Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperación y resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión

Incluye la corrección de errores publicada en el BOE núm. 212, de 4 de septiembre de 2015. Ref. BOE-A-2015-9580.

FELIPE VI

REY DE ESPAÑA

A todos los que la presente vieren y entendieren.

Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley:

PREÁMBULO

I

La creciente complejidad del sistema financiero, debido al tamaño de las entidades que lo integran, la mayor sofisticación de los productos con que operan, así como a su elevada interconexión, exige de los poderes públicos que cuenten con mecanismos y poderes reforzados para afrontar la potencial situación de dificultad en la que se pueden encontrar las entidades de crédito o las empresas de servicios de inversión, respetando la idea esencial, que subyace a todo el articulado de la ley, de evitar todo impacto a los recursos de los contribuyentes.

Durante la crisis financiera de los últimos años, la mayoría de los países desarrollados experimentaron, en mayor o menor grado, el enorme reto que acarrea llevar a cabo la resolución de una entidad de crédito de una manera ordenada y sin poner en juego dinero público. Lo anterior ha puesto de manifiesto que es necesario incluir en los ordenamientos jurídicos potestades específicas que permitan a las autoridades públicas gestionar un proceso, el de resolución de la entidad, de una manera enérgica y ágil al mismo tiempo, con respeto de los derechos de los accionistas y acreedores, pero partiendo del principio de que son estos, y no los ciudadanos con sus impuestos, quienes deben absorber las pérdidas de la resolución.

La concreción de esta nueva rama de la regulación financiera se ha articulado progresivamente a partir de las experiencias de los últimos años en procesos de resolución de entidades y de la actividad coordinadora de los foros internacionales con competencia en política financiera, y ha cristalizado en una serie de principios que, en última instancia, sustentan el articulado de esta Ley, y que, por su importancia, conviene explicitar preliminarmente.

Un principio básico del que parte la ley es que los tradicionales procedimientos concursales, llevados a cabo en vía judicial, no son, en muchos casos, útiles para llevar a cabo la reestructuración o cierre de una entidad financiera inviable. Dados su tamaño, la complejidad y singularidad de sus fuentes de financiación, que incluye depósitos legalmente garantizados, y su interconexión con otras entidades, la liquidación ordinaria de una entidad financiera difícilmente podría evitar daños irreparables al sistema financiero y a la economía de un país. Por lo tanto, resulta necesario articular un procedimiento especial, riguroso y flexible al tiempo, que permita a las autoridades públicas dotarse de poderes extraordinarios en relación con la entidad fallida y sus accionistas y acreedores. Un procedimiento, en suma, que permita un seguimiento estrecho y continuado sobre la entidad a resolver por parte de la autoridad de resolución, y que esté exclusivamente enfocado hacia el cometido de resolverla eficientemente.

De lo anterior se deriva la distinción entre la liquidación y la resolución de una entidad financiera. En este sentido, la liquidación de una entidad financiera alude a la finalización de sus actividades en el marco de un proceso judicial ordinario, proceso que se dará principalmente en el caso de entidades que por su reducido tamaño y complejidad, sean susceptibles de ser tratadas bajo este régimen sin menoscabo del interés público; mientras que la resolución de una entidad financiera es un proceso singular, de carácter administrativo, por el que se gestionaría la inviabilidad de aquellas entidades de crédito y empresas de servicios de inversión que no pueda acometerse mediante su liquidación concursal por razones de interés público y estabilidad financiera.

El régimen establecido en esta Ley constituye, en consecuencia, un procedimiento administrativo, especial y completo, que procura la máxima celeridad en la intervención de la entidad, en aras de facilitar la continuidad de sus funciones esenciales, al tiempo que se minimiza el impacto de su inviabilidad en el sistema económico y en los recursos públicos.

El segundo principio general, integrado en esta Ley, es el de la necesaria separación entre funciones supervisoras y resolutorias con el declarado fin de eliminar el conflicto de intereses en que podría incurrir la autoridad supervisora en caso de desempeñar, al mismo tiempo, las facultades de resolución. El mandato clásico de las autoridades supervisoras consiste en asegurar el cumplimiento de la normativa que disciplina la actividad de las entidades y, especialmente, de la normativa de solvencia, con la finalidad última de proteger la estabilidad financiera. Sobre este mandato, se añade ahora uno nuevo llamado a garantizar que si una entidad se torna incapaz de mantenerse activa por sus propios medios, a pesar de la regulación y supervisión tradicionales, su cierre se producirá con las mínimas distorsiones sobre el conjunto del sistema financiero y, en particular, sin impacto alguno en las finanzas públicas. Es el momento de articular una nueva función público-financiera dirigida a garantizar que las entidades sean, de facto, liquidables sin que arrastre un impacto económico de tal magnitud que pueda perjudicar al conjunto de la economía. No se trata, por tanto, de un simple enfoque supervisor novedoso, sino de una nueva área de intervención pública que, de manera autónoma, exigirá a las entidades el ejercicio de su actividad de tal forma que su resolución resulte factible y respetuosa con el interés general, en el supuesto en que la supervisión tradicional resulte insuficiente.

En este punto conviene destacar que el interés de la supervisión es, ante todo, el de la continuidad de la entidad mientras que el de la resolución está más centrado en la liquidación de aquellas partes de la misma que resulten inviables. Esta diferencia de enfoques en las tareas a realizar aconseja que ambas funciones se realicen a la vez con independencia y con leal colaboración entre los responsables de la supervisión y de la resolución. Para atender estos principios y al mismo tiempo no afectar los procesos de reestructuración y resolución aún pendientes de culminación, esta Ley establece un modelo que distingue entre las funciones de resolución en fase preventiva, que se encomiendan al Banco de España y a la Comisión Nacional del Mercado de Valores, y se ejercerán a través de órganos internos que funcionen con independencia operativa, y las funciones de resolución en fase ejecutiva, que se asignan al FROB. Sin perjuicio de lo anterior, una vez culminados los procesos actualmente en marcha y teniendo en cuenta la experiencia del Mecanismo Único de Resolución y de las autoridades de resolución de los Estados miembros de la Zona del Euro, y la evolución de la situación financiera, se evaluará este modelo institucional en aras de una mayor eficiencia.

Un tercer principio que toma en consideración esta Ley, y que es igualmente fruto de una experiencia compartida con los países de nuestro entorno, es la conveniencia de que se articulen de manera exhaustiva tanto una fase preventiva como una fase de actuación temprana dentro del proceso resolutorio. Se trata, de un lado, de integrar en la vida ordinaria de las entidades la reflexión continuada sobre su resolubilidad, es decir, que, al margen de cualquier dificultad operativa, sus gestores dediquen esfuerzos y atención a garantizar que si la entidad tuviera que ser resuelta en un momento determinado, su estructura o forma de funcionamiento permitirían realizar tal resolución sin poner en riesgo la estabilidad financiera, la economía y, muy especialmente, los depósitos y el dinero público. Y, de otro lado, trata de hacer especial hincapié en la necesidad de permitir que las autoridades de supervisión y resolución actúen sobre una entidad desde un primer momento, cuando la entidad aún es solvente y viable. En esta fase temprana tanto la intervención pública como los ajustes de la propia entidad resultarán, normalmente, mucho más eficaces, que de producirse ya en un entorno de deterioro más grave. Un trabajo riguroso en ambas líneas de actuación, tanto la planificación preventiva como la actuación temprana, han de facilitar necesariamente una resolución previsible y ordenada de las entidades, que es lo que menos impacto tendrá en los mercados financieros.

Partiendo de estos criterios incluye la ley un conjunto verdaderamente amplio y contundente de medidas preventivas tales como los planes de recuperación y resolución, las medidas de actuación temprana o el análisis de la resolubilidad, que incluso alcanza la posibilidad de que la autoridad de resolución imponga a entidades perfectamente solventes la adopción de modificaciones estructurales, organizativas, en su línea de negocio, o de otro tipo, si fuese necesario para garantizar que en el caso de que la entidad devenga inviable, su resolución pueda hacerse de manera ordenada y sin costes para el contribuyente.

Finalmente, y como cuarto principio que sustenta la ley, se afronta la necesidad de que todo el esquema de resolución de entidades descanse de manera creíble en una asunción de costes que no sobrepase los límites de la propia industria financiera. Es decir, los recursos públicos y de los ciudadanos no pueden verse afectados durante el proceso de resolución de una entidad, sino que son los accionistas y acreedores, o en su caso la industria, quienes deben asumir las pérdidas. Para ello es imprescindible definir los recursos que se utilizarán para financiar los costes de un procedimiento de resolución, que en ocasiones son enormemente elevados. Esta Ley, en línea con lo establecido en los países de nuestro entorno, diseña tanto los mecanismos internos de absorción de pérdidas por los accionistas y acreedores de la entidad en resolución, como, alternativamente, la constitución de un fondo de resolución financiado por la propia industria financiera.

Merece una mención especial el instrumento de recapitalización interna, traducción legal del término inglés «bail in», que dibuja el esquema de absorción de pérdidas por parte de los accionistas y acreedores de la entidad. Su finalidad última es internalizar el coste de la resolución en la propia entidad financiera, de modo que, con la máxima seguridad jurídica, sus acreedores conozcan el impacto que sobre ellos tendría la inviabilidad de la entidad. Se persigue, en definitiva, resolver el viejo problema de las garantías públicas implícitas que protegerían a los acreedores de aquellas entidades que, por su relevancia en el sistema financiero, no serían en ningún caso liquidadas. Para ello se utiliza un medio que es a la vez un fin en sí mismo y uno de los principios rectores de esta Ley: la especial protección de los depósitos bancarios. En caso de recapitalización interna de la entidad, estos serán los últimos créditos que puedan verse afectados, quedando además cubiertos en una importante medida por el Fondo de Garantía de Depósitos, de tal forma que la inmensa mayoría de los depositantes quede indemne en caso de resolución de una entidad de crédito. Por otro lado, se constituirá el Fondo de Resolución Nacional, llamado a integrarse en un futuro próximo en un fondo de escala europea y sufragado ex ante por las contribuciones de las propias entidades de crédito. Este fondo podrá complementar el efecto de la recapitalización interna y el resto de instrumentos de resolución que prevé la norma, y, en su caso, podrá ser utilizado para flexibilizar o completar la asunción de pérdidas por parte de los accionistas y acreedores.

La existencia de estos instrumentos resuelve la cuestión de cómo deberá ser sufragada la resolución de una entidad de crédito y articula un procedimiento para la adecuada distribución de los costes; apuesta, además, por que dicha financiación se hará, en primer lugar, a cargo de la entidad afectada y, secundariamente, del resto de entidades, bajo el entendimiento de que estas también obtienen un beneficio si la resolución de otra entidad se realiza de manera ordenada; y, en definitiva, de una manera que minimiza el riesgo moral en que incurren las entidades si presumen que serán rescatadas por medio de recursos del contribuyente, otorga credibilidad al principio de que los costes de la resolución de una entidad no pueden recaer sobre el presupuesto público.

II

La comprensión de la estructura y contenido de esta Ley solo puede ser completa si sumamos a los principios descritos anteriormente otras dos circunstancias importantes. Por un lado, la dimensión esencialmente europea de la norma, en cuanto que esta Ley supone la trasposición del Derecho de la Unión Europea sobre la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión. Y, por otro lado, la continuidad que esta Ley representa respecto a la Ley 9/2012, de 14 de noviembre, de reestructuración y resolución de entidades de crédito, a la que parcialmente deroga.

En primer lugar, la ley acomete la trasposición al ordenamiento jurídico español de la Directiva 2014/59/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, por la que se establece un marco para la reestructuración y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, y por la que se modifican la Directiva 82/891/CEE del Consejo, y las Directivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE y 2013/36/UE, y los Reglamentos (UE) n.º 1093/2010 y (UE) n.º 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, que es, a su vez, una de las normas que contribuyen a la constitución del Mecanismo Único de Resolución, creado mediante el Reglamento (UE) n.º 806/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2014, por el que se establecen normas uniformes y un procedimiento uniforme para la resolución de entidades de crédito y de determinadas empresas de servicios de inversión en el marco de un Mecanismo Único de Resolución y un Fondo Único de Resolución y se modifica el Reglamento (UE) n.º 1093/2010, siendo este uno de los pilares de la llamada Unión Bancaria.

En la Unión Europea se han experimentado los efectos de la crisis financiera en unas condiciones muy particulares derivadas de la mayor integración de sus mercados financieros y de la concurrencia de la crisis de la deuda soberana dentro de la unión monetaria. Esta situación compleja condujo al conjunto de los Estados miembros de la Unión a impulsar decididamente una mayor integración de la normativa financiera, y a los Estados miembros de la Zona del Euro a profundizar en la idea de Unión Bancaria, como garantía de un auténtico mercado bancario interior sometido a idénticas reglas y supervisado por las mismas autoridades.

Este impulso integrador, sin precedentes desde la creación de la moneda única, no se ha restringido al área de la supervisión prudencial tradicional, sino que se ha extendido con la misma fuerza al ámbito de la resolución de entidades financieras. En este sentido, del mismo modo que en el ámbito supervisor se avanzó decididamente en la armonización de la normativa de adecuación de capitales (tomando como referencia los Acuerdos de Basilea III) y se constituyó el Mecanismo Único de Supervisión, bajo el auspicio del Banco Central Europeo, en el campo de la resolución de entidades, la directiva mencionada armoniza plenamente las reglas en esta materia, y abre la vía a la constitución de un Mecanismo Único de Resolución europeo que, para los Estados miembros de la Zona del Euro, conformará la autoridad única sobre la materia.

Con esta Ley, por lo tanto, se lleva a cabo la trasposición de la Directiva 2014/59/UE, de 15 de mayo de 2014, así como de la Directiva 2014/49/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, relativa a los sistemas de garantías de depósitos, y se introducen aquellas previsiones que permiten la correcta articulación y coordinación del sistema español de resolución y el europeo, que habrá de estar plenamente operativo a partir del año 2016. Así la ley regula la colaboración entre las autoridades de resolución europeas, en el caso de que se resuelva una entidad que opere en diferentes Estados miembros de la Unión, y la representación de las autoridades españolas de resolución en el Mecanismo Único de Resolución.

En segundo lugar, es importante destacar que esta norma entronca claramente con una regulación previamente vigente y operativa en España. En efecto, esta Ley es heredera de la Ley 9/2012, de 14 de noviembre, en cuya elaboración ya se consideraron los trabajos preparatorios que por entonces existían de la hoy Directiva 2014/59/UE, de 15 de mayo de 2014. Se asienta sobre idénticos principios, replica buena parte de su estructura y articulado y no ha de entenderse, en consecuencia, sino como un instrumento que, al tiempo que refunde toda la regulación, completa el derecho previo en aquellas áreas del Derecho de la Unión Europea que aún no estaban incorporadas a nuestro ordenamiento. Así, se da cumplimiento a una de las prescripciones contenidas en aquella ley de resolución, en cuya exposición de motivos ya se preveía que «en el momento en que se avancen los trabajos desarrollados en los foros internacionales y, especialmente, cuando en el ámbito de la Unión Europea se acuerde un texto final de directiva sobre rescate y resolución de entidades de crédito, la presente norma será adaptada a la nueva normativa».

La Ley 9/2012, de 14 de noviembre, se ha mostrado robusta desde su aprobación en el marco del programa de asistencia a España para la recapitalización del sector financiero, siendo el marco legal empleado para llevar a cabo el mayor proceso de reestructuración financiera de la historia de nuestro país, durante el cual sus preceptos han sido aplicados con eficacia por parte de la autoridad de resolución y consolidados progresivamente por la doctrina jurisdiccional, en el entorno de inevitable litigiosidad que envuelve este tipo de procesos.

Es por ello que el legislador opta con esta Ley por dar la mayor continuidad posible tanto al contenido como a la estructura de la Ley 9/2012, de 14 de noviembre, completando solo aquello que la correcta trasposición de la Directiva 2014/59/UE, de 15 de mayo de 2014, hace imprescindible. Los aspectos que en este texto resultan más novedosos pueden agruparse en tres áreas. En primer lugar, se refuerza la fase preventiva de la resolución, pues todas las entidades, y no solo las inviables, deberán contar con los planes de recuperación y resolución. En segundo lugar, la absorción de pérdidas que en la antigua ley alcanzaba únicamente hasta la denominada deuda subordinada, a través de los instrumentos de gestión de híbridos, afectará con la nueva ley a todo tipo de acreedores, articulando al efecto un nuevo régimen de máxima protección a los depositantes. Y, por último, se constituye un fondo específico de resolución que estará financiado por medio de contribuciones del sector privado.

Se puede señalar, en suma, que en aquellos aspectos en los que esta Ley diverge de la Ley 9/2012, de 14 de noviembre, lo hace para garantizar una mayor absorción de pérdidas por parte de los accionistas y acreedores de la entidad, y otorgar una mayor protección a los depositantes y a los recursos públicos.

El hecho de que esta Ley opte por la derogación de la ley previa en vez de modificarla no obedece sino al esfuerzo que el legislador viene realizando en los últimos tiempos por mejorar la sistematicidad y claridad de las normas financieras.

III