Ley 4/2015, de 25 de junio, para la prevención y corrección de la contaminación del suelo

Incluye la corrección de errores publicada en BOPV núm. 150, de 11 de agosto de 2015. Ref. BOPV-p-2015-90692

Se hace saber a todos los ciudadanos y ciudadanas de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado la siguiente Ley 4/2015, de 25 de junio, para la prevención y corrección de la contaminación del suelo.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

El suelo, uno de los recursos naturales más apreciados de la humanidad, es un elemento esencial que constituye el soporte de la mayor parte de las actividades humanas. Una importante consecuencia de la multifuncionalidad de este recurso y de su limitada disponibilidad –y una de las principales causas de su degradación– es la concurrencia, cada vez mayor, de diferentes usos del suelo.

Tras años de una inadecuada utilización y la aparición de los primeros signos de alarma, fue necesario poner en marcha los mecanismos para que esos usos pudieran desarrollarse de una forma sostenible sin poner en peligro este recurso natural, escaso y no renovable, y que resulta cada vez más afectado por la actividad antrópica que perturba sus características físicas, químicas y biológicas y llega en algunas ocasiones a producir alteraciones graves.

En este marco de búsqueda de soluciones que permitieran prevenir y reparar en la medida de lo posible los daños, impidiendo que el problema se transfiriese a las futuras generaciones, el Parlamento Vasco aprobó la Ley 1/2005, de 4 de febrero, para la Prevención y Corrección de la Contaminación del Suelo.

La ley tenía como finalidad dar cobertura legal a las actuaciones a llevar a cabo en materia de calidad del suelo por particulares y administraciones públicas con el fin de alcanzar los tres objetivos sobre los que descansa la política de protección del suelo diseñada en la Comunidad Autónoma del País Vasco; esto es, prevenir la aparición de nuevas alteraciones en los suelos, dar solución a los casos más urgentes, y finalmente planificar a medio y largo plazo la resolución del pasivo heredado en forma de suelos contaminados.

A pesar de los grandes avances alcanzados en materia de protección de la calidad del suelo, especialmente en lo que se refiere a la incorporación de la variable de protección de este recurso natural en las actuaciones de los particulares y de las administraciones públicas en general, la aplicación práctica de la Ley 1/2005, de 4 de febrero, ha puesto de manifiesto cuestiones que hacen necesaria su modificación con el fin de permitir que el objeto de la norma, esto es, la protección del suelo y la corrección de su contaminación, se centre especialmente en los supuestos más relevantes en función de la posible afección derivada de las actividades e instalaciones potencialmente contaminantes del suelo.

Se trataría de proceder a una modificación de la ley bajo un parámetro dual: reducción de la intervención administrativa, simplificación administrativa y principio de no tutela cuando ésta no sea necesaria, y mantenimiento estricto de los estándares ambientales, sin que la modificación implique en modo alguno un menoscabo de los mismos.

Por otro lado, también la aprobación de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, hace aconsejable acomodar algunas cuestiones que se recogían en la Ley 1/2005 de 4 de febrero, tales como la determinación de las personas obligadas a adoptar las medidas de recuperación de suelos contaminados y alterados.

La inclusión de estas cuestiones ha planteado además la conveniencia de realizar unas modificaciones en la estructura de la ley de forma que se consiga una mejor sistemática en los aspectos que regula: instrumentos y procedimientos en materia de calidad del suelo, obligaciones que impone, instrumentos de la política de suelos y régimen sancionador.

Por otra parte, también se ha optado con esta modificación por aprobar un texto normativo con rango legal en el que se establezcan los aspectos sustantivos fundamentales de la regulación, dejando para desarrollo reglamentario aquellos aspectos más técnicos o procedimentales de la misma.

También se ha considerado necesario el establecimiento de tasas por la gestión de los diferentes procedimientos regulados en la norma. Y se ha hecho esto así en el convencimiento de que, sin perder de vista el carácter público que debe regir las actuaciones de las administraciones públicas, resulta necesario trasladar a quienes lo solicitan los costes de la intervención administrativa del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma, convencimiento que viene ratificado por el contraste que se realiza con lo que sucede en otros ámbitos de la Administración.

Todas estas modificaciones han hecho aconsejable proceder no a una modificación de la Ley 1/2005 de 4 de febrero, sino a la formulación de un nuevo texto de norma que sustituya en su integridad a dicha ley.

En virtud de lo expuesto con anterioridad, esta ley mantiene el objeto de la anterior, esto es la protección del suelo de la Comunidad Autónoma y la prevención de su contaminación derivada de acciones antrópicas, y establece, asimismo, el régimen aplicable a los suelos contaminados y alterados existentes en dicho ámbito territorial, en aras de preservar el medio ambiente y la salud de las personas.

Son dos las novedades principales que se introducen en la nueva regulación. Por una parte, se procede a establecer una clasificación de las actividades potencialmente contaminantes del suelo, clasificación que se realiza en función de su potencial contaminación, y que permite determinar obligaciones, a efectos de lo dispuesto en la norma, distintas y más ajustadas a dicho potencial. Por otro, con el objeto de agilizar la intervención administrativa en materia de prevención y corrección de la contaminación del suelo, se establece también una dualidad de procedimientos en materia de calidad del suelo: el procedimiento de declaración de la calidad del suelo, que tiene por finalidad validar la adecuación del suelo al uso propuesto, y el procedimiento de declaración de aptitud de uso del suelo, procedimiento más sencillo que tiene por finalidad validar la aptitud del suelo exclusivamente para uso industrial.

Finalmente, antes de reseñar los pormenores de los capítulos de la ley, es necesario señalar que esta ley, teniendo en cuenta que la contaminación no es el único fenómeno que perjudica la calidad ambiental del suelo, prevé la aprobación por parte del Gobierno, de una estrategia para la protección, conservación y restauración de las funciones naturales y de uso de los suelos que puedan degradarse como consecuencia de la erosión, la pérdida de materia orgánica, la salinización, la compactación, la pérdida de biodiversidad, el sellado, los deslizamientos de tierra y las inundaciones. De esta manera se pretende, además de lograr la protección medioambiental del suelo, mantener de una manera sostenible, las funciones ambientales, económicas, sociales, científicas y culturales del mismo.

En el capítulo I de la ley se establece la mencionada clasificación de las actividades potencialmente contaminantes del suelo y se añade para todas ellas el requisito de que se desarrollen en contacto con el suelo para que tengan la consideración de actividades potencialmente contaminantes del suelo.

Además, a fin de dar un tratamiento conjunto a las previsiones contempladas en la normativa vigente en materia de residuos y en la normativa de prevención de la contaminación del suelo, adquieren una especial relevancia las previsiones de la nueva norma fijando expresamente que en los emplazamientos en los que se ha desarrollado una actividad de deposición de residuos en los que sea preceptivo o se prevea su sellado, la resolución del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma aprobando la correcta ejecución del sellado y acordando el inicio del periodo posclausura surtirá los efectos de la declaración de calidad del suelo, incluyendo a tal fin la declaración relativa al uso compatible. El texto de la norma establece además, en consonancia con el principio de precaución y para emplazamientos que han soportado actividades de deposición de residuos, limitaciones para el uso de vivienda.

Por lo demás, la ley mantiene los principios que sirven de pauta de actuación de las administraciones públicas en relación con la calidad del suelo de la Comunidad Autónoma, y el diseño competencial en esta materia, considerando que los municipios deben afianzarse como una fuerza motriz de primer orden en la implantación de la política de prevención y corrección de la contaminación del suelo.

El capítulo II de la ley define de una forma sistemática los instrumentos necesarios para conocer y controlar la calidad del suelo, que no son otros que los procedimientos de declaración en materia de calidad del suelo, los informes de situación de suelo, las investigaciones exploratorias de calidad del suelo, las investigaciones detalladas de calidad del suelo y las investigaciones del estado final del suelo. Las investigaciones detalladas incluirán, según los casos, análisis de riesgos, estudio de alternativas, planes de recuperación y planes de excavación selectiva. En este marco, si bien prevé un desarrollo reglamentario posterior, se procede a fijar el contenido y alcance mínimos que cada uno de los instrumentos debe tener.

El capítulo III configura la protección del suelo como un deber básico de las personas físicas o jurídicas poseedoras y propietarias de los suelos cuyo cumplimiento se materializa a través de las obligaciones que la ley contempla. Serán responsables solidarios o subsidiarios de las obligaciones pecuniarias que resulten de esta ley, los sujetos que se recogen en la normativa de responsabilidad medioambiental en los términos que dicha normativa establece.

Se mantiene la obligación de remisión al órgano ambiental de la Comunidad Autónoma de informes periódicos en relación con los suelos que soporten instalaciones o actividades potencialmente contaminantes del suelo que se enumeran en el anexo II de la ley, la adopción de medidas preventivas y de defensa destinadas a evitar la presencia de sustancias contaminantes en el suelo o minimizar sus efectos y la implantación de medidas de recuperación y de control y seguimiento por las personas físicas o jurídicas poseedoras del suelo con el fin de obtener datos de la evolución de su calidad o de los medios afectados por la contaminación o alteración de éste.

En relación con los informes de situación de suelos, debe indicarse que, de conformidad con las previsiones contempladas en la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 24 de noviembre de 2010 sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación), la periodicidad de dichos informes exigida a las actividades sujetas a dicha regulación se cifra en 5 años, con el fin de dar cumplimiento a los requerimientos de dicha directiva para el control tanto de suelos como de aguas subterráneas.

A pesar de los instrumentos de los que se había dotado la norma anterior a fin de que las personas adquirentes de suelos que soportan o hayan soportado actividades potencialmente contaminantes fueran conocedoras de dicha circunstancia, resulta necesario reforzar dichos instrumentos, y en este sentido, se prevé la denegación de la inscripción de los títulos de adquisición o cualquier otro acto de transmisión de derechos sobre estos suelos cuando no se acredite debidamente la existencia de la notificación al adquirente.

El capítulo IV regula los supuestos de declaración de la calidad del suelo y de declaración de aptitud de uso, y fija aquellos casos en los que no será necesario dar inicio a ninguno de los procedimientos regulados en la norma, lo que no será óbice para llevar un control administrativo que permitirá al órgano ambiental de la Comunidad Autónoma conocer el alcance de las actuaciones y comprobar la adecuación de las mismas a los objetivos en materia de prevención y corrección de la contaminación del suelo.

El capítulo V de la ley tiene por objeto recoger las cuestiones generales relativas a los procedimientos administrativos en materia de calidad del suelo, respecto de lo cual se prevé un desarrollo reglamentario.

El capítulo VI, que establece los efectos derivados de la declaración de la calidad del suelo, mantiene la diferencia entre la denominada «contaminación o alteración histórica» del suelo y la «contaminación o alteración nueva». En concreto, se señala la Ley 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco como el límite entre las dos situaciones dado que fue esta ley la primera que en nuestra Comunidad Autónoma estableció de forma nítida obligaciones para las personas físicas o jurídicas poseedoras y propietarias del suelo y un régimen sancionador en la materia.

Asimismo, en este capítulo se determinan las personas físicas o jurídicas obligadas a adoptar las medidas de recuperación, y se atribuye tal responsabilidad, en primer lugar, a quienes sean causantes de la contaminación del suelo, que cuando sean varias responderán de esta obligación de forma solidaria. Subsidiariamente, esta obligación corresponderá, por este orden, a las personas propietarias de los suelos y a sus poseedoras.

El alcance de las medidas de recuperación se establece sin perjuicio de la aplicación de la normativa sectorial vigente en materia de residuos, que podrá conllevar la exigencia de la retirada y correcta gestión de aquellos residuos que se hubieran podido detectar en el emplazamiento, especialmente en lo que se refiere a residuos peligrosos.

El capítulo VII recoge los instrumentos de la política de suelos responsabilidad de las administraciones públicas con el fin de hacer efectivos los principios que inspiran sus actuaciones en la materia.

Tales instrumentos son el inventario de suelos con actividades o instalaciones potencialmente contaminantes del suelo; el plan de suelos, que fijará las directrices y prioridades de actuación; el Registro Administrativo de la Calidad del Suelo, que facilitará el ejercicio del derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente; las entidades acreditadas en investigación y recuperación de suelos; las ayudas económicas para incentivar el cumplimiento de las obligaciones previstas en la ley, y los mecanismos de financiación pública. En relación con estos instrumentos, conviene precisar que el contenido del inventario de suelos contaminados previsto en la legislación básica estatal se recoge en el Registro Administrativo de la Calidad del Suelo.

El capítulo VIII establece el régimen sancionador, y diferencia entre infracciones muy graves, graves y leves según los distintos riesgos o daños que se generen en el medio ambiente o en la salud de las personas. En todo caso se considera que se generan riesgos de carácter grave a las personas o sus bienes o al medio ambiente cuando el análisis de riesgos hubiera concluido la existencia de un riesgo inaceptable. Asimismo, se estima que hay un riesgo si para valorar el alcance del mismo resulta necesaria la realización de un análisis de riesgos.

Dichas infracciones conllevan sanciones económicas y de otra índole, que en los casos más graves pueden concluir en un cese definitivo de la actividad o instalación que produzca la contaminación del suelo.

Este capítulo, con independencia de las sanciones que se impongan, obliga a reparar los daños causados en los suelos como consecuencia de las infracciones cometidas y con cargo a sus responsables.

La disposición transitoria primera atribuye la consideración de declaraciones de la calidad del suelo a las resoluciones y certificaciones emitidas por el órgano ambiental de la Comunidad Autónoma en relación con las investigaciones de la calidad del suelo realizadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 1/2005, de 4 de febrero.

Por su parte, la disposición transitoria segunda dispone que aquellos procedimientos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley como procedimientos de declaración de la calidad del suelo que correspondan a supuestos que, de conformidad con la misma, deban ser tramitados como procedimientos de declaración de aptitud de uso del suelo o puedan ser objeto de exención de estos procedimientos serán tramitados de conformidad con lo establecido en la presente norma si no hubiere recaído resolución definitiva del procedimiento iniciado, siempre que así lo solicite la persona que ha dado inicio al procedimiento.

La disposición transitoria tercera determina las entidades que pueden elaborar planes de excavación y los informes de situación en los procedimientos de declaración de aptitud de uso del suelo, así como las entidades habilitadas para la supervisión de los planes de excavación, mientras se procede a la actualización del régimen aplicable a la acreditación de entidades.

La disposición transitoria cuarta señala que el inventario de suelos es el aprobado mediante el Decreto 165/2008, de 30 de septiembre.

La disposición derogatoria única deroga la Ley 1/2005, de 4 de febrero, para la Prevención y Corrección de la Contaminación del Suelo y cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en la nueva ley.

Asimismo, la disposición final primera establece tasas por la prestación de servicios en materia de prevención y corrección de la contaminación del suelo. Se sujetan así al cobro de tasa las actuaciones del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma en los procedimientos en materia de calidad del suelo, en los procedimientos de acreditación de entidades de investigación y recuperación de la calidad del suelo y las consultas formuladas al Registro Administrativo de la Calidad del Suelo.

Finalmente, los anexos I, II y III establecen, respectivamente, el listado de actividades e instalaciones potencialmente contaminantes del suelo, la clasificación de las actividades e instalaciones potencialmente contaminantes del suelo, y los valores indicativos de evaluación, sin perjuicio de la facultad del Gobierno para la modificación de los citados anexos que la disposición adicional segunda le atribuye. La identificación de las actividades e instalaciones potencialmente contaminantes del suelo no se realiza con referencia a la vigente Clasificación Nacional de Actividades Económicas (CNAE-2009), sino a la clasificación de 1993, que sufrió una actualización de orden menor en el año 2003, CNAE 93, Revisión 1, dado que es ésta la que se utiliza en el Real Decreto 9/2005, de 14 de enero, por la que se establece la relación de actividades potencialmente contaminantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de suelos contaminados.

CAPÍTULO I

Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto de la Ley.

La presente ley tiene por objeto la protección del suelo de la Comunidad Autónoma del País Vasco, previniendo la alteración de sus características químicas derivada de acciones de origen antrópico.

Para ello establece el régimen jurídico aplicable a los suelos contaminados y alterados existentes en dicho ámbito territorial, en aras a preservar el medio ambiente y la salud de las personas, fijando obligaciones específicas para las actividades e instalaciones potencialmente contaminantes del suelo y el régimen de acreditación de entidades para la realización de actuaciones de investigación y recuperación de la calidad del suelo.

Artículo 2. Actividades e instalaciones potencialmente contaminantes del suelo.