Ley 14/2014, de 29 de diciembre, de finanzas de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears

EL PRESIDENTE DE LAS ILLES BALEARS

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 48.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente Ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La Ley 1/1986, de 5 de febrero, de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears, cumplió con la misión codificadora del sistema financiero de la comunidad autónoma de las Illes Balears y aportó un grado de flexibilidad y dinamismo compatible con las exigencias básicas de todo el ordenamiento jurídico. La armonización entre legalidad y eficacia fue la finalidad prioritaria de esta ley, de modo que, sin disminuir los controles necesarios exigidos por el carácter público de los ingresos, se satisficieran las exigencias de celeridad y eficacia que pedía la tarea cotidiana de la hacienda pública. Con esta ley se estableció un marco unitario de legislación propia, con bases suficientes para el ejercicio de la actividad económico-financiera y para la administración de la hacienda pública de la comunidad autónoma, sin perjuicio del posterior desarrollo reglamentario, con el fin de establecer un cuerpo normativo lo bastante completo, claro y homogéneo.

Posteriormente, mediante el Decreto Legislativo 1/2005, de 24 de junio, se aprobó el texto refundido de la Ley de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears. En este sentido, el largo tiempo transcurrido desde la aprobación de la Ley 1/1986 puso de manifiesto la necesidad de unificar en un único texto legal las sucesivas alteraciones que había experimentado la ley, tanto las que consistían en una modificación expresa de sus preceptos, como aquellas otras que, de manera inequívoca, se deducían de otras normas de rango legal aprobadas por el Parlamento de las Illes Balears y que, materialmente, afectaban a su contenido, como, principalmente, las disposiciones de carácter permanente contenidas en las diversas leyes de presupuestos generales de la comunidad autónoma aprobadas a partir del año 1986.

Desde la aprobación del citado texto refundido, se han producido diversas reformas normativas en el ámbito de la Unión Europea y del Estado español que han afectado a casi todas las vertientes propias de la legislación de finanzas, es decir, la materia financiera, la presupuestaria y la contable, y que, en esencia, han tratado de dar respuesta legal al impacto en las finanzas de las administraciones públicas inherente a la crisis económica y financiera que se inició en el año 2007, que puso de manifiesto la insuficiencia de los mecanismos de disciplina que contenía la entonces legislación vigente en materia financiera y de estabilidad presupuestaria.

En este sentido, la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera se han convertido en piezas clave para la confianza en la economía, y resultan fundamentales para impulsar el crecimiento sostenible y la creación estable de puestos de trabajo. Por ello, y con la finalidad de dotar de la máxima credibilidad a la política de estabilidad presupuestaria, en septiembre de 2011 se reformó el artículo 135 de la Constitución Española, de modo que la norma suprema de nuestro ordenamiento jurídico ya estableciera unas reglas fiscales limitativas del déficit público estructural y del volumen de deuda pública, en el marco de las normas de la Unión Europea vigentes en este ámbito.

Para dar pleno cumplimiento al mandato constitucional de desarrollar el nuevo artículo 135 citado, se aprobó la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, con tres objetivos fundamentales: primero, garantizar la sostenibilidad financiera de todas las administraciones públicas; segundo, fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española; y tercero, reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en materia de estabilidad presupuestaria. La Ley Orgánica 2/2012 ha sido modificada por la Ley Orgánica 4/2012, de 28 de septiembre, y por la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público, con la que se amplía el alcance del principio de sostenibilidad financiera, que ahora también incluye el control de la deuda comercial, con la finalidad de evitar que se pongan en riesgo, a medio plazo, la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad de las finanzas públicas.

En concreto, y con respecto a las nuevas normas de protección de la deuda comercial, hay que destacar la obligación de las administraciones públicas de hacer público el periodo medio de pago a proveedores, así como la necesidad de incluir en los planes de tesorería la información relativa a estos pagos, de modo que la gestión de la tesorería se alinee con los plazos máximos de pago a estos proveedores que se establecen en la legislación de contratos del sector público y en la legislación en materia de morosidad comercial. En este último sentido, la legislación estatal más moderna prevé toda una serie de medidas preventivas, correctivas y coercitivas que se aplicarán en los casos en que se detecten periodos medios de pago que superen los límites permitidos, como la cuantificación en el plan de tesorería de las medidas de reducción del gasto o de aumento de los ingresos que hay que adoptar para reducir el periodo medio de pago a proveedores; la determinación del importe concreto de los recursos que hay que destinar al pago a proveedores; o, incluso, la posibilidad de retener los recursos de los regímenes de financiación autonómica aplicables, de modo que, en última instancia, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas realice directamente el pago a los proveedores.

II

La aplicación efectiva de estas medidas legales de carácter general en el ámbito de nuestra comunidad autónoma requiere cambios importantes en la regulación de la Ley de finanzas vigente, al efecto de intensificar el rigor y la disciplina presupuestaria y financiera de la comunidad autónoma; de ampliar las obligaciones de información y, en general, la transparencia de las finanzas públicas; y de reforzar el control de la tesorería, con el fin de atender adecuadamente los vencimientos de la deuda financiera y de la deuda comercial.

Asimismo, hay que ampliar el ámbito de aplicación de la Ley de finanzas para que no se centre únicamente en la hacienda pública de la comunidad autónoma, es decir, en la regulación de los derechos y las obligaciones titularidad de la Administración de la comunidad autónoma y de sus organismos autónomos, sino que regule también la actividad económico-financiera de todas las entidades que integran el sector público autonómico, en el marco de las previsiones generales contenidas en la Ley 7/2010, de 21 de julio, del sector público instrumental de la comunidad autónoma de las Illes Balears. De este modo, la regulación de los presupuestos generales, del control interno de la actividad económico-financiera y de la contabilidad de todas estas entidades, así como la de determinados aspectos de la tesorería y, particularmente, la del endeudamiento, forman parte del alcance normativo de esta nueva ley, a las que se extiende, incluso, la regulación de las responsabilidades previstas en este ámbito de actividad.

En particular, la nueva ley incluye expresamente a la Universidad de las Illes Balears, como entidad instrumental de la comunidad autónoma en la prestación del servicio público de educación superior, la cual, por lo tanto, aplicará las disposiciones sustantivas que la afectan, sin perjuicio de la autonomía organizativa de este ente recogidas en la normativa estatal y autonómica vigente. En la misma línea, y en el marco de lo previsto en la disposición adicional primera de la Ley 7/2010 antes citada, la nueva Ley de finanzas también será de aplicación, en todos los aspectos en los que así esté previsto expresamente, al resto de entidades que, aunque no formen parte del sector público instrumental de la comunidad autónoma de las Illes Balears en sentido estricto, haya que incluir en el sector de administraciones públicas de la comunidad autónoma por aplicación de las reglas del Sistema europeo de cuentas nacionales y regionales a que se refiere la Ley Orgánica 2/2012, así como a las entidades participadas íntegra o mayoritariamente por diferentes administraciones públicas y no integradas en el sector público de ninguna administración territorial matriz en las que la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears tenga, directamente o a través de entes instrumentales, la mayor participación.

III

De acuerdo con estos parámetros delimitadores del alcance que debe nutrir el ámbito subjetivo y objetivo de una ley de finanzas moderna, se aprueba la presente ley, que consta de 147 artículos, distribuidos en un título preliminar y seis títulos, cuatro disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y seis disposiciones finales.

Con respecto al contenido de la ley, se mantiene, en líneas generales, la estructura de la anterior Ley 1/1986, con excepción de las normas relativas al endeudamiento, que se incorporan al título correspondiente a la tesorería, y no, como antes, al título preliminar.

Así pues, en el capítulo I del título preliminar de la nueva ley, relativo a las disposiciones generales, se definen el objeto y el ámbito de aplicación de la ley, en los términos antes indicados, y se pone un especial énfasis en los principios de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera, como principios rectores de la actividad económico-financiera, así como en los principios estrictamente presupuestarios, entre los que hay que destacar los nuevos principios de prudencia y de transparencia. En este último sentido, la transparencia en la gestión de las finanzas públicas se pone de manifiesto a lo largo de todo el articulado de la ley, con medidas de publicidad general que inciden en el conocimiento efectivo de las cuentas públicas, como en el ámbito de la planificación de la tesorería y, más en concreto, en el aspecto relativo al periodo medio de pago a los proveedores, pero también en el conocimiento de la cuenta general de la comunidad autónoma y, en general, de toda la información que hay que remitir al Parlamento de las Illes Balears, la cual se podrá hacer extensiva al público en general en los términos previstos a tal efecto, así como de toda la información que prevé la legislación más reciente en materia de publicidad activa.

Asimismo, en el capítulo II de este título se delimitan las principales competencias en la ordenación y el desarrollo de las funciones normativas y de ejecución relativas a las materias objeto de la ley, y que corresponden al Parlamento de las Illes Balears, al Consejo de Gobierno, al consejero competente en materia de hacienda y presupuestos y al resto de consejeros, por una parte, y a las entidades instrumentales integrantes del sector público autonómico, por otra, teniendo en cuenta, además, las diferencias que, en este ámbito y por razón de su naturaleza, hay entre las entidades que forman parte del sector público administrativo -sometidas estrictamente al principio de legalidad presupuestaria- y las que forman parte de los sectores públicos empresarial y fundacional.

El título I delimita la hacienda pública de la comunidad autónoma y regula los derechos -en el capítulo I- y las obligaciones -en el capítulo II- que constituyen su objeto, salvo los derechos derivados de relaciones jurídicas de derecho privado, los cuales se regirán por el derecho común. A su vez, el capítulo III de este título fija el régimen de revisión de los actos en vía económico-administrativa, del mismo modo ya previsto en la anterior Ley de finanzas.

Pues bien, en el ámbito de la hacienda pública en sentido estricto, se mantiene la norma tradicional de acuerdo con la cual solo integran esta hacienda la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears y sus organismos autónomos, sin perjuicio de los beneficios fiscales y las prerrogativas que, por razón de su naturaleza, tengan otras entidades de derecho público distintas a los organismos autónomos –y, por ello, no integradas formalmente en la hacienda pública autonómica–, de acuerdo con las leyes aplicables.

En este último sentido, no hay que olvidar que todas las entidades de derecho público pueden ser titulares de ingresos de derecho público, como las tasas o los precios públicos, cuya recaudación se puede exigir por el procedimiento administrativo de apremio. Asimismo, estas entidades también pueden ser titulares de bienes patrimoniales cuyo rendimiento o cuyo producto de su enajenación estén afectados a una determinada finalidad pública, o de valores representativos del capital de sociedades mercantiles públicas que ejecuten políticas públicas o presten servicios de interés económico general, de modo que todos estos recursos y derechos –formen parte o no de la hacienda pública en sentido estricto– se pueden beneficiar del régimen de inembargabilidad previsto expresamente en la ley, de una forma análoga a la establecida en la Ley general presupuestaria estatal vigente.

Dicho esto, en cuanto a los derechos de crédito a favor de la hacienda pública –y del resto de entidades de derecho público–, se prevén los procedimientos administrativos aplicables, de acuerdo con la legislación básica estatal y, en general, el régimen jurídico propio de los tributos y demás ingresos de derecho público, y se reducen los plazos de prescripción de cinco años a cuatro, en la misma línea que la actual Ley general presupuestaria estatal, con el fin de unificar los plazos correspondientes a los tributos con los establecidos, hasta ahora, para el resto de ingresos de derecho público sin legislación específica.

También se regula con más detalle la cesión de los derechos de crédito -que tiene un carácter excepcional en el ámbito de la hacienda pública-, y la extinción de estos créditos, por compensación, con las obligaciones de la propia hacienda pública autonómica, y se establecen normas particulares en este ámbito para las relaciones internas entre la Administración de la comunidad autónoma y sus entidades instrumentales, todo ello con la intención de facilitar en última instancia que las entidades que integran el sector público autonómico cumplan efectivamente con las relaciones jurídicas con terceras personas de las que se derivan derechos y obligaciones recíprocas.

En materia de obligaciones, se reducen también los plazos de prescripción a cuatro años, y se mantienen los rasgos esenciales de la regulación vigente en materia de intereses de demora; por otra parte, se establece que no son exigibles intereses a cargo de la hacienda de la comunidad autónoma por razón de las obligaciones reconocidas que traigan causa de aportaciones o transferencias a favor de entidades instrumentales integrantes del sector público autonómico.

Para finalizar este bloque, la ley prevé la aplicación supletoria de las normas reguladoras del régimen jurídico de los derechos y las obligaciones de la hacienda pública a todas las entidades instrumentales de derecho público a las que estas normas no sean directamente de aplicación, siempre que, evidentemente, se trate de derechos y obligaciones resultantes de relaciones jurídicas de derecho público con terceros. De este modo, se llena un importante vacío normativo de estas entidades en todas sus relaciones de derecho público sin legislación específica, lo que favorecerá la seguridad jurídica en la gestión del conjunto de los fondos públicos.

IV

En el título II, que regula el régimen de los presupuestos generales, el capítulo I prevé, de acuerdo con la legislación estatal básica, la aprobación de un plan presupuestario a medio plazo, en el cual hay que enmarcar la elaboración de los presupuestos anuales de la comunidad autónoma, con el fin de garantizar una programación presupuestaria coherente con los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública. Asimismo, se introducen por primera vez en la ley la regla de gasto y el límite máximo de gasto no financiero, de acuerdo con las previsiones, respectivamente, de los artículos 12 y 30 de la Ley Orgánica 2/2012.

En el capítulo II, relativo al contenido y a la aprobación de los presupuestos generales, se establece, en primer lugar, la estructura de los estados de gastos y de ingresos de los entes del sector público administrativo –sometidos al principio de especialidad de los créditos presupuestarios–, y la de los presupuestos de los entes del sector público empresarial y fundacional –para los cuales los presupuestos tienen carácter estimativo y constituyen, en esencia, un avance de sus balances de situación y de sus cuentas de pérdidas y ganancias. No obstante, se mantiene la norma que exige un equilibrio en las previsiones presupuestarias iniciales, incluso de estas entidades integrantes del sector público empresarial y fundacional, además, claro está, de los equilibrios inherentes a los objetivos anuales de estabilidad presupuestaria o a la sostenibilidad financiera. Por otra parte, en este mismo capítulo se regula de nuevo el fondo de contingencia, destinado a cubrir las nuevas necesidades, inaplazables y no discrecionales, que surjan a lo largo del ejercicio presupuestario, así como el régimen de los gastos con financiación afectada, cuyos remanentes de crédito se podrán incorporar al siguiente ejercicio en los términos previstos. Ello implica que después se regule –ya en el capítulo relativo a la liquidación de los presupuestos– el remanente de tesorería afectado, como principal fuente de financiación de las modificaciones presupuestarias que se realicen para incorporar los remanentes de crédito antes citados, y la separación de este eventual remanente de tesorería del resto del remanente de tesorería, no afectado, cuyo resultado positivo se utilizará para financiar las ampliaciones de crédito que se destinen a amortizar anticipadamente deuda viva, de acuerdo con los artículos 12.5 y 32 de la Ley Orgánica 2/2012.

En el ámbito del procedimiento de elaboración de los presupuestos generales, la ley mantiene las líneas básicas del procedimiento vigente, con las adaptaciones necesarias inherentes al nuevo plan presupuestario a medio plazo; a la incorporación, a efectos informativos, de los estados correspondientes a la Universidad de las Illes Balears y a las entidades a las que se refiere la disposición adicional primera de la Ley 7/2010; y a la plena integración de los consorcios del sector público autonómico en el sector público administrativo. En particular, hay que destacar la regulación legal que se efectúa de la prórroga de los presupuestos generales, con la que se refuerza la seguridad jurídica de esta eventualidad, que, por definición, tiene que tener un carácter excepcional, así como la nueva regulación, bastante completa, del régimen de disponibilidad y de indisponibilidad de los créditos.