Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia

Incluye corrección de errores publicada en el DOG núm. 51, de 15 de marzo de 2016.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

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La Comunidad Autónoma de Galicia, en virtud de lo dispuesto en el artículo 27.3 de su Estatuto de autonomía, aprobado mediante la Ley orgánica 1/1981, de 6 de abril, ostenta la competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda.

El ejercicio de la competencia urbanística se inició en nuestra Comunidad Autónoma con la Ley 11/1985, de 22 de agosto, de adaptación de la Ley del suelo a Galicia, continuándose con la Ley 1/1997, de 24 de marzo, del suelo de Galicia.

La Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia, supuso el pleno ejercicio por la Comunidad Autónoma gallega de las competencias en materia de urbanismo constitucionalmente atribuidas, de conformidad con la doctrina del Tribunal Constitucional. Durante la vigencia de esta ley se promulgaron una sucesión de leyes que modificaron el texto legal inicialmente aprobado.

Pero las modificaciones legislativas del ordenamiento jurídico urbanístico no se han producido solamente a través de la modificación de la normativa autonómica, sino que también el legislador estatal, en el ejercicio de sus competencias con incidencia en el terreno urbanístico, realizó distintas reformas en la legislación básica, debiendo destacar el Real decreto legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del suelo y rehabilitación urbana, y la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.

El texto refundido de la Ley del suelo supuso una modificación sustancial de la anterior Ley 6/1998, de 13 de abril, de régimen del suelo y valoraciones. En la nueva regulación estatal se define el contenido del derecho de propiedad, contemplando los derechos y deberes de los propietarios, así como los derechos y deberes de la ciudadanía, sobre la base de las situaciones básicas del suelo: rural y urbanizado, abandonando de esta manera los conceptos derivados de la clasificación del suelo.

Por lo que respecta a la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, esta norma modificó el texto refundido de la Ley del suelo, al objeto de regular las condiciones básicas que garanticen un desarrollo sostenible, competitivo y eficiente del medio urbano, mediante el impulso y fomento de las actuaciones de rehabilitación de los edificios y de regeneración y renovación de los tejidos urbanos existentes.

En este contexto, tras más de una década de andadura de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, la propia evolución de la sociedad gallega y la nueva realidad existente, así como los constantes cambios normativos en el terreno urbanístico y medioambiental, a los cuales no puede ser ajeno el legislador, hacen aconsejable abordar una reforma legislativa de manera global que contribuya a un desarrollo de la actividad urbanística de forma racional y equilibrada.

La voluntad del legislador de cara a afrontar un texto legal que regule la materia urbanística en nuestra Comunidad Autónoma es clara: se persigue la promulgación de una ley presidida por los principios de transparencia, claridad, simplificación administrativa, seguridad jurídica y aplicabilidad práctica. En definitiva, con el presente texto se pretende conseguir una norma reguladora del suelo más objetiva, que conforme un documento ágil, accesible a todos los agentes sociales y operadores técnicos y jurídicos, que busque la corresponsabilidad de todos ellos, que posibilite la protección territorial y un desarrollo urbanístico sostenible, que surja del mayor consenso posible y que tenga vocación de estabilidad.

Se está a partir de la idea básica de que el urbanismo es una tarea de todos: todos somos corresponsables de la construcción de nuestro territorio y no podemos eludir nuestra responsabilidad, cada uno en su terreno. Se pretende que la presente Ley del suelo base la formulación del principio del urbanismo responsable.

La Ley del suelo apuesta por la protección territorial y, en particular, por la defensa y respeto del suelo rústico, ya sea por la afección al dominio público o por la presencia de valores merecedores de especial salvaguarda. Y todo ello sin perder de vista la dimensión del suelo rústico como suelo productivo y útil, que debe ser contemplada y potenciada.

Uno de los principios que inspiran la ley es la simplificación administrativa y el interés por la consecución de los principios de agilidad y eficacia en esta materia, sin que ello suponga una merma del respeto a los valores naturales y a la riqueza de nuestro territorio. En este sentido, y en aras de una más adecuada formulación del ordenamiento jurídico urbanístico, se propone mejorar el actual esquema, constituido por la Ley 9/2002, por el Reglamento de disciplina urbanística de Galicia y, de forma supletoria, los reglamentos estatales en materia de planeamiento y gestión. En consecuencia, se considera apropiada la formulación de una Ley del suelo que incorpore las determinaciones legales básicas y que se desarrollará a través de un único reglamento de la Ley del suelo que desarrolle las cuestiones de planeamiento, gestión y disciplina urbanística.

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Dentro de la búsqueda de la corresponsabilidad, se incardina otro de los principios básicos inspiradores de la ley: el reconocimiento de la autonomía local. En este sentido, se dota a los municipios de mayor competencia en el terreno urbanístico, reservando para la Comunidad Autónoma las competencias referidas al control de legalidad y a la tutela de los intereses supramunicipales.

Dentro del máximo respeto al marco definido por el Tribunal Constitucional, que reconoció a las comunidades autónomas la facultad para determinar, en el ejercicio de su competencia urbanística exclusiva, la participación de los municipios, la nueva ley modula el reparto de atribuciones entre los municipios y la Administración autonómica.

Manifestación clara de este principio de defensa de la autonomía local es el hecho de que con la presente ley se reduzcan considerablemente los usos del suelo rústico sometidos a un control urbanístico previo de la Comunidad Autónoma o que se otorgue a los municipios con una población superior a 50.000 habitantes la competencia para la aprobación definitiva de sus planes generales de ordenación municipal.

Ahora bien, en ese ejercicio de competencias urbanísticas el legislador tiene en cuenta la pluralidad y diversidad del territorio gallego, siendo sensible con las diferencias de recursos existentes en los distintos ayuntamientos. Por ese motivo, se atribuyen a la Administración autonómica competencias para formular y tramitar instrumentos de planeamiento que permitan a los municipios con menos población y recursos disponer de un plan básico que ordene urbanísticamente su término municipal, siempre dentro del respeto estricto a su autonomía local a través de la participación de la administración afectada en un informe determinante.

Para el ejercicio en común de las competencias urbanísticas, así como para la realización de obras o prestación de servicios públicos, los ayuntamientos podrán constituir mancomunidades y establecer formas de colaboración interadministrativa con otras entidades locales o con la Administración autonómica, de conformidad con la legislación vigente.

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La ley se compone de un título preliminar, siete títulos, dos disposiciones adicionales, ocho disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y seis disposiciones finales.

El título preliminar define el urbanismo como una función pública, sin perjuicio del reconocimiento que formula de la iniciativa privada. La distribución competencial en materia urbanística entre la Comunidad Autónoma y los municipios se refleja también en este título, que contiene un capítulo dedicado a la competencia y organización administrativa.

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El título I, dedicado al régimen urbanístico del suelo, regula la clasificación y calificación del suelo, así como el régimen jurídico correspondiente en función de las mismas.

La clasificación del suelo contenida en la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, diferenciando el suelo urbano, el suelo de núcleo rural, el suelo urbanizable y el suelo rústico, se estima adecuada al modelo territorial gallego, y, en consecuencia, la presente ley contempla dicha clasificación, si bien introduciendo ciertas matizaciones en relación con las categorías de suelo y el régimen jurídico de aplicación.

El régimen del suelo urbano mantiene en lo esencial los criterios tradicionales para su clasificación y categorización, diferenciando entre el suelo urbano consolidado y el no consolidado y armonizando las definiciones de estas categorías de suelo con los conceptos contenidos en la legislación estatal del suelo, en particular con las matizaciones introducidas por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.

Se mantiene el reconocimiento de los núcleos rurales como una clase de suelo característica del sistema de asentamientos de la población de Galicia, vinculados al acervo urbanístico de nuestra Comunidad, y que conforman un modelo de ocupación del suelo que tanto ha contribuido al desarrollo armónico de nuestro territorio. El suelo de núcleo rural se categoriza en suelo de núcleo rural tradicional y suelo de núcleo rural común, eliminándose la categoría de suelo de núcleo rural complejo.

Respecto al suelo urbanizable, el legislador ha considerado necesario dotar a este suelo de sustantividad propia, abandonando el carácter residual que tradicionalmente se le venía atribuyendo. En este sentido, el suelo urbanizable se define como el relativo a los terrenos que el planeamiento estime necesarios y adecuados para permitir el crecimiento de la población y de la actividad económica o para completar su estructura urbanística.

Se suprime la tradicional categorización del suelo urbanizable en suelo urbanizable delimitado o inmediato y suelo urbanizable no delimitado o diferido. Pese a que la planificación urbanística tiene vigencia indefinida, en la sociedad actual no parece apropiado otorgar la clasificación correspondiente para proceder a la transformación urbanística de unos terrenos y no establecer plazos para su ejecución ni para la delimitación de sectores, razón por la cual se suprime la categoría de suelo urbanizable no delimitado. De esta manera, el plan general de ordenación municipal habrá de contemplar necesariamente la delimitación de los sectores en suelo urbanizable y la determinación de los plazos para la aprobación del planeamiento de desarrollo.

Otra de las novedades de la presente ley respecto al régimen del suelo es la regulación que se introduce del suelo rústico. El legislador pone en valor el suelo rústico, potenciando los usos económicos de este suelo, dentro del máximo respeto a la preservación de los valores que le son propios, en una apuesta decidida por la explotación y gestión sostenible de los recursos naturales.

Se mantienen las categorías de suelo rústico de protección ordinaria y suelo rústico de especial protección. Ahora bien, se propone una clarificación y objetivación de la categorización del suelo rústico protegido, que se definirá de conformidad con las protecciones y afecciones establecidas por las legislaciones sectoriales. Así, el suelo rústico de especial protección será aquel que merezca tal categoría en función de valores objetivos denotados por la legislación sectorial.

No obstante, se entiende legítimo que aquellos ayuntamientos que durante la elaboración de su planeamiento, y como consecuencia del estudio detallado derivado del propio plan, estimen que determinados terrenos, pese a no contar con protección recogida en una legislación sectorial, contienen valores que los hacen merecedores de su clasificación como suelo rústico de especial protección pueden otorgar a estos terrenos tal clasificación, una vez obtenida la conformidad expresa de la administración competente para la tutela de los valores detectados.

No constituye objeto de la presente ley, por tanto, la regulación de los usos urbanísticos en función de la categoría de suelo rústico de protección ante la que nos encontremos. Las limitaciones de los usos de tales suelos serán las establecidas por la propia legislación sectorial que resulte de aplicación.

La ley contempla exclusivamente una relación de usos para el suelo rústico, que desde el punto de vista urbanístico limita de la misma manera el uso del suelo rústico de especial protección, con independencia de su categoría, y el del suelo rústico de protección ordinaria. Ello es así ya que se entiende que todo el suelo rústico es merecedor de ser salvaguardado de usos que no sean consustanciales con su carácter o que puedan disponer de otro emplazamiento. En el suelo rústico de especial protección será preciso atender a las mayores limitaciones que impongan las legislaciones sectoriales aplicables, ya que son estas las encargadas de tutelar los valores objeto de protección.

En cuanto a los procedimientos para implantar los usos admisibles en suelo rústico, en aras de garantizar una mayor autonomía municipal, la ley, con carácter general, suprime la necesidad de obtener autorización urbanística autonómica, siendo suficiente con el título habilitante municipal. Sin embargo, se mantienen dos excepciones para usos en los que se estima que su implantación debe ser objeto de una mayor tutela por parte de la Comunidad Autónoma: las construcciones destinadas a usos residenciales vinculados a las explotaciones agropecuarias y las construcciones que alberguen actividades complementarias de primera transformación de productos del sector primario. En todo caso, será necesario recabar los informes sectoriales que corresponda.

También se establece una excepción para aquellos usos que se estima que pueden tener un impacto más severo: las construcciones destinadas a usos turísticos y los equipamientos o dotaciones, de tal modo que para su implantación se exigirá la redacción de un plan especial de infraestructuras y dotaciones.

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El título II se dedica a la regulación del planeamiento urbanístico. En este ámbito es preciso recordar otro de los objetivos fundamentales de la presente ley, que es la simplificación administrativa, cuya consecución se refleja, principalmente, en este título, tanto en relación con las figuras de planeamiento como con la tramitación de cada una de ellas.

La simplificación administrativa alcanza especial relevancia en el terreno de la tramitación del planeamiento, aspecto en el cual se introducen una serie de cambios tendentes a disminuir la duración de su tramitación, sin que ello suponga una merma de su seguridad jurídica y transparencia o de la participación pública.

En este sentido, en relación con los informes sectoriales, se realza el papel que se atribuye a la consejería competente en materia de urbanismo, siendo esta la encargada de recabar de las administraciones públicas competentes y remitir a los ayuntamientos los informes sectoriales autonómicos exigibles en la tramitación de los planes generales de ordenación municipal.

A fin de clarificar la tramitación de los instrumentos de planeamiento, la presente ley pretende una mayor integración de la tramitación del procedimiento de evaluación ambiental estratégica con la tramitación urbanística.

De esta manera, la ley incorpora la nueva tramitación de los planeamientos derivada de la Ley estatal 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, lo que responde a la necesidad de adecuar la normativa autonómica al marco normativo común europeo y estatal, garantizando así la unidad de mercado interior y la competitividad.

No obstante, se modifica, en relación con la previsión de la norma estatal, el sistema de reparto de funciones entre el órgano sustantivo y el órgano ambiental, expresamente admitido en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre. En consecuencia, la solicitud de inicio de la tramitación ambiental se remitirá directamente al órgano ambiental, en aras de una mayor simplificación y agilidad en la tramitación del procedimiento, sin aminorarse en ningún caso el principio de seguridad jurídica.

Otra de las medidas novedosas que incorpora la ley en relación con la tramitación de los planes generales de ordenación municipal es la relativa a la competencia para su aprobación, otorgando esa competencia a los ayuntamientos en los supuestos de municipios de más de 50.000 habitantes. Se entiende que esos ayuntamientos tienen capacidad y recursos suficientes para asumir esa competencia, razón por la cual la intervención urbanística de la Comunidad Autónoma se reduce a la emisión de un informe preceptivo y vinculante previo a la aprobación definitiva.

En relación con la sistematización de las figuras de planeamiento, es preciso reseñar otro de los objetivos que impregnan la ley: dotar de seguridad jurídica al ordenamiento urbanístico, para lo cual se estima imprescindible que todos los ayuntamientos de Galicia dispongan de un instrumento de planeamiento que ordene su término municipal. La falta de capacidad de muchos ayuntamientos gallegos de dotarse de un plan general de ordenación municipal es evidente, tras años de vigencia de un marco jurídico que establecía el plan general como el único instrumento de planeamiento general e incluso con incentivos de la Administración autonómica para la redacción de esos planes generales.

Por todo ello, la ley, sin perjuicio del mantenimiento de los planes generales de ordenación municipal y de sus planes de desarrollo, introduce como figuras de planeamiento el Plan básico autonómico y los planes básicos municipales.

El Plan básico autonómico delimitará, en el ámbito de toda la Comunidad Autónoma, las afecciones derivadas de la legislación sectorial e identificará los asentamientos de población existentes.

En desarrollo de ese Plan básico autonómico, se elaborarán los planes básicos municipales, para los ayuntamientos de menos de 5.000 habitantes que no cuenten con un instrumento de planeamiento general. Estos planes se configuran como instrumentos de ordenación para un término municipal completo y tienen por objeto la delimitación de los núcleos rurales existentes, identificados en el Plan básico autonómico, y de los terrenos que reúnan los requisitos exigidos para ser clasificados como suelo urbano consolidado, además de contemplar la categorización del suelo rústico establecida en el Plan básico autonómico.

Estos instrumentos constituyen una ordenación básica, cuya formulación, tramitación y aprobación corresponde a la Comunidad Autónoma, en colaboración y con la participación de los ayuntamientos a través de la emisión de un informe determinante, y que estará vigente hasta que surjan iniciativas o razones determinantes de una mayor complejidad urbanística que aconsejen la formulación de un plan general de ordenación municipal por el respectivo municipio.

De esta manera, se dotará a todos los ayuntamientos gallegos de un instrumento urbanístico básico que les permitirá ofrecer una capacidad de acogida residencial y económica que dé respuesta al desarrollo elemental de una cierta actividad urbanística, pero sin establecer criterios de crecimiento urbano.