Ley 2/2016, de 30 de marzo, del impuesto sobre estancias turísticas en las Illes Balears y de medidas de impulso del turismo sostenible

LA PRESIDENTA DE LAS ILLES BALEARS

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 48.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente Ley

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El turismo se configura como la actividad económica que más repercusión genera en las Illes Balears en términos de renta, empleo y actividad, y constituye, sin duda, el principal recurso del archipiélago; por ello, tiene que estar en constante transformación, innovación y desarrollo, el cual, por definición, tiene que ser sostenible en el tiempo. Esta actividad turística, que ciertamente se ha constituido en el núcleo de la economía balear y que ha generado progreso económico y social en las Illes Balears, ha supuesto, al mismo tiempo, una explotación excesiva de los recursos territoriales y medioambientales y una excesiva precariedad laboral y ha exigido la dotación y el mantenimiento, por parte de las instituciones públicas, de las infraestructuras necesarias para soportar el impacto del incremento continuo de visitantes, y para contribuir también de este modo a estancias de calidad.

Asimismo, en estos últimos años, el contexto geopolítico internacional ha favorecido la llegada de turistas a las Illes Balears, en detrimento de otros países del entorno mediterráneo. En estos países los costes son menores y los recursos están menos explotados, de modo que en situaciones de estabilidad política pueden suponer para el archipiélago una competencia importante que tampoco hay que perder de vista, lo cual exige ofrecer un producto diferenciado con un especial énfasis en la calidad del servicio turístico y del entorno medioambiental.

Así pues, hoy en día, el mantenimiento de la competitividad del producto turístico de las Illes Balears implica, además de invertir en infraestructuras, la necesidad de hacerlo en productos medioambientales que respondan a las preferencias actuales y a las tendencias futuras de los turistas, cada vez más interesados en destinos que fomenten el desarrollo medioambiental sostenible. Todo ello exige a los agentes implicados –así como a las instituciones públicas– un esfuerzo que garantice un turismo sostenible, esfuerzo para el que hay que contar con la colaboración del sector empresarial, sobre el que, en definitiva, también tiene que revertir esta mejora de la calidad del producto turístico, principalmente mediante la inversión en la preservación del medio natural, en la recuperación y la rehabilitación del patrimonio histórico, y en el desarrollo de infraestructuras que fomenten el turismo sostenible.

En efecto, la atención del medio ambiente y la lucha contra el cambio climático tienen que convertirse en acciones preferentes de los poderes públicos, que intentan despertar la conciencia ciudadana para que el medio natural sea respetado y se preserve de actuaciones perturbadoras de su equilibrio natural. Siendo una política prioritaria en el marco de actuación de los estados modernos, parece fuera de toda duda la trascendente actuación que en esta materia de protección del medio ambiente corresponde ejercer a las comunidades autónomas, de acuerdo con los artículos 148.1.9.ª y 149.1.23.ª de la Constitución Española, y que, en el caso de las Illes Balears, se recoge en el artículo 30.46 del Estatuto de Autonomía, aprobado por la Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero.

II

El artículo 148.1.18.ª de la Constitución Española establece, asimismo, que las comunidades autónomas podrán asumir las competencias en materia de promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial, y así se recoge también, por lo que a las Illes Balears respecta, en el artículo 30.11 del Estatuto de Autonomía. En este sentido, el artículo 24 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears determina que los poderes públicos de la comunidad autónoma tienen que reconocer la actividad turística como elemento económico estratégico de las Illes Balears, y establece que el fomento y la ordenación de la actividad turística se tienen que llevar a cabo con el objetivo de hacerla compatible con el respeto al medio ambiente, al patrimonio cultural y al territorio, así como con políticas generales y sectoriales de fomento y ordenación económica que tengan como finalidad favorecer el crecimiento económico a medio y largo plazo.

A su vez, los artículos 120 y 121 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, que hay que poner en relación con el artículo 156.1 de la Constitución y los artículos 1 y 2 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, sobre financiación de las comunidades autónomas, otorgan a la comunidad autónoma de las Illes Balears autonomía financiera, que la faculta, con respecto al ámbito de los ingresos públicos, a adoptar medidas financieras que le permitan obtener los recursos suficientes para atender de manera estable y permanente el desarrollo y la ejecución efectiva de sus competencias. Entre dichas competencias figuran la ordenación de la actividad turística, en los términos antes indicados, y la protección y defensa del medio ambiente, que es considerada actualmente un presupuesto necesario para garantizar la calidad de vida de los ciudadanos y también un reclamo turístico cada vez más valorado.

Pues bien, una manifestación del citado principio de autonomía financiera, en la vertiente de los ingresos, es, justamente, la capacidad de las comunidades autónomas de establecer sus propios tributos, capacidad que, en el caso de la comunidad autónoma de las Illes Balears, está prevista expresamente en el artículo 129.4 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, en el marco del artículo 157 de la Constitución y el artículo 6 de la Ley Orgánica sobre financiación de las comunidades autónomas, antes citada, aplicable a todas las comunidades autónomas de régimen común.

Dado el vigente sistema de financiación de las comunidades autónomas, claramente insuficiente para cubrir las necesidades actuales a las que hay que hacer frente, resulta imprescindible encontrar fuentes de financiación adicionales con cargo a las cuales sea posible implantar las políticas necesarias a fin de que la actividad turística se pueda seguir desarrollando armónicamente y que ello no implique a medio y largo plazo un riesgo de deterioro irreversible del equilibrio económico y medioambiental, al que la sociedad balear no puede renunciar.

Por lo tanto, en ejercicio de dicha autonomía financiera, mediante la presente ley se establece un nuevo tributo, el impuesto sobre estancias turísticas en las Illes Balears, que tiene un carácter básicamente finalista, mediante la afectación de los ingresos que se recauden a la realización de gastos e inversiones vinculadas, en esencia, con el desarrollo y la protección medioambiental, y con el turismo sostenible, y que ya tiene antecedentes en la comunidad autónoma de las Illes Balears, así como en otras comunidades españolas, como Cataluña, entre otras regiones y países del entorno.

A tal efecto, se crea el fondo para favorecer el turismo sostenible –que se nutrirá del producto de la recaudación de este nuevo tributo–, y, teniendo en cuenta que el desarrollo sostenible requiere la colaboración y la participación de la sociedad, se crea también la Comisión de Impulso del Turismo Sostenible, órgano en el que participarán las administraciones públicas y los agentes económicos y sociales. Esta comisión elaborará un plan anual de impulso del turismo sostenible que fije los objetivos anuales prioritarios, con criterios de equilibrio territorial, y será la encargada de velar por la aplicación del citado fondo.

Así pues, el impuesto que se establece mediante la presente ley está destinado, por una parte, a compensar a la sociedad balear por el coste medioambiental y social y la precariedad laboral que supone el ejercicio de determinadas actividades que distorsionan o deterioran el medio ambiente en el territorio de las Illes Balears, y, por otra, a mejorar la competitividad del sector turístico por medio de un turismo sostenible, responsable y de calidad en el archipiélago. Por lo tanto, se hace recaer el peso del gravamen sobre las personas físicas que disfrutan de las estancias turísticas, por medio de establecimientos turísticos, y que, directa o indirectamente, alteran el equilibrio natural, lo cual repercute en el conjunto del grupo social, que soporta sus efectos.

III

La ley que se aprueba consta de veinte artículos, distribuidos en cuatro títulos, dos disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

El título I, que contiene las disposiciones generales, hace referencia al objeto de la ley, que es regular los elementos esenciales del impuesto sobre estancias turísticas en las Illes Balears y destinar los ingresos que genere este impuesto al fondo para favorecer el turismo sostenible; también regula la naturaleza, la afectación y la compatibilidad del impuesto que se crea con otros tributos o exacciones. En este sentido, el impuesto somete a tributación la capacidad económica del contribuyente, persona física, por razón de las estancias que realice en los establecimientos, las viviendas y las embarcaciones de crucero que, bajo la denominación común de establecimientos turísticos, explotan los empresarios turísticos, otras personas o entidades y los armadores o navieros, con fundamento, normalmente, en los correspondientes contratos de alojamiento –y en los de transporte con alojamiento en el caso de cruceros–, y constituye un impuesto directo, desde el punto de vista jurídico, desde el momento en que la ley no establece la repercusión obligatoria por parte del contribuyente a una tercera persona ajena a la relación jurídica tributaria con la Administración, sino que incluso la prohíbe, de modo que es el contribuyente quien, en todo caso, tiene que soportar la carga tributaria, sin perjuicio de la figura del sustituto del contribuyente, que también se prevé.

El título II, relativo a los elementos del impuesto, consta de cuatro capítulos. El capítulo I delimita el hecho imponible y establece determinadas exenciones puntuales de carácter subjetivo y objetivo. En cuanto al hecho imponible, lo constituye la estancia que realice el contribuyente en los denominados establecimientos turísticos, esto es, los establecimientos hoteleros y otros establecimientos típicos de alojamiento, las viviendas turísticas y las embarcaciones de crucero turístico. En este sentido, se prevé un amplio abanico de sujeción al impuesto, que, por lo tanto, no afecta únicamente a los establecimientos hoteleros más habituales, sino que incluye también los cruceros turísticos que hacen escala en los puertos de las Illes Balears y las viviendas turísticas reguladas en la normativa autonómica –e, incluso, las que se comercializan al margen de esta normativa, en muchos casos por razón de las restricciones legales relacionadas con la tipología del inmueble–, viviendas todas ellas que han incrementado materialmente la oferta turística en los últimos ejercicios. En este último sentido cabe decir que la legislación tributaria no puede ignorar la realidad, a saber, el hecho de que las estancias en las viviendas que materialmente son objeto de comercialización turística sin cumplir todos los requisitos que para ello impone la legislación turística verifican la capacidad económica del contribuyente objeto de gravamen por este impuesto y, por lo tanto, constituyen auténticos supuestos de sujeción al tributo. Así pues, en estos casos proceden el devengo, la liquidación y el cobro del impuesto, por un lado, a raíz de la verificación del hecho imponible, y, además, por otro lado, la imposición de una sanción administrativa por no cumplir plenamente los requisitos establecidos en la legislación turística para el ejercicio de la actividad –además de la eventual sanción tributaria como consecuencia de la falta de autoliquidación voluntaria del impuesto por el sustituto del contribuyente.

Asimismo, y de acuerdo con el artículo 8 de la Ley general tributaria, se establece una presunción iuris et de iure según la cual se entiende que las estancias en los establecimientos turísticos a que se refiere el hecho imponible constituyen, en todo caso, estancias turísticas, tanto si hay pernoctación como si no la hay. De este modo, pues, el eje de la imposición gira alrededor de la estancia turística en las Illes Balears, sin perjuicio que la delimitación de este carácter no pueda recaer, en buena lógica, en la voluntad subjetiva del contribuyente, sino que tenga que vincularse al elemento objetivo que supone la utilización de establecimientos turísticos por parte del contribuyente, que explotan empresarios que actúan en el ámbito del alojamiento y del transporte turístico, de acuerdo con la legislación vigente en materia de turismo y en materia de viajes combinados. Por esta misma razón, el impuesto no es aplicable a otras relaciones jurídicas que implican el uso residencial de un inmueble por parte de personas físicas, pero en las que la actividad empresarial de la persona o entidad que explota el inmueble no tiene carácter turístico según la citada legislación, como los simples arrendamientos de temporada –sin comercialización turística–, sometidos a la legislación de arrendamientos urbanos, y los alojamientos inherentes a las residencias de militares, de estudiantes universitarios y de personas mayores, y a las instalaciones juveniles con alojamiento reguladas en la normativa autonómica en materia de juventud.

El capítulo II de este título regula los sujetos pasivos y prevé, junto con el contribuyente –que es el que lleva a cabo el hecho imponible–, al sustituto –que es el que ha de cumplir con las obligaciones materiales y formales que dispone la ley–. Además, y con el fin de garantizar el cobro de la deuda tributaria, se establecen determinados supuestos de responsabilidad subsidiaria y solidaria –concretamente, la de los mediadores que contratan directamente las estancias con los sustitutos en beneficio de los contribuyentes y la de los consignatarios que actúan por cuenta de armadores o navieros en los casos de embarcaciones de crucero turístico– y el régimen legal que, desde el punto de vista subjetivo, tiene que aplicarse respecto de la legitimación y las personas beneficiarias en las posibles devoluciones de ingresos indebidos que resulten de la aplicación del impuesto.

El capítulo III del mismo título, relativo al devengo, la exigibilidad y las obligaciones formales, dispone que el impuesto se devengará al inicio de cada estancia, computada día a día, si bien el sustituto deberá exigirlo al contribuyente en cualquier momento del periodo de estancias (y, como máximo, al final de dicho periodo). Además, el sustituto será quien deberá cumplir con las obligaciones de autoliquidación que, a tal efecto, se delimitan en la ley, así como las obligaciones formales que se indican.

El último capítulo de este título regula los elementos de cuantificación del impuesto, es decir, la base imponible y la cuota tributaria. Con respecto a la base imponible, se establece que está constituida por los días de estancia o fracción, y se define qué hay que entender por día –en el caso de establecimientos y viviendas, la franja horaria que va de las 12.00 horas del mediodía hasta las 12.00 horas del día siguiente, y, en el caso de embarcaciones de crucero turístico, cada uno de los períodos de veinticuatro horas desde el inicio de la estancia. Las estancias inferiores a dichas franjas horarias que superen las doce horas de duración se considerarán estancias de un día.

La determinación de la base imponible se realizará, como regla general, mediante régimen de estimación directa, si bien, para todos los casos en que así se prevea reglamentariamente, se podrá utilizar el régimen de estimación objetiva; todo ello sin perjuicio de la posibilidad de que la Administración aplique, cuando proceda, el régimen de estimación indirecta.

Con respecto a la cuota tributaria, se configura una tarifa que oscila entre los 0,25 euros y los 2 euros por día de estancia o fracción, en función de los tipos de establecimientos en los que tiene lugar el hecho imponible. No obstante, esta cuota tributaria es objeto de una bonificación del 50 % para las estancias que se realicen en temporada baja, para cuya determinación se ha tenido en cuenta, en esencia, el flujo de visitantes en las Illes Balears, que, en general, aumenta considerablemente a partir de los meses de abril y mayo –con cerca de un millón de personas–, se incrementa todavía más en los meses de julio y agosto –hasta alcanzar prácticamente la cifra de los dos millones de personas–, y disminuye de manera apreciable a partir del mes de noviembre. En todo caso, se entiende que la reducción en un 50 % de la cuota tributaria a lo largo de los meses de temporada baja constituye un elemento favorable –al menos en términos relativos– para la desestacionalización del turismo, con lo que se introduce un elemento de extrafiscalidad que es coherente con la estructura y las finalidades del impuesto y con el resto de medidas de impulso del turismo sostenible que lo acompañan. Asimismo, se establece otra bonificación con finalidades igualmente extrafiscales y también del 50 % de la cuota íntegra –o de la cuota ya bonificada en los casos de temporada baja– aplicable a las estancias de los contribuyentes en un mismo establecimiento turístico que se extiendan más allá de los ocho días consecutivos –cifra que, de acuerdo con los datos estadísticos de estos últimos años, constituye el número de días medio de las estancias turísticas efectuadas en las Illes Balears– a fin de fomentar estancias turísticas de una duración más larga, con una utilización, por lo tanto, menos intensa de los grandes medios de transporte y, en definitiva, con menos impacto medioambiental.

El título III regula las normas de gestión y se distribuye en tres capítulos. En el primer capítulo, dedicado a la aplicación del impuesto y al régimen sancionador, se establecen las líneas básicas de gestión, las cuales se concretarán mediante un reglamento; y, con respecto al régimen sancionador, la ley se remite al conjunto de normas que en dicha materia se contienen en la Ley general tributaria. El capítulo II del presente título dispone que contra los actos que se dicten en aplicación del impuesto o en la imposición de las sanciones tributarias podrá interponerse un recurso de reposición o, directamente, una reclamación económico-administrativa ante la Junta Superior de Hacienda de las Illes Balears, de acuerdo con lo previsto en la Ley general tributaria y en la legislación de finanzas de la comunidad autónoma de las Illes Balears. Finalmente, el capítulo III vela por el cumplimiento de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal, en los procedimientos de cesión de datos.