Ley 13/2015, de 9 de julio, de ordenación del sistema de empleo y del Servicio Público de Empleo de Cataluña

EL PRESIDENTE DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Cataluña ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 65 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, promulgo la siguiente Ley 13/2015, de 9 de julio, de Ordenación del Sistema de Empleo y del Servicio Público de Empleo de Cataluña.

PREÁMBULO

La creación de empleo y la mejora de su calidad son dos de los objetivos fundamentales de los poderes públicos europeos que la Generalidad hace plenamente suyos. El artículo 3 del Tratado de la Unión Europea establece que uno de los objetivos de la Unión Europea es desarrollar una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y progreso social.

La Estrategia Europa 2020, adoptada por el Consejo Europeo el 17 de junio de 2010, pretende crear a escala europea las condiciones para una recuperación de la economía europea para el 2020 basada en un crecimiento inteligente, sostenible e inclusivo y una mayor coordinación entre las políticas regionales, estatales y europeas. Así, identifica tres prioridades principales para reforzar la economía europea y hacer frente a las obligaciones de la mundialización, la escasez de los recursos y el envejecimiento de la población: desarrollar una economía basada en el conocimiento y la innovación; promover una economía renovable más ecológica y más competitiva y un crecimiento inclusivo, y apoyar una economía creadora de empleo y de cohesión social y territorial.

Asimismo, la estrategia europea se marca como objetivo central remover los obstáculos a la participación de las mujeres en el mercado laboral e insta a poner en marcha medidas destinadas a eliminar las brechas de género en el empleo, promover una mejor conciliación de la vida privada y laboral entre hombres y mujeres a lo largo de su ciclo vital, así como combatir todas las formas de violencia contra las mujeres, entre las que se halla el acoso en el puesto de trabajo.

En sus conclusiones de 28 de junio de 2013, el Consejo Europeo señala que cabe reforzar la dimensión social de la Unión Económica y Monetaria y que en dicho contexto debe destacar el papel clave de los interlocutores sociales y el diálogo social.

El artículo 25 del Estatuto de autonomía de Cataluña destaca el derecho de los trabajadores a la formación y promoción profesional y al acceso gratuito a los servicios públicos de empleo, y el artículo 30 establece que toda persona tiene derecho a acceder en las mismas condiciones de igualdad a los servicios públicos y servicios económicos de interés general. En el marco de la presente ley, es preciso reconocer la singularidad y especialización del modelo de inclusión laboral de personas con discapacidad o con trastorno mental en el mercado ordinario de trabajo y, de forma específica, de la metodología del empleo con apoyo, así como la tarea realizada por los centros especiales de trabajo en la búsqueda de este objetivo. El artículo 40 establece que los poderes públicos deben promover las políticas públicas que favorezcan la emancipación de los jóvenes, facilitándoles el acceso al mundo laboral para que puedan desarrollar su proyecto de vida, y el artículo 42, que los poderes públicos deben velar por la plena integración social, económica y laboral de las personas y los colectivos más necesitados de protección, especialmente de los que se hallan en situación de pobreza y riesgo de exclusión social. Finalmente, el artículo 45 dispone que los poderes públicos deben adoptar las medidas necesarias para promover el progreso económico y social de Cataluña y de sus ciudadanos, basados en los principios de la solidaridad, la cohesión, el desarrollo sostenible y la igualdad de oportunidades; que deben promover una distribución de la renta personal y territorial más equitativa en el marco de un sistema catalán del bienestar; que deben adoptar las medidas necesarias para garantizar los derechos laborales y sindicales de los trabajadores, y que deben impulsar y promover su participación en las empresas y las políticas de empleo, y establece que la Generalidad debe promover la creación de un espacio catalán de relaciones laborales establecido en función de la realidad productiva y empresarial específica de Cataluña y de sus agentes sociales, en el cual deben estar representadas las organizaciones sindicales y empresariales y la Administración de la Generalidad. Asimismo, la Generalidad debe favorecer el desarrollo de la actividad empresarial y el espíritu emprendedor, así como de la sociedad y la economía del conocimiento, y apostar por un mundo laboral con trabajadores cualificados, en consonancia con la estrategia educativa, universitaria e industrial.

El artículo 152 del Estatuto de autonomía de Cataluña establece la competencia de la Generalidad para la promoción de la actividad económica en Cataluña y la competencia compartida sobre la ordenación de dicha actividad. Asimismo, el artículo 170 reconoce a la Generalidad la competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales, incluyendo en todo caso las políticas activas de empleo, con la formación de las personas en demanda de empleo y los trabajadores en activo, así como la gestión de las correspondientes subvenciones; las cualificaciones profesionales en Cataluña; la intermediación laboral, que incluye la regulación, la autorización y el control de las agencias de colocación con sede en Cataluña, y la potestad sancionadora de las infracciones del orden social, en el ámbito de sus competencias.

A su vez, el artículo 166 del Estatuto de autonomía establece la competencia exclusiva de la Generalidad en materia de servicios sociales, incluyendo, entre otras, las prestaciones técnicas y económicas con finalidad asistencial o complementarias de otros sistemas de previsión pública. De hecho, de acuerdo con dicho mandato, la Ley 10/1997, de 3 de julio, modificada por la Ley 7/2011, de 27 de julio, regula una de dichas prestaciones, la renta mínima de inserción, que pretende, entre otras finalidades, favorecer la inserción social y laboral. En este sentido, dicha renta se configura como una política pasiva complementaria de las políticas activas que se aplican para la activación laboral de las personas.

Por otra parte, la Generalidad ejerce las competencias referentes a las políticas de empleo mediante el Servicio de Empleo de Cataluña, creado por la Ley 17/2002, de 5 de julio, de ordenación del sistema de empleo y de creación del Servicio de Empleo de Cataluña.

En cuanto a la formación profesional para el empleo y la acreditación de competencias, estas forman parte del sistema de formación y cualificación profesionales de Cataluña, abarcando el conjunto de actuaciones, servicios y programas de formación y cualificación profesionales del sistema educativo y de la formación para el empleo, sometidos a su normativa específica, promovidos y sostenidos con fondos públicos o autorizados por la Generalidad, destinados a los alumnos de las enseñanzas regladas, a las personas a lo largo de su vida activa y a las empresas.

El aprendizaje permanente, que es el término con el que se conoce la formación a lo largo de la vida de las personas, tiene los siguientes objetivos: por una parte, facilitar la incorporación cualificada de las personas al mercado laboral y mejorar y actualizar permanentemente sus competencias profesionales y, por otra, atender a las necesidades de los recursos humanos cualificados de las empresas.

En cuanto a la igualdad en el acceso, la permanencia y la promoción en el mercado de trabajo de las personas con mayor vulnerabilidad y necesidades de apoyo, Cataluña cuenta, desde 2010, con un protocolo marco que reconoce, de forma específica, la singularidad y especialización de la metodología del empleo con apoyo como parte de su modelo de inclusión laboral.

El Gobierno aprobó el 21 de febrero de 2012 la Estrategia catalana para el empleo 2012-2020 en línea con las prioridades principales de la Estrategia Europa 2020, que establecía como objetivo central mejorar la empleabilidad de los trabajadores y la competitividad de las empresas catalanas.

Los nuevos fenómenos aparecidos en los últimos años en la sociedad, la economía, el mercado laboral y las políticas de empleo y el indudable avance de los territorios en la creación de nuevos instrumentos para coordinarse, relacionarse y gestionar políticas de empleo en función de las propias necesidades justifican una nueva ley de ordenación del sistema de empleo y del Servicio Público de Empleo de Cataluña para responder con eficiencia y flexibilidad a las necesidades de las personas, las empresas, los sectores y los territorios, dando siempre prioridad a los colectivos que en cada momento requieran la atención prioritaria de las políticas públicas.

Son objetivos de la presente ley, en consonancia con el Tratado de la Unión Europea, la Estrategia Europa 2020 y la Estrategia europea de empleo, contribuir al crecimiento y creación de empleo, la movilidad laboral y el progreso social, mediante una estrategia coordinada para potenciar una mano de obra cualificada, formada y adaptable a los mercados laborales, con capacidad de respuesta al cambio económico. Asimismo, la presente ley adopta los distintos convenios y recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo, especialmente el Convenio 88, sobre los servicios de empleo.

Asimismo, la presente ley pretende contribuir a la empleabilidad de las personas, garantizando el derecho subjetivo a disponer de servicios de orientación, formación e intermediación laboral, así como estructurar un servicio público de calidad con los recursos humanos y materiales necesarios y con un desarrollo territorial adaptado a las necesidades de cada territorio.

Por dicho motivo, el Servicio Público de Empleo de Cataluña (SOC) se configura con la vocación de alcanzar la integración de las políticas de empleo en Cataluña, en coherencia con lo establecido por dicho Convenio 88 de la Organización Internacional del Trabajo.

Además, los cambios profundos experimentados por los mercados de trabajo mundiales y, en concreto, el catalán; el cambio en la estructura ocupacional; la incidencia de las tecnologías de la información tanto en la gestión y evaluación de las políticas como en la relación de los distintos operadores; las posibilidades que da la colaboración público-privada y la relación con las administraciones, especialmente en materia de formación y cualificación profesionales, aconsejan una nueva ley.

Es preciso destacar, además, los nuevos requerimientos de la Unión Europea, que piden la redefinición del papel de los servicios públicos de empleo para convertirlos en proveedores de servicios más ágiles y modernos, orientados a las personas, las empresas y los territorios para que puedan ofrecer soluciones de empleo activas con el desarrollo de estrategias de consenso entre el Gobierno y los agentes sociales y territoriales.

En este sentido, tiene un papel clave en la nueva ley el establecimiento del ámbito de concertación social territorial que el Servicio Público de Empleo de Cataluña debe promover con la ayuda de las administraciones locales y con la participación de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas de Cataluña y del tercer sector social.

La iniciativa legislativa es un compromiso del acuerdo de la décima legislatura entre los grupos parlamentarios de Convergència i Unió y Esquerra Republicana, así como del Plan de Gobierno 2013-2016. La obligación de la presente ley viene avalada también por distintas iniciativas parlamentarias aprobadas en 2013 por el Parlamento de Cataluña, que instan al Gobierno a presentar ante el Parlamento un proyecto de ley de ordenación del sistema de empleo e iniciar un programa de reformas del Servicio Público de Empleo de Cataluña.

La presente ley tiene por objeto ordenar el sistema de empleo de Cataluña, como conjunto de entidades, servicios y programas necesarios para promover y desarrollar la política de empleo, mediante el cual garantizar un servicio público de calidad que asegure la coordinación y optimización de todos sus recursos; establecer el marco de ordenación de las políticas públicas de empleo en Cataluña, y regular el Servicio Público de Empleo de Cataluña –que, a efectos de comunicación e imagen corporativa, mantiene la actual denominación Servicio de Empleo de Cataluña–, como el organismo de la Generalidad que, con dos órganos de gobierno –la Dirección del Servicio Público de Empleo de Cataluña, órgano unipersonal de representación ordinaria que lo dirige y gestiona, y una dirección colegiada, el Consejo de Dirección del Servicio Público de Empleo de Cataluña, presidido por el consejero del departamento competente en materia de empleo, y constituido por la Administración de la Generalidad, las entidades representativas de las administraciones locales y las organizaciones sindicales y empresariales que tienen la consideración de más representativas de Cataluña–, ejerce las competencias en materia de políticas de empleo e intermediación, y es el centro de gobernanza del sistema.

Con la composición del Consejo de Dirección del Servicio Público de Empleo de Cataluña la presente ley tiene la vocación de recoger la doctrina y el espíritu de la Unión Europea, en la que la participación de los agentes económicos y sociales es un principio básico y fundamental para garantizar la máxima coordinación y sinergia de todos los recursos, con el protagonismo activo de las asociaciones empresariales y sindicales y con el conjunto de las administraciones públicas, concretamente de las administraciones locales con servicios propios o mancomunados, que han tenido y tienen un papel activo en el desarrollo de las políticas activas de empleo, y refuerza, al mismo tiempo, el marco catalán de relaciones laborales.

Con todo, justo es decir que las actuales limitaciones competenciales de Cataluña son un freno para alcanzar con plenitud los objetivos de la presente ley. Es por ello que se incluye una disposición adicional que establece el mandato de trabajar para asumir la gestión integral de las políticas de empleo, la regulación del mercado laboral, la ordenación general de la actividad económica y fiscal, y trabajar asimismo, si procede, para que sean transferidas las competencias ejercidas actualmente por el Estado. La integración y coordinación de las acciones basándose en dichas competencias servirá para establecer una vinculación eficiente y corresponsable de los recursos destinados a políticas activas y pasivas de empleo, con el objeto de orientarlas a la activación de la población en edad de trabajar. Debe permitir también alinear las políticas de empleo con las recomendaciones de la Unión Europea basadas en dar más peso a las actuaciones de orientación, inserción y acompañamiento que a la financiación de la intermediación. Además, debe servir para establecer los mecanismos de coordinación con las políticas de bienestar social y, singularmente, con las políticas que implican el abono de rentas, para que la activación e inserción laboral sean su primer objetivo y se establezca una gradación de actuaciones con los siguientes criterios de ordinalidad: políticas activas para la inserción en el mercado laboral ordinario; políticas activas para la inserción en mercados laborales protegidos o con algún tipo de apoyo público, políticas para la inserción social, y políticas de garantía de unos mínimos de bienestar para todo el mundo, mejorando la tasa de cobertura con prestaciones de las personas desempleadas.

En la medida en que el Gobierno de Cataluña disponga de más recursos, el Servicio Público de Empleo de Cataluña debe tener un número de orientadores y tutores proporcional a la población desempleada, estableciéndose por reglamento; debe ofrecer un tutor ocupacional de referencia para cada persona desempleada, que debe velar por mejorar su empleabilidad y por ayudarla en la consecución de los derechos y el cumplimiento de los deberes establecidos por la presente ley, y debe tender a obtener una proporción de recursos a políticas activas sobre políticas pasivas similar a los estándares europeos.

Finalmente, en la medida en que Cataluña asuma plenas competencias en el ámbito de la regulación de la actividad económica, debe desarrollarse una ley para la mejora efectiva de la actividad emprendedora y el fomento del autoempleo.

Con el concepto de gobernanza la presente ley reconoce la importancia y complejidad de las relaciones de poder que concurren entre los distintos actores y los poderes públicos. Con la gobernanza se desea conseguir la interacción entre tres actores: las administraciones, la sociedad civil y el sector privado, que articulan sus intereses, ejercen sus derechos y obligaciones e intervienen en los casos de desacuerdo y conflicto. La gobernanza es, pues, una nueva forma de gobierno dinámico, reticular o en red, con procedimientos más cooperativos, más exigencia en la participación y más eficiencia en la combinación de los elementos públicos, privados y sociales, que no debe perder de vista que desarrolla un servicio público y de interés estratégico para el desarrollo sostenible del país.

La tradición democrática de participación de la sociedad catalana permite hacer frente al siglo XXI con una profundización de la participación en la formulación de políticas y la toma de decisiones públicas, especialmente las de carácter estratégico. La gobernanza no es solo una forma de funcionar que estructura las relaciones entre los distintos agentes mediante la cual se toman las decisiones sobre las políticas públicas de empleo, sino que principalmente persigue que las decisiones tomadas sirvan para formular políticas bien orientadas en beneficio de las personas y empresas.

Por otra parte, un objetivo fundamental de la presente ley es garantizar el derecho subjetivo a la empleabilidad de las personas, en equilibrio con su compromiso de ser corresponsables con los programas y servicios ofrecidos por el sistema para mejorar su empleabilidad. Para garantizar dicho derecho subjetivo, es necesario aglutinar, en la tarea de orientación y en la carta de servicios que le da sentido, las políticas pasivas que son propias de la Generalidad, como herramienta para concentrar, en un único espacio, todo el esfuerzo público para luchar contra el desempleo, la no inserción y, en definitiva, la pobreza acaecidas por la falta de acceso al mercado de trabajo, especialmente por parte de los colectivos más desfavorecidos.

Las desigualdades sociales que la crisis ha dejado en forma de brechas salariales y desempleados de larga duración, entre otras, obligan a desarrollar una verdadera política ocupacional y mejorar los recursos de los servicios públicos de empleo, que no se limitan a la simple colocación, sino que se centran en asistir, formar y orientar a los desempleados, y realizan una verdadera tarea de evaluación, seguimiento y mejora eficiente, con el objetivo de cumplir la máxima que rige la mayoría de servicios de empleo en Europa, que es contribuir al crecimiento y progreso profesionales a lo largo de la vida de las personas.

La presente ley se estructura en cuatro títulos, cuarenta y cuatro artículos, ocho disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales.