LegalizeLey 1/2015, de 1 de abril, de garantía de la calidad de los servicios públicos y de la buena administración
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
La Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea, proclamada en la cumbre de Niza de diciembre del año 2000, reconoce por primera vez en Europa el derecho a la buena administración. Esta carta, tal y como reconoce el Tratado de Lisboa en su artículo 6, tiene el mismo valor jurídico que los propios tratados de la Unión. Y aunque ese valor no es de aplicación directa a los actos que los Estados o las comunidades autónomas dicten en el marco de sus propias competencias, se debe tomar como marco de actuación para la actividad pública.
El artículo 41 de la Carta hace mención expresa a la importancia de que las instituciones aborden los asuntos de manera imparcial y equitativa dentro de plazos razonables e invoca el derecho de la ciudadanía a ser escuchada, a acceder al expediente que le afecte y a dirigirse y a ser tratada en su propia lengua, además de la obligación de la Administración de motivar los actos que afecten a la persona interesada.
Por otra parte, en el ámbito estatal, la Comunidad Autónoma de Galicia se adhirió a la Carta de compromisos con la calidad de las administraciones públicas españolas, aprobada en la Conferencia Sectorial de Administración Pública celebrada el 16 de noviembre de 2009. Esta carta, elaborada a través de la Red interadministrativa de calidad en los servicios públicos, de la cual forma parte la Dirección General de Evaluación y Reforma Administrativa de la Xunta de Galicia, tiene como finalidad la coordinación de los esfuerzos de las distintas administraciones públicas estatales en la instauración de la cultura y de las estrategias de calidad.
En efecto, la plena modernización de las administraciones públicas implica no solamente un cumplimiento estricto del principio de legalidad sino también la necesidad de instaurar y concebir una nueva base de relaciones entre la Administración y la ciudadanía en el marco de la posición preponderante que ésta adquiere como primera y última beneficiara de la labor diaria que desarrollan los poderes públicos.
Así, el principio de eficacia de las administraciones públicas, emanante del artículo 103 de la Constitución española y asumido como propio de la Administración pública gallega, como el resto de los principios generales, por el artículo 39 del Estatuto de autonomía, debe combinarse, en una administración moderna, con el derecho de participación de la ciudadanía, consagrado en el artículo 4.2 del Estatuto.
La búsqueda de los objetivos de buena administración y de calidad no puede ser una tarea unilateral de la Administración sino que debe contar, de forma fundamental, con las aportaciones y demandas ciudadanas como instrumentos de mejora imprescindibles para abordar la plena satisfacción de las personas usuarias de los servicios públicos.
El servicio a la ciudadanía, principio fundamental de las administraciones públicas según el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, fue complementado en la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia. Así, el artículo 4 de esta norma consagra como otro de los principios fundamentales de la organización administrativa autonómica el de proximidad a la ciudadanía.
Las medidas de calidad en la Administración autonómica gallega tuvieron su inicio con el Decreto 148/2004, de 1 de julio, sobre cartas de servicios y Observatorio de Calidad. Este decreto incorporaba como anexo una carta general de servicios de la Xunta de Galicia que expresaba una voluntad de avance en el establecimiento de una administración más eficaz, eficiente, transparente, participativa y al servicio de la ciudadanía.
Posteriormente, la Ley 4/2006, de 30 de junio, de transparencia y de buenas prácticas en la Administración pública gallega, incorporó por primera vez al ordenamiento legal gallego el reconocimiento del derecho a la buena administración derivado de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea. Incorporaba además, expresamente, como principio general, el fomento de la participación ciudadana en el diseño y mejora de los servicios públicos.
Desde entonces, la legislación sectorial en ámbitos como la sanidad, los servicios sociales o las universidades ha asumido también los compromisos de calidad y de participación de las personas usuarias en la evaluación de los resultados.
En definitiva, una administración cada vez más próxima requiere, pues, conjugar un conjunto de esfuerzos y sinergias orientados al logro de la eficacia, a la eficiencia en la asignación de recursos, al impulso de la transparencia y a la agilización de los procedimientos administrativos; a potenciar el acceso electrónico y a garantizar el conocimiento de los derechos de las personas usuarias, así como los mecanismos para el seguimiento y la reclamación de estos derechos. Todo ello en un marco general caracterizado por la calidad, la mejora continua y el impulso de la participación de la ciudadanía en los asuntos públicos.
Esta ley refrenda el cumplimiento de todos esos compromisos, tanto en el ámbito de la actividad administrativa que desarrolla la Xunta de Galicia como en la esfera de las funciones prestacionales, e incorpora, además, buena parte de los objetivos que la Comunidad Autónoma de Galicia asumió con la firma de la Carta de compromisos con la calidad de las administraciones públicas españolas. Se pretende dotar a la Comunidad Autónoma de Galicia de un nuevo marco jurídico que adopte, de una forma coherente y comprensiva y con una inequívoca vocación modernizadora, la nueva cultura de la administración del siglo XXI.
Así, se consagra legalmente el principio rector de la buena administración y el de la calidad de los servicios públicos, que ahora pasan a ser derechos reconocidos con independencia del modelo de gestión por el que se hubiese optado, y se integra legalmente el procedimiento de evaluación con participación ciudadana como parte imprescindible del ciclo de las políticas públicas. Se busca, en definitiva, adoptar un modelo de administración en el que cada nueva evaluación permita la implantación de nuevas medidas que pasen, a su vez, a ser evaluadas y analizadas en un proceso de mejora continua tendente a la excelencia.
En consonancia con los principios de optimización y reestructuración del sector público autonómico instaurados en la Ley 14/2013, de 26 de diciembre, de racionalización del sector público autonómico, la disposición derogatoria incluye dos previsiones relativas a la unificación de las competencias en materia de evaluación de la calidad en los ámbitos sanitario y educativo. Por un lado, se incluye la supresión de la regulación de dos entes creados en la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud pública de Galicia, y cuyas funciones quedaron atribuidas por dicha Ley 14/2013 a una nueva agencia en materia de docencia, formación, investigación, innovación y evaluación de tecnologías y servicios sanitarios. Al mismo tiempo, se suprimen los artículos de la Ley 3/2002, de 29 de abril, de medidas fiscales y administrativas, por los que se creó la Agencia para la Gestión Integrada, Calidad y Evaluación de la Formación Profesional, cuya extinción, pensada para unificar todas las competencias de evaluación educativa en la propia estructura de la Consejería, fue establecida por el acuerdo del Consejo de la Xunta de 11 de septiembre de 2014 por el que se autoriza la implantación de las medidas necesarias para la ejecución del III Plan de evaluación de entes dependientes de la Xunta de Galicia.
Por otra parte, conforme a los criterios de racionalización, eficacia y eliminación de duplicidades, se procede a unificar en un único órgano, respectivamente, la totalidad de las funciones de consulta, participación y evaluación en materia de servicios sociales y en materia de cooperación para el desarrollo, y se logra la concentración de la participación de todos los sectores involucrados en la planificación, evaluación y gestión tanto del Sistema gallego de servicios sociales como de la política gallega de cooperación para el desarrollo. Se aumenta, por tanto, la operatividad de la gestión y la coherencia de criterios en la labor que van a desempeñar el Consejo Gallego de Bienestar Social y el Consejo Gallego de Cooperación para el Desarrollo, y son dotados de unos ámbitos organizativos y competenciales adecuados que se traducen en una mayor agilidad y operatividad para que coadyuven así a la consecución de los fines para los que fueron creados.
Finalmente, y de acuerdo a las mayores exigencias en materia de contratación pública derivadas de esta ley, se modifica la Ley 14/2013, de 26 de diciembre, de racionalización del sector público autonómico, para introducir en esta norma, que reúne todos los preceptos legales en materia de contratación pública de Galicia, la creación del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad Autónoma de Galicia.
La ley se estructura en un título preliminar y otros tres títulos numerados: el título I, sobre buena administración y atención a la ciudadanía; el título II, sobre la gestión, evaluación y supervisión de la calidad de los servicios públicos; y el título III, regulador de la calidad en la prestación de los servicios públicos.
El título preliminar establece el objeto y el ámbito de aplicación de la ley, define aquellos derechos de la ciudadanía que, en consonancia con el título de la norma, se pretende garantizar, y recoge los principios por los que se rige la prestación de los servicios públicos y el funcionamiento del sector público autonómico.
El título I se centra en los mecanismos e instrumentos derivados de la consagración del derecho a la buena administración y, en el capítulo I, define el concepto de atención a la ciudadanía y configura un sistema de atención a la ciudadanía integral y multicanal, estableciendo y regulando los mecanismos de atención a la ciudadanía, y el procedimiento para la presentación de sugerencias e quejas. En el capítulo II se establece una serie de garantías de eficacia administrativa derivadas de la simplificación y de la informatización de trámites.
El título II regula en su capítulo I la gestión y la evaluación de la calidad, establece las medidas de evaluación continua a través del Plan general de mejora de la calidad y de las distintas modalidades de evaluación de las políticas y de los servicios, y asegura la participación ciudadana en este proceso por medio de los análisis de demanda y del nivel de satisfacción con el servicio recibido, además del sometimiento de los resultados de las evaluaciones al control público a través del Barómetro de la calidad.
El capítulo II define y regula los manuales de procedimientos y de acogida, y el capítulo III regula las actuaciones de auditoría, establece las funciones del órgano competente en materia de calidad y evaluación de los servicios públicos y los derechos y obligaciones en el desarrollo de dichas actuaciones.
El título III aborda de forma integral el objetivo de la calidad en la prestación de los servicios públicos. En primer lugar, en su capítulo I define el concepto de servicios públicos y regula los contenidos básicos de su régimen jurídico, tipificando sus modalidades de gestión y estableciendo la obligación de la aprobación de estándares mínimos de calidad, e instaura el Estatuto general de las personas usuarias de los servicios públicos: Carta gallega de los servicios públicos, que busca proteger sus derechos y reforzar la garantía del respeto de los estándares de calidad a través de un mecanismo de responsabilidad patrimonial que compromete indemnizaciones en el caso de incumplimientos. En segundo lugar, da rango legal al compromiso del sector público gallego con la gestión y con la evaluación de la calidad y recoge los instrumentos de gestión y supervisión que permitan a la Administración autonómica asegurar sus compromisos de calidad indistintamente de la modalidad de gestión elegida para la prestación del servicio público.
En el capítulo II, relativo a la prestación de los servicios públicos mediante gestión directa, se fomenta la elaboración de cartas de servicios.
En el capítulo III, en el caso de la prestación indirecta, se aprovecha el amplio margen que deja la legislación básica en materia de contratos del sector público para introducir fórmulas innovadoras que permitan a la Administración extremar el control sobre la actividad del contratista y sobre su respeto a los estándares de calidad fijados, estableciendo mecanismos de incentivo o penalización según los resultados alcanzados.
Por último, el capítulo IV regula los convenios de colaboración para la cogestión con otras administraciones públicas en la prestación de los servicios públicos.
La parte final de la ley está conformada por dos disposiciones adicionales, tres transitorias, una derogatoria y cinco finales. Fundamentalmente, en ella se establecen los compromisos de desarrollo reglamentario de esta ley y se marcan las transitoriedades necesarias hasta que dicho desarrollo esté plenamente culminado.
Por todo lo expuesto, el Parlamento de Galicia aprobó y yo, de conformidad con el artículo 13.2 del Estatuto de Autonomía de Galicia y con el artículo 24 de la Ley 1/1983, de 22 de febrero, reguladora de la Xunta y de su Presidencia, promulgo en nombre del Rey, la Ley de garantía de la calidad de los servicios públicos y de la buena administración.
TÍTULO PRELIMINAR
Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.
La presente ley tiene por objeto reconocer los derechos que asisten a la ciudadanía en sus relaciones con el sector público autonómico gallego y regular los mecanismos que aseguren el cumplimiento efectivo de estos derechos con la finalidad de garantizar unos servicios públicos de calidad que sirvan con objetividad a los intereses generales.
Su ámbito de aplicación será el sector público autonómico, integrado, de acuerdo con la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia, por la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia y por las entidades instrumentales.
Los ámbitos de la Administración relativos a la educación, a la sanidad y a la justicia se regirán por su normativa específica, y en ellos la presente ley será de aplicación supletoria.
Artículo 2. Calidad de los servicios públicos.
La ciudadanía tiene derecho a que se le garantice la prestación de unos servicios públicos de calidad sobre la base de la proximidad, la eficiencia, la eficacia y la transparencia.
Los ciudadanos y las ciudadanas tendrán derecho a participar en la evaluación de la calidad de los servicios públicos, a través de los mecanismos diseñados a tal efecto, en la búsqueda de una mayor responsabilidad y calidad en la prestación de los servicios públicos.
Artículo 3. Buena administración.
La ciudadanía tiene derecho a una administración eficaz que gestione sus asuntos con imparcialidad, objetividad y dentro del marco temporal establecido. En concreto, tiene derecho a:
Recibir un trato respetuoso, imparcial y sin discriminaciones.
Recibir atención, orientación e información de carácter general dentro de los límites establecidos en la normativa.
Identificar a las autoridades y al personal al servicio del sector público autonómico bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.
Presentar sugerencias y quejas sobre la prestación de los servicios públicos, que contribuyan a su mejor funcionamiento.
Relacionarse con la Administración autonómica a través de cualquiera de las modalidades de atención a la ciudadanía en los términos establecidos en la presente norma.
Artículo 4. Principios.
Con carácter general, la prestación de los servicios públicos y el funcionamiento del sector público autonómico en general se regirán por los principios de calidad, simplificación, claridad, buena fe, imparcialidad, confianza legítima, proximidad a los ciudadanos, coordinación y cooperación con otras administraciones públicas.
Artículo 5. Comisión Interdepartamental de Información y Evaluación.
El Consejo de la Xunta creará la Comisión Interdepartamental de Información y Evaluación como órgano encargado de coordinar la información a la ciudadanía y la evaluación de los servicios públicos dentro del sector público autonómico.
En concreto, con respecto a la información a la ciudadanía, esta comisión tendrá, sin perjuicio de las competencias de otros órganos, las siguientes funciones:
Velar por la homogeneidad y efectividad de las medidas que se implanten.
Potenciar la colaboración entre los distintos órganos.
Determinar las líneas comunes de actuación.
Establecer, con carácter previo a su difusión, los nuevos contenidos de la información y de los demás ámbitos de su actuación.
En concreto, en relación con la evaluación y calidad de los servicios públicos, esta comisión, sin perjuicio de las competencias de otros órganos, tendrá las siguientes funciones:
Impulsar la elaboración de planes para la implantación de mejoras.
Aprobar previamente los criterios y la metodología para la elaboración de las cartas de servicios que se propongan en el desarrollo reglamentario previsto en el artículo 42.5 de la presente ley.
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