Ley 21/2015, de 29 de julio, de financiación del sistema de transporte público de Cataluña

Incluye la corrección de errores publicada en el DOGC núm. 7005, de 25 de noviembre de 2015.

EL PRESIDENTE DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de Cataluña ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que establece el artículo 65 del Estatuto de autonomía de Cataluña, promulgo la siguiente Ley 21/2015, de 29 de julio, de Financiación del Sistema de Transporte Público de Cataluña.

PREÁMBULO

La movilidad de las personas es un derecho social que debe garantizarse y preservarse a partir de una financiación suficiente y solidaria. La presente ley de financiación del sistema de transporte público responde a la disposición adicional octava de la Ley 9/2003, de 13 de junio, de la movilidad, que dice: «En el plazo de un año a partir de la aprobación de la presente ley, el Gobierno debe presentar un proyecto de ley de financiación del transporte público, de la movilidad sostenible y de promoción del uso de los combustibles alternativos que regule su marco organizativo».

En la novena legislatura –años 2011 y 2012–, el Parlamento de Cataluña, mediante la Moción 70/IX, aprobada el 16 de febrero de 2012, se pronunció sobre el sistema de tarificación y de financiación del transporte público e instó al Gobierno a presentarle, lo más pronto posible, un proyecto de ley de financiación del transporte público de Cataluña, con el máximo consenso parlamentario y con la participación del Consejo Catalán de la Movilidad.

En este sentido, ya se recogía la idea de realizar una política de fomento del transporte público para potenciar paralelamente la economía, la innovación tecnológica y la sostenibilidad, pero entendida también como servicio social fundamental para la sociedad. Es a partir de este posicionamiento que nace la presente ley.

Entre los principios inspiradores de la Ley 9/2003 cabe destacar los que, de forma directa o indirecta, se refieren a la financiación del transporte público y que la presente ley desea desarrollar: el derecho de los ciudadanos a la accesibilidad en unas condiciones de movilidad adecuadas y seguras y con el mínimo impacto ambiental posible; la prioridad de los medios de transporte de menor coste social y ambiental; el fomento y la incentivación del transporte público y colectivo; la implicación de la sociedad en la toma de decisiones que afecten a la movilidad de las personas; la distribución adecuada de los costes de implantación y gestión del transporte; la adecuación a las políticas comunitarias sobre esta materia; el impulso de una movilidad sostenible, y el fomento del desarrollo urbano sostenible y el uso racional del territorio, ya que el uso más generalizado del transporte público aumenta la seguridad vial y convierte en más económico el sistema global de la movilidad.

La situación actual, en cuanto a los aspectos relativos al papel que corresponde al sistema de transporte público en Cataluña, es distinta de la del momento en que se aprobó la Ley de la movilidad, en 2003, por lo que es indispensable y urgente dotarse de un marco normativo integrado e integral del conjunto de sistemas de financiación del transporte público urbano e interurbano que responda a las nuevas necesidades sociales derivadas de la situación de crisis económica, desempleo endémico, salarios bajos, precariedad social y laboral, desequilibrios territoriales, cambios en la actividad económica y a la necesidad de reducir los niveles de contaminación en los territorios donde se incumplen las directivas de calidad del aire, entre otros. Hay que atender de forma clara y satisfactoria la justa demanda social de un transporte público asequible a todos –sea cual sea la situación económica, social o laboral de cada persona, y viva donde viva– y en todos los territorios; la movilidad en transporte público adecuado y eficiente es una condición básica para poder acceder a un puesto de trabajo digno, a la vivienda, a la educación, a la formación continuada, a la cultura, al ocio y, en general, a toda la actividad económica y social del país, lo que debe traducirse en una tarificación social –de carácter solidario, especialmente protegida– y en un sistema integrado e integral de tarificación.

Los mencionados requisitos exigen que la presente ley refuerce las notas de accesibilidad en todo el territorio y de asequibilidad económica del servicio como propias del sistema de transporte público urbano e interurbano de Cataluña, que se recoge en la disposición final primera, la cual modifica la Ley 9/2003 en este sentido e introduce la acción pública para poder reclamar a las autoridades competentes las actuaciones imprescindibles para que este derecho a la movilidad pueda ser efectivo.

Las actuaciones públicas y privadas de responsabilidad de las administraciones competentes en esta materia se configuran en la Ley como un servicio de interés general de carácter universal, como medio absolutamente necesario para hacer posible la verdadera igualdad de oportunidades y la igualdad en el ejercicio de los derechos de todos los ciudadanos y alcanzar los objetivos de cohesión social y territorial que Cataluña se ha fijado en el Estatuto de autonomía, que, tanto en el preámbulo como en los artículos 4.3, 45.1, 46.4, 48.1, 149.1.e y especialmente el 169.1.e y f y el 149.5, establece que corresponde a la Generalidad, en lo que afecta al título competencial que ampara esta ley, la competencia exclusiva sobre los transportes terrestres de viajeros por carretera, ferrocarril y cable que transcurran íntegramente dentro del territorio de Cataluña, independientemente de la titularidad de la infraestructura. Esta competencia incluye, en cualquier caso, la regulación, planificación, gestión, coordinación e inspección de los servicios y las actividades; la regulación de la intervención administrativa para el ejercicio de las actividades de transporte; la regulación del transporte urbano y de los operadores de las actividades vinculadas a la organización del transporte, y, en fin, la potestad tarifaria sobre los transportes terrestres.

El sistema de transporte público urbano e interurbano en Cataluña, como servicio de interés general de carácter universal, va más allá de las infraestructuras y los medios afectos al transporte público –como ya establecido en los tratados de la Unión Europea– para hacerse extensivo a las funciones, la organización y la prestación del sistema de transporte público a las personas, con la correlativa obligación de las administraciones de Cataluña competentes en esta materia de garantizar el acceso a este servicio a todas las personas, en todo el territorio y en condiciones de igualdad y de equidad. Para hacerlo posible, la presente ley, por medio de una disposición final, introduce las modificaciones necesarias en la Ley de la movilidad de Cataluña.

La situación actual de la financiación del transporte público pone de manifiesto que ahora hay que ir un poco más allá y establecer un marco global de financiación de la movilidad que permita transferir recursos entre la movilidad privada y la pública y realizar políticas de movilidad más ambiciosas que las actuales.

La movilidad tiene un consumo energético elevado y en buena parte depende de los combustibles fósiles. Esta dependencia y el elevado consumo energético dificultarán en el futuro la financiación de un sistema parecido al actual. Es preciso que los instrumentos de financiación ayuden a lograr un sistema de movilidad sostenible.

Estos últimos años la movilidad ha sido el tercer grupo de gasto en Cataluña, superado únicamente por la vivienda y la alimentación. Representa un gasto medio de más del 10 % de los ingresos familiares, si bien hay que destacar que se trata de un valor medio: los ciudadanos que se desplazan en transporte público tienen unos costes anuales que son la cuarta parte, o incluso menos, los que se desplazan en vehículo privado. Con un gasto medio semejante es posible financiar una movilidad suficiente y solidaria. La financiación de la explotación del transporte público actual es diez veces inferior al gasto en movilidad.

La movilidad, en conjunto, genera efectos externos negativos que hay que internalizar como parte de su estructura de costes y trasladar su repercusión económica a los usuarios, de manera que se cumpla efectivamente el principio de quien contamina o congestiona, paga, y que las tarifas incorporen el coste de los efectos externos negativos de cada servicio de movilidad con la anticipación necesaria para hacer que el sistema sea sostenible.

El sistema de financiación debe permitir que la movilidad se financie a partir de las contribuciones de la sociedad y de todos los que se mueven, independientemente del modo utilizado, pero de una manera diferenciada atendiendo a los «efectos externos negativos» generados, es decir, el mayor o menor impacto ambiental y social del modo de transporte utilizado, y optimizando la seguridad vial. Por otra parte, también hay que tener un sistema de financiación que sea claro, comprensible y unificado, que separe claramente las inversiones de los gastos de funcionamiento, sin perjuicio de la información contable que permita identificar unas y otros y dar un tratamiento adecuado a la amortización del inmovilizado.

La evaluación de todos los elementos que intervienen en la prestación de los servicios de movilidad debe ser especialmente cuidadosa con los análisis de ciclo de vida que deben reflejar todos los efectos externos negativos que se generen, incluidas las emisiones de dióxido de carbono y la contaminación atmosférica local, entre otros.

La presente ley se estructura en tres capítulos, veintiséis artículos, diez disposiciones adicionales y tres disposiciones finales.

El capítulo I contiene las normas generales sobre el sistema de financiación del transporte público terrestre de Cataluña, entendido como la regulación de la financiación pública y los sistemas de tarificación de los distintos sistemas de transporte público urbano e interurbano terrestre dentro del marco competencial de la Administración de la Generalidad de Cataluña y las administraciones locales, cuyo objetivo se centra en garantizar el derecho a la movilidad de toda la población, independientemente de sus condicionantes sociales y económicos, y la prioridad de los medios de transporte públicos y colectivos con menos impacto ambiental.

El capítulo II está dedicado a las fuentes de financiación del transporte público, con una sección primera que propugna la cobertura del sistema y que identifica a su servicio las obligaciones de las administraciones competentes en esta materia, los gastos de explotación, los ingresos del sistema y el carácter específico de las aportaciones económicas a las políticas sectoriales, destinadas a ayudar de forma específica y complementaria a las personas con condiciones sociales y laborales desfavorables o a atender más cargas y costes de determinados sistemas territoriales de transporte. En esta sección aparece también la prescripción de tratamiento diferenciado de las inversiones y el tratamiento económico de la intermodalidad con formas de movilidad privada que la Ley desea potenciar, como son la bicicleta, los desplazamientos a pie y los sistemas de coche multiusuario y de coche compartido, con predominio de vehículos de bajas emisiones. Por último, también establece que determinados servicios a demanda puedan ser objeto de financiación pública por razón de insuficiencia de transporte público regular.

En cuanto a las tarifas, deben ser unificadas, no por modo de transporte, sino globalmente, a fin de hacer posibles políticas activas de cambio modal cuando estas sean necesarias. En este sentido, la sección segunda incluye los principios de aplicación a los sistemas de tarificación de transporte y los criterios básicos para la determinación de las tarifas de los sistemas de transporte público. Establece la integración tarifaria y la intermodalidad progresivas en todo el país, y fija la titularidad pública del sistema tarifario integrado. Asimismo, crea un título básico de transporte de referencia destinado a hacer efectivo el acceso asequible al servicio y fidelizar su utilización, y, por tanto, afecta a las políticas públicas de cohesión social y sostenibilidad ambiental. El título tiene carácter intermodal y multiviaje y debe permitir incorporar los servicios de movilidad y aplicar las correspondientes tarifas. Adicionalmente, se prevé la suspensión o la reducción de tarifas del transporte público en situaciones excepcionales. Con las disposiciones de la presente ley en materia de integración tarifaria, zonificación e intermodalidad, todo el territorio de Cataluña se constituye en un área integrada en las tarifas de los servicios de transporte público.

La sección tercera dispone la creación de nuevas figuras impositivas o recargos en impuestos municipales, destinados a la financiación del transporte público, como un recargo en el impuesto sobre actividades económicas (IAE) que grave las actividades empresariales y profesionales. También se establece una contribución especial para el transporte sostenible en grandes concentraciones vinculadas a la celebración de actos determinados y, en general, la creación de otros tributos con el fin de dotar la financiación del transporte público tomando en consideración, entre otros, los criterios de la obtención de beneficios económicos o patrimoniales particularizables derivados del transporte público; la manifestación de capacidad económica que resulta de la movilidad en vehículo privado; la contaminación y la congestión derivadas de la movilidad privada; la orientación a conductas de movilidad más sostenible y el cambio de modo al transporte público; la existencia de transporte público alternativo en términos de equivalencia económica, y la señal económica de los efectos externos negativos.

Los recursos que se puedan obtener por la cesión, total o parcial, de impuestos de titularidad estatal sobre consumos específicos o que graven la contraprestación económica y, en su caso, los beneficios para la utilización de vías de gran capacidad se destinan también a la financiación del sistema de transporte público.

El capítulo III regula la gestión del sistema: el régimen competencial en materia de gestión económica y financiera del sistema, los aspectos organizativos y de participación y los instrumentos de gestión.

La sección primera dispone que puedan hacerse cargo de la gestión económica y financiera tanto las administraciones competentes en cada servicio como los consorcios, autoridades u otros entes creados con esta finalidad en régimen de colaboración interadministrativa, con una mención expresa de las autoridades territoriales de movilidad para el ejercicio de las necesarias acciones de coordinación. Las tarifas son aprobadas por la administración competente en cada caso.

El Consejo Catalán de la Movilidad y la Mesa Social del Transporte Público de Cataluña, de acuerdo con la sección segunda, constituyen órganos de información y participación social en los términos de la normativa reguladora.

Las aportaciones de las distintas administraciones públicas deben ser estables y suficientes. De acuerdo con la regulación de la sección tercera, han de concretarse mediante los programas y presupuestos y los convenios de financiación que se establecen como instrumentos de gestión económica y financiera para la sostenibilidad del servicio. Los instrumentos presupuestarios y de programación, esencialmente propios de cada administración competente en esta materia, deben contener la asignación, anual o plurianual, de los recursos al sistema, y deben permitir el control, la supervisión y el seguimiento como factores de transparencia. Los convenios de financiación, con carácter interadministrativo, vinculan de forma plurianual las distintas administraciones titulares a los objetivos de sostenibilidad financiera del sistema de transporte público, en los términos y dentro del marco que configura la Ley.

La financiación de nuevas infraestructuras de los servicios de transporte público y de reparaciones y renovaciones corre a cargo de los presupuestos de inversión de las administraciones públicas competentes en la materia, o de las aportaciones de fondos europeos o de otras entidades u organismos públicos o privados, con carácter finalista. Se incluyen también los espacios intermodales para los peatones en las paradas, en un radio a definir por reglamento. Para la programación de las actuaciones de financiación de nuevas infraestructuras hay que efectuar una valoración conjunta de todas las actuaciones planificadas con criterios homogéneos.

La Ley es especialmente respetuosa con la autonomía local y con la legislación básica en materia de haciendas locales en cuanto a los mecanismos tributarios de financiación del servicio que se establecen, respetando los supuestos y los límites establecidos legalmente para la aplicación de las diversas figuras, y combina las fórmulas de integración tarifaria con la previsión de formas de concertación y colaboración interadministrativa como vía fundamental para garantizar la sostenibilidad económica del sistema.

CAPÍTULO I

Normas generales

Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.

Artículo 2. Objetivo.