Ley 1/2016, de 7 de abril, de Atención Integral de Adicciones y Drogodependencias

Se hace saber a todos los ciudadanos y ciudadanas de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado la Ley 1/2016, de 7 de abril, de Atención Integral de Adicciones y Drogodependencias.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Las adicciones, tanto por el consumo de drogas y otras sustancias con capacidad adictiva como comportamentales, son un fenómeno social de notable amplitud y extraordinaria complejidad, debido a la interacción de elementos que convergen en sus causas y en su proceso de desarrollo y debido a la variedad de ámbitos y áreas que pueden verse afectados. Las adicciones son además cambiantes y adquieren vertientes diferentes en el tiempo, en función de la sensibilidad social, de la aparición de nuevas sustancias y conductas, de nuevos patrones y nuevos contextos de consumo, de la población afectada y de sus consecuencias sociales.

Los factores causantes de las adicciones son muy complejos y variados, dado que, a los factores de vulnerabilidad de índole personal, se deben añadir otros de carácter social. En efecto, las esferas biológica, psicológica, familiar, social, laboral y económica de la persona resultan implicadas en los procesos vitales de la vida influidos por los factores de riesgo; es decir, por circunstancias y características internas o externas de la persona, que interactúan entre sí, produciendo sinergias que multiplican su potencial y aumentan la vulnerabilidad y las probabilidades de que los consumos y conductas irresponsables se desarrollen indebidamente y generen una adicción. Una gran parte de estos factores de riesgo están relacionados con las negativas condiciones sociales y económicas, pero también en entornos socio-económicos favorables se generan factores de riesgo. Junto a estos últimos, no puede dejarse de reconocer la existencia de los factores de protección, que son aquellos elementos que disminuyen las probabilidades de desarrollar dichos comportamientos.

No todos los consumos de drogas y las conductas de las personas son de por sí problemáticas o perniciosas para la salud, puesto que, dentro de la libertad personal, es innegable el derecho a elegirlas libremente y a convivir con ellas de forma responsable. Sin embargo, los efectos de algunas conductas son negativos, incluso nefastos y devastadores, generando una adicción, provocando cuantiosos daños a la salud tanto de las personas consumidoras –en términos de mortalidad, morbilidad y discapacidad–, como a la de sus seres más cercanos, y a la sociedad en general. Estas situaciones son particularmente lamentables cuando resultan afectadas las personas menores de edad, cuyo proceso de desarrollo puede verse seriamente comprometido por conductas irresponsables y de riesgo, o personas pertenecientes a colectivos socialmente vulnerables, generando por ello una gran preocupación social.

Las bases para llevar a cabo las políticas de prevención, asistencia y reinserción en materia de drogodependencias en la Comunidad Autónoma de Euskadi se establecieron mediante la Ley 15/1988, de 11 de noviembre, dictada en el marco de las competencias que el Estatuto de Autonomía otorga a la Comunidad Autónoma de Euskadi. Dicha ley fue valorada positivamente durante su vigencia porque puso las bases para llevar a cabo las políticas de prevención, asistencia y reinserción en la Comunidad Autónoma de Euskadi.

Posteriormente, la Ley 18/1998, de 25 de junio, sobre Prevención, Asistencia e Inserción en materia de Drogodependencias, incorporó a su articulado las directrices contenidas en el acuerdo de 30 de junio de 1994 de la Comisión sobre las Drogodependencias del Parlamento Vasco. Este texto legal, aun con sus contenidos novedosos y cambios estructurales, mantuvo el carácter pedagógico, presente desde sus orígenes en la legislación en materia de drogodependencias de la Comunidad Autónoma de Euskadi, y reforzó la estrategia comunitaria caracterizada por la globalización, la normalización, la planificación y la participación.

Más recientemente, en 2011, se aprobó la Ley 1/2011, de 3 de febrero, sobre Prevención, Asistencia e Inserción en materia de Drogodependencias, con objeto de reformar la Ley 18/1998 del Parlamento Vasco en lo referente a las cuestiones relacionadas con el tabaco, para adaptarlas a las exigencias planteadas –en el ámbito de la protección de la salud pública– por la Organización Mundial de la Salud, la Unión Europea y la legislación básica del Estado. Esta reforma prohibió fumar, como regla general, en todos los espacios cerrados de uso público, y aspiraba –desde una perspectiva de salud pública– a avanzar en las medidas de protección de la salud de la ciudadanía en materia de prevención y control del tabaquismo, por medio de la protección frente al humo ambiental fundamentalmente en los centros y lugares de trabajo, así como en los espacios frecuentados por menores de edad.

Este nuevo texto legal no solo obedece a la necesidad de adaptar y modernizar la terminología a los estudios más recientes en la materia, y a una estructuración más sistemática y ordenada de las materias, sino que también existen razones de fondo y de contenido que justifican una nueva norma.

En este sentido, esta ley pretende un abordaje multidisciplinar e integral de las adicciones, haciendo especial énfasis en la educación para la salud en todos los ámbitos y áreas que tienen incidencia en las adicciones. En efecto, hasta ahora, la materia de las drogas se ha ubicado en ámbitos diversos, pero ya no solo se trata de una cuestión de orden público, ni únicamente meritoria de atención sanitaria o desde los servicios sociales; según se admite mayoritariamente en el momento actual, las adicciones son una cuestión en la que está comprometida la salud pública y cuyo abordaje requiere la concurrencia del compromiso y de la responsabilidad social.

Una nueva norma, con el debido rango legal, debe dar amparo jurídico a las medidas oportunas y convenientes que, fruto del consenso y colaboración, deben adoptar los poderes públicos en cada momento y situación ante este fenómeno, especialmente en defensa de las personas menores de edad y de los colectivos socialmente más vulnerables, prestando particular atención a la perspectiva de género.

Esta ley multidisciplinar se sitúa en el marco de las competencias de las que es titular la Comunidad Autónoma de Euskadi, siendo título competencial relevante el de salud, al que vienen a confluir otros tantos como el de educación, cultura, juventud y deporte, inclusión social, política comunitaria, seguridad, higiene y salud laborales, medio ambiente, régimen local, comercio interior, Administración de Justicia e instituciones penitenciarias, publicidad y medios de comunicación, urbanismo, juego, estadística e investigación.

Por su parte, la Ley 8/1997, de 26 de junio, de Ordenación Sanitaria de Euskadi, en su artículo 2, se refiere al marco institucional de la salud y atribuye a todos los poderes públicos vascos la misión preferente de promocionar y reforzar la salud. Asimismo, en su artículo 13 establece que el Plan de Salud de Euskadi es el instrumento superior de planificación y programación del sistema sanitario.

En el proceso de redacción también se han tenido en cuenta las referencias internacionales, muy especialmente de la Organización Mundial de la Salud y de la Unión Europea, como la Estrategia de la Unión Europea en materia de lucha contra la droga 2013-2020, y el Plan de Acción Europeo para reducir el Uso Perjudicial del Alcohol 2012-2020 de la Organización Mundial de la Salud de la Región Europea, así como la reciente Directiva 2014/40/UE relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los estados miembros en materia de fabricación, presentación y venta de los productos del tabaco y los productos relacionados y por la que se deroga la Directiva 2001/37/CE.

La Ley de Atención Integral de Adicciones y Drogodependencias presenta una estructura sistemática y ordena la ubicación de las materias en el área a la que pertenecen. Así, contiene 97 artículos, distribuidos en siete títulos, dos disposiciones adicionales, una única disposición transitoria, una única disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

El título preliminar establece los grandes principios inspiradores y los objetivos generales de la ley, anunciando el espíritu y las novedades más relevantes del nuevo texto. En efecto, el objeto de la ley revela una perspectiva integral y global de la regulación, identificando las grandes áreas de intervención; esto es, las áreas de promoción de la salud, prevención de las adicciones, reducción de la oferta, asistencia e inclusión social, desarrollo y gestión del conocimiento, así como la regulación de la organización institucional articulada para llevar a cabo las medidas recogidas en aquellas áreas.

El ámbito material de la ley contempla las sustancias con capacidad adictiva, algunas de consumo muy arraigado en nuestro entorno como el alcohol o el tabaco, y otras como los derivados del cannabis, otros opiáceos, los psicoestimulantes, los alucinógenos, los medicamentos psicotrópicos, los derivados anfetamínicos y otras sustancias sintéticas y procedentes de la fabricación química.

El tabaco continúa siendo uno de los más importantes problemas de salud pública, y es la causa prevenible más importante de mortalidad, que provoca, además, una notable pérdida de calidad de vida y disminución de la esperanza de vida. El alcohol ha sido considerado por la Organización Mundial de la Salud como una de las drogas potencialmente más peligrosas para la salud física, psíquica y social de las personas, en especial cuando se trata de personas menores y jóvenes que están adoptando sus hábitos de salud, más aún, como ocurre en nuestro entorno, cuando existe un nivel alto de tolerancia social. En Euskadi existen los mayores consumos de cannabis de toda Europa, con una progresiva percepción social de inocuidad. La automedicación mediante psicofármacos es cada vez más frecuente en nuestro medio, sobre todo entre las mujeres. No podemos olvidar el proceso de renovación constante de drogas sintéticas en un contexto de ocio y diversión. Y, finalmente, también se produce la utilización de compuestos cuyos usos legales se alteran para convertirse en drogas de consumo con efectos demoledores.

Como novedad, la ley regula los dispositivos susceptibles de liberación de nicotina, que son aquellos productos, cualquiera de sus componentes o incluso los envases de recarga, que puedan utilizarse para el consumo de vapor que contiene nicotina, habiendo proliferado de forma significativa y rápida en los tiempos más recientes su utilización y comercialización. Incluso en el caso de no contener nicotina, hoy por hoy, no se ha podido determinar de modo concluyente su carácter inocuo, puesto que no hay evidencia científica sobre el impacto en la salud de las personas usuarias directas y de otras personas del entorno, y por ello no puede predicarse que se trata de un sustitutivo del tabaco ni que ayude a dejar el hábito de fumar.

La mayoría de la comunidad médico-científica constata que las personas usuarias se están convirtiendo en personas fumadoras duales. Todo ello sin olvidar que su utilización indiscriminada en lugares públicos puede comprometer el proceso de normalización que se ha conseguido tras la regulación del tabaco por la normativa vigente. De hecho, la Organización Mundial de la Salud, en julio de 2013, recomendó no utilizar estos artículos y desaconsejaba el producto hasta que no haya datos que demuestren que es un producto seguro, eficaz y de calidad aceptable, y que todo ello esté certificado por un organismo regulador nacional competente; y en un informe publicado en agosto de 2014, considera además que hay suficiente evidencia para advertir sobre estos dispositivos y recomienda prohibir su uso en espacios públicos cerrados, su venta a los menores y cualquier tipo de reclamo o alegación sobre su utilidad para dejar de fumar. A este respecto, en el ámbito estatal, la Ley 3/2014, de 27 de marzo, ha modificado la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, el suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco, y ha regulado aspectos relativos a la venta, el consumo y la publicidad de estos dispositivos.

Por lo que respecta a la Unión Europea, la reciente Directiva 2014/40/UE relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los estados miembros en materia de fabricación, presentación y venta de los productos del tabaco y los productos relacionados y por la que se deroga la Directiva 2001/37/CE, ha regulado la comercialización de estos dispositivos, constituyendo la legislación general y estándar que cada estado miembro deberá tener en cuenta para realizar su propia regulación.

Pero, además de las sustancias que tradicionalmente intervienen en las conocidas como adicciones a sustancias, en los últimos años asistimos al auge de ciertos comportamientos totalmente convencionales que, realizados de forma repetida, continuada o de manera inadecuada o excesiva, pueden acarrear problemas graves y generar los mismos patrones adictivos que las drogas o sustancias.

Por ello, la nueva ley, con vocación de integridad, se refiere en su ámbito material a las adicciones y drogodependencias, e incluye, en sentido amplio, las adicciones a sustancias y las adicciones comportamentales o adicciones sin sustancia; además, en un afán de anticiparse a la situación de dependencia, contempla los factores de riesgo precursores de las adicciones, los consumos problemáticos de sustancias y las conductas excesivas con riesgo de generar adicciones comportamentales.

Además, en previsión bien de conductas, en principio perfectamente habituales, que pueden evolucionar de modo que resulten problemáticas y precursoras de una futura adicción –como las compras y la alimentación compulsivas, o el ejercicio físico o laboral desorbitados–, bien de nuevas realidades como las redes sociales, las tecnologías digitales y las nuevas aplicaciones para ellas diseñadas, los teléfonos móviles, los videojuegos y otros, cuyo uso indebido, excesivo o abusivo puede comportar preocupación y ciertos problemas que pueden constituir los albores de una futura adicción, la ley, por un principio de cautela, establece que las medidas de promoción y prevención de la salud que contempla se extiendan a otras conductas excesivas no conceptualizadas como adicciones comportamentales en el momento actual.

Entre los fundamentos básicos del modelo de prevención y atención de la ley, destacan el enfoque de salud pública y el paradigma de salud en todas las políticas, con los que se pretende alcanzar un compromiso interinstitucional que impulse una estrategia intersectorial y transversal, dirigida a hacer que la salud y la equidad en salud sean asumidas como metas de todas las políticas públicas y agentes sociales. Estos enfoques novedosos, no obstante, ya se manejan con normalidad en salud pública, siendo necesario incorporarlos expresamente al campo de las adicciones. Además, otro fundamento básico de la ley, junto con la ya referida aproximación integral de las adicciones y drogodependencias, es la estrategia de reducción de riesgos y daños, que ha experimentado un gran auge en los últimos años y que ofrece un abanico de posibilidades muy interesantes en aquellas personas en las que otras intervenciones preventivas han fracasado o sus condiciones sanitarias y sociales así lo indiquen.

Es también especialmente novedoso el reconocimiento de los derechos y el establecimiento de deberes y obligaciones, no solo como personas usuarias de los servicios sociales o de salud, sino también en aceptación de la libertad personal. Así, nadie podrá ser objeto de discriminación por razón de su circunstancia ante las adicciones, reconociéndose expresamente esta consideración para las personas mayores de edad que formen parte de entidades de consumidores y consumidoras de cannabis, entidades que son objeto de regulación en el apartado de la ley referido a la iniciativa social.

La promoción de la salud y la prevención de las adicciones y drogodependencias, reguladas en el título primero de la ley, se erigen en el área de actuación preferente y prioritaria en esta materia, y es particularmente novedosa la regulación en capítulo propio de la promoción de la salud. No obstante, desde el respeto a las libertades personales, los modelos de prevención deben ir dirigidos a generar cambios de conductas en la cultura del consumo y al establecimiento de estilos de vida saludables, haciendo a las personas más responsables ante usos y conductas indebidas. Precisamente por el peso específico de este título, las medidas recogidas sobre promoción de la salud y prevención de las adicciones y drogodependencias se extenderán a las adicciones y a aquellas otras conductas excesivas que todavía en la actualidad no se han recogido científicamente como adicciones comportamentales.

La estrategia básica de actuación para la promoción de la salud y la prevención de las adicciones y drogodependencias es la educación para la salud, que, desde el enfoque de salud pública, se dirige al logro de hábitos saludables y de la cultura de la salud como forma de vida autónoma, solidaria y libre. En efecto, la libertad de elección de las personas tras el pleno conocimiento de las consecuencias de sus actos, solo puede ejercitarse correctamente si se ha realizado una orientación correcta mediante la educación para la salud, sobre todo en las etapas más tempranas del desarrollo de las personas, en las que se fijan los valores que sustentan los referidos hábitos de vida saludables. El éxito de una adecuada orientación de la educación para la salud no solo compromete al sistema escolar, sino a los medios de comunicación –como elementos de información y opinión– y a toda la comunidad.

En el área de prevención se recogen aquellas medidas dirigidas a disminuir la demanda de sustancias o conductas de riesgo o excesivas, separándolas netamente de las medidas de control o reducción de la oferta, que son objeto del título segundo y que en el texto hasta ahora vigente aparecían entremezcladas. La disminución de la demanda y el control de la oferta son los dos grandes ámbitos de actuación recogidos separadamente en la Estrategia de la Unión Europea en materia de lucha contra la droga 2013-2020, por la diferente naturaleza de unas y otras medidas, pues si las dirigidas a limitar la demanda ponen el énfasis en la actuación sobre las personas o grupos, las de la oferta actúan sobre las sustancias o sobre las conductas.

El capítulo dedicado a la prevención recoge, en todos los ámbitos posibles, medidas generales dirigidas al conjunto de la población, otras dirigidas a personas o grupos en situación de riesgo o de mayor vulnerabilidad y, además, medidas específicas para las adicciones no comportamentales. Se trata de potenciar los factores de protección y reducir los factores de riesgo, facilitando la inclusión normalizada de las personas afectadas en su entorno comunitario. En las actuaciones preventivas son prioritarios el ámbito familiar, el comunitario y el educativo, que deberán coordinarse para implicar a todos los agentes sociales intervinientes como son la escuela, la familia, las empresas, las asociaciones y otros.