal que ha causado una gran confusión en el sector.

La determinación de las funciones propias de cada profesión resulta una ardua tarea que conduce a que en algunas ocasiones se generen conflictos de intereses entre los diferentes colectivos profesionales. En el deporte existe una complejísima gama de titulaciones, de especialidades, de cualificaciones y una amplia variedad de formas para la acreditación de aptitudes profesionales, lo que produce una gran confusión y sitúa al destinatario final de los servicios deportivos, al deportista/consumidor, en una indeseable situación de incertidumbre y de inseguridad.

Esta nueva regulación otorga seguridad jurídica a los profesionales del deporte pues les clasifica en una categoría profesional determinada, les especifica las funciones y las atribuciones propias de cada una y les señala cómo acreditar su cualificación para acceder legalmente al ejercicio profesional. Asimismo, enumera de forma detallada las obligaciones que contraen al ejercer su profesión en Extremadura. Todas estas medidas serán muy eficaces para combatir la alta incidencia de intrusismo que existe en el sector.

Pero los beneficios son también evidentes para los deportistas pues la Ley enumera sus derechos en calidad de consumidores y usuarios de los servicios deportivos. Entre estos derechos figuran el de recibir unos servicios adecuados a sus condiciones y necesidades personales, el derecho a que los profesionales de los servicios deportivos se identifiquen, a ser informados sobre su profesión y cualificación profesional o a que la publicidad de los servicios deportivos sea veraz y no aliente prácticas deportivas perjudiciales para la salud o la seguridad de la ciudadanía.

En definitiva, una vez expuestos los anteriores argumentos puede concluirse que la aprobación de la presente ley en nuestra Comunidad Autónoma es manifiestamente necesaria, especialmente ante la ausencia de una previa regulación tanto estatal como de nuestra Comunidad Autónoma en la materia. La ley se dicta en desarrollo de competencias autonómicas e intenta resolver la enorme problemática y confusión existente en el sector.

Por otra parte, la ley es el fruto de un arduo trabajo de preparación. La ley es el resultado de un amplísimo consenso del sector del deporte extremeño, hecho nada desdeñable si se considera que la materia regulada es muy compleja al afectar a intereses, muchas veces contrapuestos, de una amplia gama de entidades –entes federativos, clubes deportivos, empresas…- y colectivos profesionales, sin olvidar en ningún momento los derechos de los deportistas que son los usuarios finales de los servicios. El hecho de que la ley goce de tan amplios apoyos supone una razón de peso para entender que será muy positiva para el sector y que su aprobación constituye un indudable acierto.

En otro orden de cosas, es preciso también señalar que el hecho de que se trate de una disposición autonómica y, como tal, de aplicación solamente en Extremadura, no constituye obstáculo alguno para analizar el texto desde una perspectiva comparada. La decisión de acometer vía legal la regulación del ejercicio de las profesiones del deporte no constituye una decisión aislada de nuestra región sino que está en plena consonancia con la actuación de otras Comunidades Autónomas españolas que, ante el vacío legal producido por la falta de una regulación estatal, por un lado, y por la necesidad y conveniencia de desarrollar sus propias competencias, por otra, bien se han dotado de una legislación propia en la materia, bien se encuentran en diversas fases en la tramitación de sus respectivas disposiciones legales.

Finalmente, la ley tiene en cuenta las disposiciones contenidas en la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior –en adelante la Directiva de Servicios–, aprobada en el marco de la Estrategia de Lisboa, que establece una serie de principios de aplicación general que debe cumplir la normativa reguladora del acceso a las actividades de servicios y su ejercicio en el ámbito de la Unión Europea, plenamente aplicable, por lo tanto, a la prestación de servicios deportivos; esta Directiva ha sido objeto de transposición por el Estado español a través de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y a su ejercicio y de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Asimismo, la presente ley cumple con lo dispuesto en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Por su parte, las Comunidades Autónomas también han procedido a dictar disposiciones autonómicas para transponer la Directiva de Servicios cuando la prestación de servicios y su ejercicio recae sobre materias de competencia autonómica. Nuestra Comunidad Autónoma ha legislado ya con este objetivo y ha aprobado diversas leyes sectoriales: la Ley 7/2010, de 19 de julio, de modificación de la Ley 3/2002, de 9 de mayo, de Comercio de la Comunidad Autónoma de Extremadura –CAEX–, la Ley 8/2010, de 19 de julio, de actividades feriales de la CAEX y la Ley 12/2010, de 16 de noviembre, de impulso al nacimiento y consolidación de empresas en la CAEX. En materia deportiva, al no existir una regulación previa sobre la prestación de servicios profesionales no pudo realizarse en su día la obligada transposición. La ley aprovecha la ocasión y establece una regulación que garantiza la igualdad de trato a todos los profesionales, cualquiera que sea su nacionalidad, remitiéndose a la normativa comunitaria o internacional, según los casos, para el reconocimiento de las cualificaciones de profesionales extranjeros, –sean o no comunitarios– necesarias para el ejercicio de la profesión en nuestra Comunidad Autónoma. La nueva regulación reconoce los dos principios fundamentales establecidos en la Directiva de Servicios, el de libertad de acceso y el de libertad de ejercicio de toda actividad profesional y profesión, y busca el deseable equilibrio entre, por una parte, las restricciones precisas para garantizar la confianza indispensable de los destinatarios de los servicios profesionales en la calidad de lo que reciben, así como su protección y seguridad y, por otra, las libertades necesarias para favorecer el desarrollo de la actividad.

Únicamente considerando la existencia de una razón imperiosa de interés general, que se concreta en la necesidad de salvaguardar los derechos, la seguridad y la salud de los destinatarios de los servicios deportivos, y de la forma menos restrictiva posible, la ley somete a todos los profesionales del deporte –sean españoles o extranjeros– que se encuentren en posesión de la cualificación profesional exigida, y que deseen ejercer en Extremadura, a la obligación de realizar una comunicación previa ante el departamento competente en materia de deportes del gobierno regional en la que consten sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de la profesión; esta comunicación permitirá, con carácter general, el ejercicio de la profesión desde el día de su presentación, estableciéndose, además, en la disposición transitoria tercera, un plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la nueva disposición para que los profesionales que actualmente se encuentran ejerciendo puedan realizar dicho trámite. Se considera que este sencillo trámite de comunicación previa constituye una medida necesaria, exigida por un indubitado interés general, y totalmente proporcionada. Por otra parte, de conformidad con lo preceptuado en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, la comunicación previa no será obligatoria para profesionales del deporte legalmente establecidos en el territorio de cualquier otra comunidad autónoma o Estado de la Unión Europea cuando ejerzan su profesión en Extremadura, siempre que cumplan los requisitos de acceso a la actividad del lugar de origen.

III

En cuanto a la estructura interna de la ley, contiene una Exposición de Motivos y 26 artículos distribuidos en tres títulos; el título III cuenta con tres capítulos. El texto contiene también tres disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

El título I recoge las disposiciones generales regulando en sus cinco artículos, el objeto y finalidad de la norma, su ámbito de aplicación, los derechos de los consumidores y usuarios de los servicios deportivos, las obligaciones de los profesionales del deporte y los mecanismos para garantizar el cumplimiento de la Ley.

En cuanto al ámbito de aplicación de la norma, es de destacar su vigencia exclusivamente en el territorio de la Comunidad Autónoma de Extremadura, si bien la ley enumera una serie de actividades y manifestaciones deportivas que quedan fuera de la presente regulación al contar con una normativa específica. Asimismo, es de resaltar el hecho de que la norma se aplica tanto a los profesionales que desarrollan su actividad a cambio de un salario como a los profesionales voluntarios que actúan de forma altruista y desinteresada sin percibir remuneración. Por otra parte, es de destacar el hecho de que los requisitos y las formas de acreditar la cualificación profesional exigida por la ley para el ejercicio de las diferentes profesiones del deporte sólo serán aplicables a los profesionales que ejerzan su actividad de forma estable en Extremadura. Tampoco será de aplicación la ley, y se regirán por su normativa específica, los profesores de Educación Física que impartan su disciplina en cualquiera de los niveles educativos previstos por la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.