Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi

Incluye la corrección de errores publicada en el BOPV núm. 123, de 29 de junio de 2016. Ref. BOE-A-2016-6720.

Se hace saber a todos los ciudadanos y ciudadanas de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La Ley de Instituciones Locales de Euskadi es una de las normas jurídicas más importantes para la vertebración jurídico-institucional de Euskadi y sin embargo, desde que el Parlamento Vasco comenzó a legislar en 1980, han transcurrido ya más de treinta y cinco años sin que se haya aprobado una ley de instituciones locales de Euskadi.

Resulta sorprendente que, a pesar de que se trata de una ley sobre cuya necesidad imperiosa de aprobación existe una casi unanimidad, su aprobación no haya podido producirse hasta ahora, pues debería haber sido, desde el principio, una de las columnas de la estructura jurídico-institucional del autogobierno vasco, una estructura que puede calificarse como tripartita, pues se asienta en tres niveles diferentes: las instituciones comunes, los territorios históricos y los municipios y demás entidades locales, cada uno de ellos con sus propias competencias.

Como es bien conocido, la estructura jurídico-institucional de la Comunidad Autónoma de Euskadi se apoya en la vertebración entre esos tres niveles institucionales, en la que interactúan normas jurídicas de distinto rango, procedencia, contenido y alcance. Así, la Constitución de 1978 y el vigente Estatuto de Autonomía para el País Vasco de 1979 –el denominado Estatuto de Gernika–, definen el reparto competencial entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Euskadi. Por su parte, el Estatuto de Autonomía y la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos, comúnmente conocida como «Ley de Territorios Históricos», se ocupan de la distribución de competencias entre las instituciones comunes (Gobierno y Parlamento Vasco) y los órganos forales de los territorios históricos (juntas generales y diputaciones forales). Además, el Concierto Económico, actualmente regulado por la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma de Euskadi, regula las relaciones de orden financiero y tributario del País Vasco con el Estado y es, por tanto, la columna vertebral del sistema financiero y tributario vasco. Y, por último, las normas forales de los territorios históricos regulan las materias que son competencia de dichos territorios históricos y, en lo que tiene que ver con los municipios, también algunas materias que afectan a estos directamente en asuntos específicos, como, por ejemplo, demarcaciones territoriales, entidades de ámbito supramunicipal, presupuestos, finanzas y hacienda locales.

Pero sin ley de instituciones locales de Euskadi el edificio institucional vasco estaba incompleto, y por eso resultaba imprescindible la aprobación de esta ley, a fin de poder culminar el proceso de articulación entre los tres niveles institucionales de gobierno de Euskadi.

Al no haber dispuesto de ella hasta ahora, nuestros municipios y demás entidades locales vascas han tenido que actuar a partir de un marco normativo institucional caracterizado por su precariedad. Si bien es cierto que en el ámbito tributario y económico-financiero, así como en otros asuntos de su competencia, los territorios históricos han aprobado distintas normas forales directamente aplicables a los municipios y entidades locales de sus respectivos ámbitos territoriales, no es menos cierto que, ante la ausencia de una ley propia de la Comunidad Autónoma de Euskadi que abordara en su globalidad las cuestiones municipales, los órganos de gobierno de nuestros municipios y demás entidades locales han aplicado la legislación básica estatal sobre régimen local y las leyes sectoriales aprobadas por el Parlamento Vasco, que han ido incidiendo sobre diferentes materias y que, en muchos supuestos, repercutían directamente sobre las competencias municipales, por ejemplo, en temas como el urbanismo, el medio ambiente o los servicios sociales. Pero todo ello no ha resuelto hasta ahora el problema de dotar a los municipios vascos de un marco jurídico propio que les dé estabilidad y les permita ejercer su autogobierno y cumplir con su finalidad principal, que no es otra que la de atender las demandas de la ciudadanía en su condición de administración más próxima a ella.

La ley pretende una clarificación competencial que, además de ofrecer seguridad jurídica, se vea acompañada de un reforzamiento del papel institucional del municipio y de una financiación adecuada para asegurar la sostenibilidad financiera de las entidades locales, de modo que permita garantizar una adecuada prestación de servicios a la ciudadanía. En este sentido, junto a aspectos trascendentales de la ley, como son, por ejemplo, los relativos a su régimen institucional, competencias, etcétera, hay que destacar también que –de acuerdo con la normativa de la Unión Europea, y tras las reformas constitucional y legislativa en relación con el principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera– los aspectos relacionados con la arquitectura institucional económico-financiera han adquirido una gran relevancia en el desarrollo del régimen local, y ello hace aún más necesario algo que ya era una constante exigencia desde mucho antes de que se produjese dicha reforma, esto es, la imprescindible presencia de los municipios vascos en los órganos y en los procesos de toma de decisiones que les afecten directamente, para dejar de ser unas administraciones sometidas a un grado de tutela no siempre respetuosa con las relevantes funciones que les corresponden y no siempre compatible con un auténtico respeto por la autonomía local que los municipios deben tener garantizada.

Naturalmente, a lo largo de todos estos años la necesidad de una ley de instituciones locales de Euskadi ha estado siempre presente, de forma que se han elaborado diversos textos preparatorios, anteproyectos y proyectos que finalmente, por unas u otras razones, no han cristalizado en la aprobación de una norma de rango legal. Pero es en la actual coyuntura política cuando se ha presentado una ocasión propicia que ha favorecido el proceso de aprobación de la Ley de Instituciones Locales de Euskadi.

También parecía claro que su contenido tenía que establecer un mínimo común denominador que concitase un acuerdo lo más amplio posible de la representación de las distintas sensibilidades políticas y de los tres niveles institucionales de Euskadi, pues todos los agentes políticos e institucionales eran conscientes de que una ley de estas características debía contar con un amplio respaldo si quería no solo salir adelante, sino también perdurar en el tiempo. De hecho, la gran dificultad del proceso para aprobar la ley se ha reflejado claramente en dos aspectos: en primer lugar, en lo referente a su contenido, que apuesta por un delicado equilibrio entre distintas opciones normativas, para intentar reflejar las aportaciones de todas las partes en beneficio del acuerdo; y, en segundo lugar, en el complejo procedimiento seguido para la redacción definitiva de su contenido.

II

En materia de fuentes, la ley ha tenido en cuenta el acervo jurídico de nuestro sistema municipal foral, cuyos antecedentes más remotos se remontan hasta el derecho de las entidades locales que estuvo en vigor en los distintos territorios vascos durante el régimen foral, un derecho que tenía muy en cuenta la diversidad del país en la organización municipal y, en consecuencia, regulaba modelos jurídico-políticos adaptados a la variedad de las entidades municipales, supramunicipales e inframunicipales presentes en él y que, con las particularidades propias de cada territorio, presenta notables elementos comunes a ambos lados de los Pirineos, como ha puesto de manifiesto la doctrina más autorizada.

En la tradición municipal vasca destacaban también las amplias competencias de las entidades locales, su gran capacidad autoorganizativa, autonormativa y de gestión, no solamente en el ámbito político, sino también en el económico, y, por último, la estrecha relación entre los municipios forales y las asambleas legislativas forales, de las que emanaban, a su vez, los órganos de gobierno de los territorios, lo que permitía un adecuado anclaje entre el nivel municipal y el de cada territorio foral.

Este modelo municipal foral entró en crisis en el siglo XIX en lo que se refiere a los tres territorios que conforman actualmente la Comunidad Autónoma de Euskadi, pues el real decreto de 29 de octubre de 1841, que se impuso a estos territorios de una manera absolutamente unilateral, hizo tabla rasa de gran parte del sistema foral de derecho público hasta entonces vigente, incluido el sistema municipal foral.

Tras la definitiva derogación de lo que quedaba de los Fueros vascos de derecho público en virtud de la ley de 21 de julio de 1876, y aunque los municipios vascos no volvieron a recuperar una cota de autonomía similar a aquella de la que gozaron en la época foral, su situación jurídico-económica fue diferenciándose claramente de la que era propia de los municipios de régimen común, y al amparo del régimen de concierto económico surgido en 1878 fueron construyendo un modelo local propio, que la doctrina ha dado en llamar «municipio concertado»; un modelo amparado por normas jurídicas de muy distinto rango pero que daban soporte a la especialidad del sistema vasco. En este sentido, pueden citarse a título de ejemplo, y por orden cronológico, normas como la real orden de 8 de junio de 1878, la disposición transitoria cuarta de la Ley Provincial de 29 de agosto de 1882, la real orden de 8 de agosto de 1891, y las normas posteriores derivadas de ellas.

En este periodo las competencias de los municipios vascos estuvieron también estrechamente vinculadas con las crecientes atribuciones de las diputaciones vascas en virtud de las facultades económico-administrativas derivadas del propio Concierto, tal y como establecía el artículo 15 del real decreto de 13 de diciembre de 1906, cuyo contenido aún continúa en vigor, pues aparece recogido en la disposición adicional tercera del vigente Concierto Económico. E, incluso en plena Dictadura de Primo de Rivera, el real decreto de 21 de octubre de 1924 recogió las adaptaciones del Estatuto Municipal de 1924 al régimen especial vasco.

Y siguiendo la tradición histórica, que no se interrumpió ni siquiera con el cambio de régimen político, la Ley Municipal de la II República, de 1935, establecía en su disposición transitoria 11 que las prescripciones de la misma regirían en las tres provincias, en cuanto no se opusiesen a lo estatuido en el régimen peculiar vigente en ellas. Por su parte, el Estatuto Vasco de 1936 establecía en su artículo 2.a)3.º que, en materia de régimen local, correspondía a la competencia del País Vasco (de acuerdo con los artículos 16 y 17 de la Constitución de la República) la legislación exclusiva y la ejecución directa, sin que la autonomía atribuida a los municipios vascos pudiese tener límites inferiores a los señalados en las leyes generales del Estado.

Durante la dictadura franquista los municipios vascos no tuvieron más remedio que adaptarse en general a la normativa común, pero, aun y con todo, intentaron conservar un perfil diferenciado siempre que pudieron, como ocurrió en el territorio alavés, donde el Concierto Económico siguió vigente y se mantuvieron ciertas particularidades al amparo de disposiciones específicas de la normativa estatal de régimen local que salvaguardaban expresamente la especialidad alavesa, y como ocurrió también en el caso navarro, dado que también se mantuvo vigente su sistema de convenio económico.

Por su parte, y en el marco del ordenamiento jurídico vigente, la Ley de Instituciones Locales de Euskadi encuentra su fundamento competencial en un abanico de títulos que conviene ordenar de forma precisa, puesto que la singular arquitectura institucional vasca, sus competencias específicas y su régimen económico-financiero, derivados de la disposición adicional primera de la Constitución, del Estatuto de Autonomía, de la Ley del Concierto Económico, y del resto de normativa que ha procedido a la actualización de los derechos históricos vascos, conforman un complejo marco jurídico que debe tenerse siempre presente.

A este respecto hay que citar el artículo 10.4 del Estatuto de Gernika; la Ley de Concierto Económico; la normativa de haciendas locales, regulada por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y sobre todo su disposición adicional octava, relativa al régimen foral vasco; la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera –cuya disposición final tercera establece que la aplicación de la ley habrá de respetar lo dispuesto en el Concierto Económico–, y, naturalmente, la legislación básica de régimen local recogida en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y en particular las especialidades reconocidas a las instituciones vascas, tanto en su texto original como en las modificaciones introducidas en ella por la Ley 27/2013, de 27 diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.

De esta Ley 7/1985, de 2 de abril, destacan en este ámbito su artículo 39 y su importante disposición adicional segunda (acerca del régimen foral vasco), que regulan notables especialidades del régimen municipal vasco y que dan cobertura jurídica a la posibilidad, desarrollada en esta Ley de Instituciones Locales de Euskadi, de avanzar en la regulación de un modelo municipal propio, en coherencia con lo manifestado por el Tribunal Constitucional en materia de régimen local, especialmente en su Sentencia 214/1989, de 21 de diciembre, referida precisamente a la Ley 7/1985, y en particular en su fundamento jurídico n.º 26, pues en ella el tribunal viene a reconocer que las especialidades del régimen local vasco entroncan directamente con el amparo y respeto de los derechos históricos vascos, protegidos por la disposición adicional primera de la Constitución, y con su actualización, y llega a decir expresamente que «se comprende, de este modo, que esa garantía constitucional comporte un tratamiento normativo singular propio de ese régimen local y ello aun frente a los poderes centrales del Estado».

Y, así, la Ley de Instituciones Locales de Euskadi desarrolla estas posibilidades y se convierte en norma actualizadora de los derechos históricos en materia local derivados del régimen foral vasco, en el marco de la legislación vigente y bajo el amparo de la legislación básica de régimen local, cuyo contenido respeta y desarrolla, pues cualquier actualización supone, como es obvio, innovación. Todo ello justifica las especialidades que se han introducido en esta ley en favor de las instituciones vascas competentes en cada caso, las cuales deberían permitir la construcción de un sistema cohesionado, integrado y eficiente de gobierno local en Euskadi, evitando dos extremos indeseados: por un lado, la injerencia de las instituciones de la Comunidad Autónoma o de los territorios históricos en la vida municipal que pudiera poner en riesgo su autonomía real, y, por otro, los riesgos de fragmentación del espacio local que pudieran hacer inviable la supervivencia del sistema.

Finalmente, el legislador ha tenido también muy en cuenta y ha incorporado al texto, en la medida de lo posible, las siempre valiosas aportaciones de los distintos proyectos y proposiciones de ley reguladoras del régimen local vasco presentados en su momento por gobiernos anteriores o por partidos políticos de distinto signo; las importantes consideraciones contenidas en los dos pronunciamientos de la Comisión Arbitral sobre los dos últimos proyectos legislativos relativos al régimen local vasco, que se recogen en sus decisiones 1/2008, de 20 de octubre, y 3/2012, de 19 de abril; y también las interesantes sugerencias al respecto de los dictámenes 64/2008, de 9 de abril, y 193/2011, de 28 de julio, de la Comisión Jurídica Asesora de Euskadi. Todo ello sin olvidar las relevantes aportaciones que tanto la jurisprudencia como la doctrina han realizado sobre este tema.

III

Respecto al procedimiento seguido para la definición del contenido de la Ley de Instituciones Locales de Euskadi, la necesidad de conseguir un consenso básico que permitiese lograr el más amplio respaldo posible a una ley nuclear para el sistema de autogobierno vasco como esta, ha supuesto la puesta en marcha de una metodología de concertación y entendimiento dual: por un lado, entre los distintos niveles institucionales implicados, y, por otro, entre las distintas sensibilidades políticas con representación en el Parlamento Vasco.

La complejidad institucional, territorial e ideológica de la Comunidad Autónoma de Euskadi, que había supuesto un debilitamiento obvio de las potencialidades de desarrollo institucional del municipalismo vasco y que había provocado un cierre en falso de la articulación de un sistema razonable de relaciones entre los poderes públicos de carácter territorial, hacía conveniente tener muy presente que una norma de estas características debe ser aceptada por municipios, territorios históricos e instituciones comunes, que, a su vez, pueden estar gobernados por distintas fuerzas políticas pero que, para que el sistema funcione, deben asumir unas mismas reglas de juego, independientemente de quién gobierne en cada una de estas instituciones en cada momento.

Por ello, y tras la convocatoria de un órgano de encuentro institucional como el Consejo Municipal de Euskadi, las personas que intervinieron en la redacción del anteproyecto de ley fueron presentando, paulatinamente, los diversos títulos del texto para ser discutidos en el seno de un grupo de trabajo, un órgano técnico en el que estaban representados los tres niveles institucionales (Gobierno Vasco, diputaciones forales y los ayuntamientos, a través de la Asociación de Municipios Vascos-Eudel) y, por tanto, las sensibilidades políticas mayoritarias del ámbito territorial de la ley. El objetivo no era otro que intentar consensuar un borrador de anteproyecto que pudiese servir de base y facilitar la negociación de las distintas fuerzas políticas representadas en el Parlamento Vasco, pues es el Parlamento Vasco quien tiene la última palabra sobre la ley, pero con la ventaja añadida de que esa negociación, en la sede de la soberanía popular, partiría de un texto base en cuya redacción habían participado representantes de las diversas instituciones afectadas, que representaban, al mismo tiempo, a las principales sensibilidades ideológicas existentes.

IV