Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro

Norma derogada, con efectos de 11 de febrero de 2023, por la disposición derogatoria única del Real Decreto 35/2023, de 24 de enero. Ref. BOE-A-2023-3511

I

La planificación hidrológica que se venía realizando en nuestro país y que se ha reconocido, junto con el principio de unidad de gestión en la cuenca hidrográfica, como una de las grandes aportaciones a la política del agua realizada por España, ha tenido que ampliar su concepto para recoger, en cuanto a la protección de las aguas y de los ecosistemas a ellas asociados, el enfoque y los contenidos exigidos por la Directiva 2000/60/CE, de 23 de octubre, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, denominada en adelante Directiva Marco del Agua (DMA). Con ello, la planificación hidrológica española aporta ahora una visión más completa e integradora de lo que debe ser la gestión de las aguas, aunando los aspectos de protección y recuperación ambiental con los de utilización y aprovechamiento del recurso, todo ello en el marco de los tres ejes sobre los que se desarrolla la DMA: sostenibilidad ambiental, racionalidad económica, y transparencia y participación social.

La incorporación al derecho español de las cuestiones preeminentes y de mayor calado jurídico contenidas en la DMA que guardan relación con la planificación hidrológica, se llevó a cabo a través de modificaciones introducidas en el año 2003 en el Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA), aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio. Entre estas cuestiones podemos destacar las relativas al establecimiento de objetivos de conservación y recuperación del buen estado de las masas de agua junto al logro de un determinado umbral de garantía para la satisfacción de las demandas de agua. Del mismo modo, dicho texto legislativo define la planificación hidrológica como el instrumento conductor para la consecución de los objetivos ambientales señalados para las masas de agua europeas, por lo que la adecuada planificación se impone como una necesidad y no puede entenderse sin que el medio ambiente sea la principal referencia de su contenido.

El desarrollo de estos aspectos se ha materializado en el Reglamento de la Planificación Hidrológica (RPH), aprobado por el Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, en el que se plasma la dualidad de contenidos que integra la planificación hidrológica española, de protección y de utilización de los recursos hídricos.

También mediante el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, se incorporan al ordenamiento aspectos de la DMA relacionados con la protección, conservación y mejora del estado de las masas de agua, que son determinantes del contenido de los planes hidrológicos y, en concreto, dentro de los mismos, de los programas de medidas.

Con ambos reglamentos se establece un segundo nivel de transposición, recogiendo aspectos de alto contenido y detalle técnico que no resultan propios de una norma con rango de Ley.

Finalmente, con un marcado carácter técnico, se completa la transposición de la DMA con la Instrucción de Planificación Hidrológica, aprobada por la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, en la que se establecen los criterios para la homogeneización y sistematización de los trabajos de elaboración de los planes hidrológicos de cuenca para los ámbitos intercomunitarios, constituyendo esta norma el tercer nivel de transposición. Debe recordarse que recientemente, una parte relevante del contenido de esta Instrucción, que no aplica a las cuencas intracomunitarias, ha sido incorporada al RPH por tratarse de legislación básica, tal y como ocurre con el Real Decreto 817/2015, de 11 de septiembre, por el que se establecen los criterios de seguimiento y evaluación del estado de las aguas superficiales y las normas de calidad ambiental, y con el Real Decreto 1075/2015, de 27 de noviembre, por el que se modifica el anexo II del Real Decreto 1514/2009, de 2 de octubre, relativo a la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación y el deterioro.

Por otra parte, la planificación hidrológica se extiende a las aguas costeras y de transición que, no siendo dominio público hidráulico, se incorporan en el concepto de demarcación hidrográfica introducido por la DMA, configurando así el ámbito territorial de los planes hidrológicos, por lo que es preciso tener en cuenta la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y el resto de legislación específica aplicable a estas aguas.

El marco normativo de la planificación hidrológica no estaría completo sin la obligada referencia a la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, que se ofrece como instrumento para dar adecuada respuesta a los problemas que no pueden resolverse desde un único ámbito de planificación. De igual modo, es preciso citar la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, que garantiza la máxima protección ambiental y da un nuevo impulso al desarrollo sostenible mediante el análisis de los efectos significativos sobre el medio ambiente de los planes, programas y proyectos antes de su adopción, aprobación o autorización; a través de principios tales como los de precaución, acción preventiva y cautelar, corrección y compensación de los impactos y proporcionalidad. En este sentido, los planes hidrológicos se someten a evaluación ambiental estratégica en los términos previstos en el RPH.

Para completar el diseño del marco regulador es necesaria una mención a aquellas normas que definen los aspectos organizativos y de delimitación del ámbito territorial que se aplican a la planificación hidrológica. En este sentido, el artículo 40.3 del TRLA establece que el ámbito territorial de cada plan hidrológico será coincidente con el de la demarcación hidrográfica correspondiente. Así, el Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero, con las últimas modificaciones recogidas en el Real Decreto 775/2015, de 28 de agosto, motivadas por su anulación parcial por Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de junio de 2015, establece la delimitación de cada una de las demarcaciones o de la parte española de las mismas a que se refiere esta norma.

En particular, la presente norma da respuesta a las exigencias previstas en la disposición adicional sexta del citado Real Decreto 125/2007, que establece que la elaboración del Plan Hidrológico de la parte española de la demarcación hidrográfica del Cantábrico Oriental se efectuará mediante la integración armónica de los planes hidrológicos de las Administraciones hidráulicas competentes, al haberse traspasado mediante el Real Decreto 1551/1994, de 8 de julio, a la Comunidad Autónoma del País Vasco, las funciones y servicios sobre las Cuencas Internas del País Vasco. Con este fin, mediante el Convenio de Colaboración firmado el 18 de julio de 2012 se creó el Órgano Colegiado de Coordinación, responsable de garantizar la unidad de gestión y la coordinación de la planificación hidrológica en la parte española de la demarcación hidrográfica del Cantábrico Oriental. Dicho Convenio establece las directrices para la elaboración del Plan Hidrológico mediante la integración armónica, por una parte, del Plan Hidrológico elaborado por la Administración General del Estado para las cuencas intercomunitarias, a través de la Confederación Hidrográfica del Cantábrico de conformidad con el artículo 1.1 del Real Decreto 650/1987, de 8 de mayo, y por otra, del Plan Hidrológico realizado por la Comunidad Autónoma del País Vasco para sus cuencas internas, a través de la Agencia Vasca del Agua (URA), en cumplimiento de la Ley 1/2006, de 23 de junio, de Aguas. Ambos planes fueron tramitados previamente en sus respectivos ámbitos, pero de forma coordinada.

La actuación de la Agencia Vasca del Agua, en el ámbito de competencia autonómico, se basa también en lo dispuesto en el artículo 41.1 del TRLA, donde se establece que «la elaboración y propuesta de revisiones ulteriores de los planes hidrológicos de cuenca se realizarán por el Organismo de cuenca correspondiente o por la Administración hidráulica competente, en las cuencas comprendidas íntegramente en el ámbito territorial de la comunidad autónoma».

Desde otro punto de vista, la coordinación con los Estados miembros de la Unión Europea vecinos es esencial para encajar las diversas partes nacionales de los planes en las demarcaciones internacionales de ámbito territorial compartido. Para las demarcaciones del Miño-Sil, Duero, Tajo y Guadiana se aprovechan las estructuras y previsiones del Convenio sobre Cooperación para la Protección y el Aprovechamiento Sostenible de las Aguas de las Cuencas Hidrográficas Hispanoportuguesas (Convenio de Albufeira), de 30 de noviembre de 1998; y en el caso del Cantábrico Oriental y Ebro la colaboración con Francia se articula aprovechando las previsiones contenidas en el Acuerdo Administrativo entre España y Francia sobre Gestión del Agua (Acuerdo de Toulouse), de 15 de febrero de 2006.

Por último, las demarcaciones de Ceuta y Melilla no se configuran como demarcaciones internacionales; no obstante, de resultar preciso coordinar algún elemento de estos planes con el Estado vecino, se aprovecharán las herramientas que proporciona el Tratado de Amistad, Buena Vecindad y Cooperación entre el Reino de España y el Reino de Marruecos, hecho en Rabat, el 4 de julio de 1991.

En este marco, el proceso de convergencia de las políticas del agua entre los distintos Estados requiere tener en cuenta los tratados internacionales suscritos por España, en especial: el Convenio de las Naciones Unidas sobre la protección y uso de los cursos de agua transfronterizos y los lagos internacionales, hecho en Helsinki el 17 de marzo de 1992; el Convenio OSPAR sobre la protección del medio ambiente marino del Atlántico nordeste, hecho en París el 22 de septiembre de 1992, y el Convenio para la protección del mar Mediterráneo contra la contaminación (Convenio de Barcelona), cuyo Protocolo sobre la protección del Mediterráneo contra la contaminación de origen terrestre, aprobado en 1996 y ratificado por España en 1999, está en vigor desde 2008.

En el ámbito estatal, para garantizar la adecuada cooperación en la aplicación de las normas de protección de las aguas se crean, en el caso de las demarcaciones hidrográficas con cuencas intercomunitarias a las que se refiere este real decreto, los Comités de Autoridades Competentes, cuya composición, funcionamiento y atribuciones se regulan en el Real Decreto 126/2007, de 2 de febrero. Estas autoridades son igualmente responsables de trasladar al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente toda la información relativa a la demarcación requerida por la Unión Europea.

Finalmente, aunque no constituyan obligaciones normativas, la planificación hidrológica también tiene en cuenta los documentos derivados de la Estrategia Común de Implantación de las Directivas del Agua que impulsa la Comisión Europea y, en particular, la Comunicación, de 14 de noviembre de 2012, de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, titulada «A Blueprint to Safeguard Europe’s Water Resources» y los nuevos documentos guía elaborados o actualizados recientemente, especialmente el «WFD Reporting Guidance 2016», adoptado por los directores europeos del agua en junio de 2014.

II

El logro de los objetivos perseguidos por la planificación hidrológica se proyecta como una labor continuada a lo largo del tiempo, mediante sucesivas revisiones sexenales de los planes hidrológicos, lo que permite distinguir diferentes fases o ciclos dentro del continuo proceso planificador.

El primer ciclo comprende el periodo 2009-2015. Superada esa primera fase, procede la aprobación de los planes hidrológicos del segundo ciclo, para el periodo 2015-2021, revisando y actualizando los primeros con los documentos que se adoptan con esta norma. El procedimiento para ello se describe en el artículo 41 del TRLA y se detalla en el artículo 89 del RPH. Culminado el procedimiento de aprobación, los nuevos planes hidrológicos sustituyen a los anteriores, que quedan derogados.

La experiencia del primer ciclo, cargado de litigiosidad, aporta una relativamente extensa jurisprudencia del Tribunal Supremo acreditando la plena legalidad de aquellos planes, con muy concretas excepciones, ya que la práctica totalidad de las Sentencias vienen siendo desestimatorias de los recursos contra ellos interpuestos. En una buena parte de los casos son recursos relacionados con la legalidad del sistema de caudales ecológicos.

Con todo ello, el dato de la validación de las soluciones jurídicas adoptadas por los planes del primer ciclo por la casi totalidad de la jurisprudencia emitida y que, lógicamente, se aprovecha para construir las disposiciones normativas de los nuevos, debería ser tenido en cuenta por quienes han venido insistiendo durante las fases de consulta y participación en los mismos temas ya juzgados, insistiendo en ello incluso a través de votos particulares presentados en las últimas fases del proceso. Sin duda, el enfoque que ofrecen los nuevos planes, que aprenden de la citada jurisprudencia, deberá redundar en una significativa reducción de la litigiosidad, especialmente sobre cuestiones ya juzgadas.

Así, el procedimiento de revisión de los planes hidrológicos para este segundo ciclo se apoya en la experiencia del primer ciclo, y de acuerdo con el artículo 89.6 del RPH, debe ser similar al previsto para su elaboración en los artículos 76 a 82 de la citada norma. Todo ello a través de un mecanismo que se desarrolla en tres etapas.

La primera etapa de este segundo ciclo se inició el 24 de mayo de 2013, con la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» de la Resolución de la Dirección General del Agua por la que se anunciaba la apertura del periodo de consulta pública de los documentos iniciales del proceso de planificación hidrológica (revisión 2015) correspondientes al programa, calendario, estudio general sobre la demarcación y fórmulas de consulta, para los ámbitos de planificación de competencia estatal. De igual forma, el «Boletín Oficial del País Vasco» publicó la Resolución del Director General de la Agencia Vasca del Agua por la que se iniciaba la apertura del periodo de consulta pública de los documentos iniciales correspondientes al ámbito de competencias del País Vasco dentro de la demarcación hidrográfica del Cantábrico Oriental.

Este periodo de consulta se prolongó durante seis meses; una vez transcurrido se consolidaron los mencionados documentos, integrando aquellas aportaciones de los interesados que se consideraron oportunas.

En una segunda etapa, para cada ámbito de planificación se elaboró el esquema provisional de temas importantes, que fue sometido a un nuevo periodo de consulta pública de seis meses, a partir del 31 de diciembre de 2013. Finalizado el periodo de consulta, cada Organismo promotor elaboró los oportunos informes sobre las propuestas, observaciones y sugerencias recibidas al esquema provisional de temas importantes, incorporando a dicho documento aquellas aportaciones que fueron consideradas adecuadas para conformar así la versión final del citado esquema.

Cada documento final referido fue sometido a informe de los correspondientes órganos colegiados, entre el 18 de septiembre de 2014, en que se informó el esquema de temas importantes de la demarcación hidrográfica de Ceuta y el 28 de octubre de 2014, en que se informó el de la demarcación del Tajo, último de los concernidos por esta norma que completaron esa tramitación.

Simultáneamente a la tramitación de los esquemas de temas importantes se inició el proceso de evaluación ambiental estratégica previsto en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental. La tramitación de la evaluación ambiental estratégica en el ámbito de competencias del País Vasco, en la demarcación hidrográfica del Cantábrico Oriental, se realizó, además, de acuerdo con la Ley 3/1998, de 27 de febrero, general de protección del medio ambiente del País Vasco, y el Decreto 211/2012, de 16 de octubre, por el que se regula el procedimiento de evaluación ambiental estratégica de planes y programas.

El proceso ordinario de evaluación ambiental estratégica, como procedimiento administrativo instrumental del procedimiento de aprobación de los proyectos de los planes hidrológicos, consta de los siguientes hitos: solicitud de inicio, consultas previas y determinación del alcance del estudio ambiental estratégico, elaboración del estudio ambiental estratégico, información pública y consultas a las Administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas, análisis técnico del expediente y, finalmente, declaración ambiental estratégica. A los efectos determinados en dicha Ley, las Confederaciones Hidrográficas y la Agencia Vasca del Agua tienen la consideración de órgano promotor, y el departamento proponente, a través de la Dirección General del Agua, asume la función de órgano sustantivo.

Los documentos de inicio, preparados por cada organismo promotor, fueron enviados a la Autoridad Ambiental entre el 9 de abril y el 25 de junio de 2014.

Recepcionada y admitida la solicitud de inicio de la evaluación ambiental estratégica y finalizado el periodo de consultas a las Administraciones públicas afectadas y personas interesadas, el órgano ambiental elaboró el documento de alcance del estudio ambiental estratégico referido a cada uno de los casos. Este documento de alcance fue remitido al órgano sustantivo y al promotor, junto con las aportaciones recibidas como fruto de las consultas realizadas.

Entre tanto, en la tercera etapa del proceso de planificación, teniendo en cuenta toda la información antecedente, los Organismos de cuenca redactaron la propuesta de proyecto del plan hidrológico correspondiente, presidida por los criterios de sostenibilidad ambiental, económica y social en el uso del agua mediante la gestión integrada y la protección a largo plazo de los recursos hídricos, prevención del deterioro del estado de las aguas, protección y mejora del medio y de los ecosistemas acuáticos, reducción de la contaminación y prevención de los efectos de inundaciones y sequías. En todo caso, los planes hidrológicos de cuenca se coordinan con diferentes planificaciones sectoriales a fin de armonizar las necesidades de los distintos sectores que inciden en el agua, tales como el uso del suelo, la política energética y la de regadíos y otros usos agrarios.

En paralelo, atendiendo también a los requisitos particulares fijados en los documentos de alcance, los Organismos de cuenca elaboraron el estudio ambiental estratégico en el que identifican, describen y evalúan los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente que se producirían con la aplicación del plan hidrológico, además de los posibles efectos derivados de distintas alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables, teniendo en cuenta los objetivos de los planes hidrológicos.

Con todo ello, la propuesta de proyecto de revisión de los planes hidrológicos, junto con el estudio ambiental estratégico correspondiente a cada uno, fueron sometidos a consulta pública durante seis meses, a partir del 31 de diciembre de 2014 y, paralelamente, a consulta de las Administraciones públicas afectadas y personas interesadas, incluyendo, en su caso, consultas transfronterizas, a los efectos de la legislación de evaluación ambiental y de la propia DMA.