LegalizeLey 10/2016, de 13 de junio, para la recuperación de personas desaparecidas durante la guerra civil y el franquismo
LA PRESIDENTA DE LAS ILLES BALEARS
Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 48.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente Ley.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
La Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y se amplían derechos y se establecen medidas a favor de quien sufrió persecución o violencia durante la Guerra Civil y la dictadura por razones políticas, ideológicas o de creencia religiosa, supuso un nuevo impulso legislativo importante en el reconocimiento de los derechos de aquellas personas que no habían obtenido todavía una reparación integral en todo el periodo democrático. En concreto, se estableció el derecho a la reparación moral y a la recuperación de la memoria personal y familiar, el derecho a obtener una declaración de reparación y reconocimiento personal, el derecho a prestaciones, a pensiones de orfandad e indemnizaciones y, asimismo, el derecho a acceder a fondos documentales depositados en archivos públicos.
Esta ley, además, también prevé obligaciones para los poderes públicos, en distintos ámbitos, entre los que destaca todo lo que se refiere a la localización de personas desaparecidas violentamente durante la Guerra Civil y el franquismo. De acuerdo con la exposición de motivos de la ley, se recogen varios preceptos (artículos 11 a 14) que, «atendiendo también en este ámbito a una muy legítima demanda de no pocos ciudadanos, que ignoran el paradero de sus familiares, algunos todavía en fosas comunes, prevén medidas e instrumentos para que las administraciones públicas faciliten, a los interesados que lo soliciten, las tareas de localización, y, si procede, identificación de los desaparecidos, como una última prueba de respeto hacia ellos».
Con este objetivo, la Ley 52/2007 establece que las administraciones públicas competentes facilitarán la indagación, la localización y la identificación de los desaparecidos; elaborarán y pondrán a disposición de los interesados mapas de fosas; preservarán y protegerán los terrenos donde se localizan las fosas comunes; y regularán las actividades de localización e identificación de los restos de las personas desaparecidas. Esta regulación incluirá la autorización de prospecciones, la regulación del acceso a terrenos que sean de titularidad privada, el establecimiento del procedimiento y de las condiciones para recuperar, identificar y trasladar restos y, asimismo, la autorización de las exhumaciones que se practiquen.
En la comunidad autónoma de las Illes Balears no ha habido un desarrollo normativo en ningún aspecto de la Ley 52/2007. Este hecho ha supuesto la indefensión de numerosas familias de desaparecidos y de las asociaciones que las representan porque, excepto en contados casos, las instituciones autonómicas y locales no han asumido su obligación, como administraciones públicas, de facilitar la búsqueda de los desaparecidos de la Guerra Civil y de la dictadura, ante la específica problemática que debe afrontar tanto a la hora de indagar donde están los desaparecidos como en todo el proceso de intervención de una fosa común donde se encuentran restos humanos. No se trata de restos arqueológicos en el sentido estricto del término sino de restos de personas con signos de muerte violenta hace casi ochenta años, enterradas la mayoría de ellas de forma clandestina en hoyos excavados en cementerios o cerca de ellos, pero también lanzadas a pozos y simas. En concreto, se calcula que hay 56 fosas en Mallorca, Ibiza y Formentera, y queda por investigar si en Menorca hay algunas fuera de los cementerios.
A pesar de este vacío jurídico, dos asociaciones, Memoria de Mallorca y el Foro por la Memoria de Ibiza y Formentera, han realizado en los últimos diez años esta tarea de forma voluntaria y comprometida buscando cerca de 2.000 personas que calculan que continúan desaparecidas en territorio balear: han localizado y coordinado a los familiares de los desaparecidos, han investigado el paradero de estas personas a partir de los datos que se tienen de ellas en los registros civiles y archivos militares, han intentado localizar las fosas en todo el territorio de Mallorca, Ibiza y Formentera, han solicitado una actuación conforme a la Ley 52/2007 a los ayuntamientos responsables de los cementerios donde se encuentran estas fosas, han acudido a los tribunales de justicia españoles reclamando la investigación judicial de las desapariciones forzadas en Baleares e, incluso, han invocado a la jurisdicción universal y han acudido a la justicia argentina, que está investigando las desapariciones forzadas de la Guerra Civil y del franquismo en todo el territorio español.
Lo han hecho con rigor, con la colaboración ocasional de contadas administraciones públicas, y siempre a partir de una estrecha relación con las familias de los desaparecidos, por lo cual son una referencia básica e imprescindible a la hora de aplicar esta ley para la recuperación de personas desaparecidas durante la Guerra Civil y el franquismo. El Gobierno de las Illes Balears firmó un convenio con Memoria de Mallorca en 2010 y otro con el Foro por la Memoria de Ibiza y Formentera en 2011 para la elaboración de un mapa de fosas en cada una de estas islas, y ambos fueron presentados el 2011. Ninguna actuación pública se derivó de estos mapas: no se ha incorporado el mapa balear al mapa español publicado por el Ministerio de Justicia ni se ha procedido a la prospección e intervención de ninguna fosa por parte del Gobierno, y las familias siguen solicitando la localización de sus desaparecidos pero ninguna administración pública ha asumido o nadie le ha asignado esta competencia.
Con esta ley se pretende cumplir con las obligaciones que tiene España con las víctimas de las desapariciones de la Guerra Civil y del franquismo, y también con los que son sus familiares. El Grupo de trabajo sobre desapariciones forzadas, el Comité sobre desapariciones forzadas y el Relator especial sobre justicia transicional han puesto de manifiesto que las medidas derivadas de la Ley 52/2007 no representan una reparación adecuada. Es en este contexto que esta ley establece que el Gobierno balear tendrá la competencia en materia de localización e identificación de personas desaparecidas violentamente por razones políticas, ideológicas y religiosas, y de prospección e intervención en las fosas de la Guerra Civil y del franquismo en el territorio balear, por cuatro motivos fundamentales.
En primer lugar, porque es necesario actuar con urgencia, celeridad y eficacia en materia de desapariciones forzadas. La urgencia y la celeridad son esenciales por la edad avanzada de muchos de los familiares y testigos que vieron con vida por última vez a las personas desaparecidas durante la Guerra Civil y la dictadura. La eficacia es básica para afrontar la búsqueda de las personas desaparecidas y no alargar más la espera de los familiares. La fortaleza de nuestra democracia se medirá por la capacidad de gestionar y solucionar de forma efectiva situaciones como esta.
Sólo con un proceso institucional y coordinado desde el Gobierno, y siempre con una estrecha colaboración con las asociaciones memorialistas y las administraciones e instituciones públicas, se garantizarán la eficacia, la celeridad, la coherencia y la responsabilidad necesarias para afrontar todo el proceso de búsqueda de los desaparecidos.
En segundo lugar, porque esta ley para la recuperación de personas desaparecidas durante la Guerra Civil y el franquismo se plantea de acuerdo con la consideración de las desapariciones forzadas como posibles crímenes contra la humanidad, y porque es el Estado (entendido como un todo, incluyendo los gobiernos centrales y autonómicos, los ayuntamientos, la administración de justicia y el conjunto de administraciones públicas) quien tendría que investigar y aclarar estos crímenes y, como parte de la investigación, proceder a la exhumación de los restos localizados en las fosas. Se recogen así las observaciones de los órganos internacionales que constatan que un estado no puede delegar en las familias ni en las asociaciones esta tarea.
En tercer lugar, porque decidir el destino de las fosas y responder por las actuaciones que se realicen es una responsabilidad de los poderes públicos en la que se tiene que atender la voluntad de los familiares. En esta ley se establece que todas las fosas tienen que ser como mínimo localizadas, señalizadas, protegidas y preservadas de acuerdo con Ley 12/1998, de 21 de diciembre, del patrimonio histórico de las Illes Balears. La prospección y la intervención, a efectos de investigar las circunstancias en las que se enterraron las personas que se encuentren y de identificarlas, dependerán de si son viables o no y habrá que decidir cuáles de ellas se intervienen. En esta tarea tiene que haber una respuesta pública, tiene que haber una autoridad pública que asuma la existencia de estas fosas, se comprometa a investigar quién hay en estas fosas, a poner todos los medios posibles a disposición de esta investigación y, además, a dar una explicación a los familiares interesados en una exhumación cuando esta no se pueda realizar porque no es viable, y proceder a otra vía de reparación como es la protección y la identificación de la fosa según el régimen de la Ley de patrimonio de las Illes Balears.
Finalmente, tampoco se puede dejar toda esta responsabilidad en manos de unas pocas administraciones locales porque no todas tienen los mismos recursos económicos y personales a la hora de proceder a investigar y exhumar las fosas, y porque se dejaría la decisión a la existencia o no de la voluntad política y a menudo personal de quien gobierna en un momento y en un lugar determinados. Esto está causando ya graves discriminaciones entre los familiares de los desaparecidos, puesto que en unas comunidades autónomas algunos gastos son sufragados por el gobierno autonómico, en otras se subvenciona directamente a las asociaciones, en algunos municipios el ayuntamiento se implica y lleva la iniciativa de la exhumación, y, en el resto de casos, no hay ninguna política pública que permita llevar a cabo investigaciones y exhumaciones, y los familiares, a través de las asociaciones memorialistas, han acudido a una convocatoria de subvenciones que se paralizó el 2011. Además, la represión que llevó a las personas desaparecidas hasta las fosas se extendió en todo el territorio de cada isla, de forma que estas personas «desaparecían» en un pueblo o ciudad y eran asesinadas en otro y después enterradas en este mismo pueblo o bien trasladadas a otro. Prácticamente todos los municipios tienen residentes desaparecidos enterrados en fosas repartidas por el territorio de las Illes, y, aunque en su ámbito municipal no haya ninguna fosa común, están interesados en la localización de sus residentes desaparecidos, de aquí la necesidad de darles una respuesta común y coordinada desde el Gobierno.
A pesar de que en esta ley se parte de la premisa de que las exhumaciones se tienen que practicar en el ámbito judicial y que el procedimiento judicial ya regula cómo hacerlo, el número de personas inhumadas en una misma fosa, el tiempo transcurrido desde las desapariciones y la necesidad de aplicar técnicas arqueológicas e históricas, aconsejan la adopción de protocolos interdisciplinarios que contemplen las desapariciones, no como simples hechos históricos o arqueológicos, sino como hechos criminales, y que sean aplicados por equipos multidisciplinarios que traten a los familiares como víctimas del delito y las fosas, así como los cuerpos que se encuentren, como pruebas del delito. Hay que garantizar, así, la asistencia psicológica y médica a los familiares antes, durante y después del proceso de exhumación y proteger a los testigos de amenazas y coacciones a la hora de localizar las fosas. En esta ley se prevé, por este motivo, la elaboración de un protocolo balear que delimitará el procedimiento y las autoridades competentes desde el inicio hasta el final de las exhumaciones y que recogerá las especificidades de este proceso, de forma coordinada con el protocolo de carácter estatal establecido en la Ley 52/2007. Asimismo, se prevé la comparecencia del Gobierno ante la Fiscalía para denunciar el hallazgo de restos humanos con signos de violencia en fosas de la Guerra Civil y de la dictadura.
Esta ley no diferencia las fosas ni por el origen de la represión ni tampoco por el origen o la condición de combatiente o civil de las personas enterradas en ellas. Los combatientes muertos en acción durante la Guerra Civil tenían que ser buscados y enterrados o incinerados (convenios de Ginebra de 1906 y 1929), previa identificación si fuera posible, y el Estado tenía la obligación de proteger los lugares de inhumación como sepulturas, como se hizo en los países europeos que poco después de la Guerra Civil española vivieron la Segunda Guerra Mundial. En cuanto a los civiles desaparecidos, en la zona rebelde no se exhumaron las fosas de civiles represaliados mientras que, en cambio, sí se procedió a la exhumación de fosas en zona republicana.
Se aprueba esta ley con el convencimiento de que llega tarde para centenares de personas que nunca podrán ser identificadas ni halladas, porque se han destruido fosas y se han perdido para siempre documentos y testigos, y también para muchos de los familiares más directos de los desaparecidos, que han muerto esperando recuperar los restos de sus padres, hermanos e hijos. La generación de los nietos es la que tomó el relevo en 2005 en Mallorca, y el Gobierno de las Illes Balears cumplirá con esta ley, responderá ante estos ciudadanos y buscará los desaparecidos de la Guerra Civil y del franquismo. El objetivo de esta ley es dar un paso más en el reconocimiento y la memoria de los que sufrieron la violencia por razones ideológicas, políticas o religiosas, y fueron víctimas de la Guerra Civil y del franquismo, de forma que se avance en la reconciliación, la concordia y la justicia, en el respeto al pluralismo y en la defensa pacífica de las ideas.
Artículo 1. Objeto.
El objeto de esta ley es:
Determinar la competencia del Gobierno de las Illes Balears en la localización y la identificación de las personas desaparecidas violentamente por razones de ideología, políticas y religiosas, durante la Guerra Civil y la dictadura franquista en las Illes Balears y, si es posible, la recuperación y la identificación de sus restos.
Proteger y preservar las fosas de la Guerra Civil y de la dictadura franquista en colaboración con los ayuntamientos y los consejos insulares.
Establecer las pautas para la regulación de las actividades de localización, identificación y señalización de fosas y lugares donde se produjeron muertes violentas por razones de ideología, políticas y religiosas de la Guerra Civil y la dictadura franquista en el territorio de la comunidad autónoma de las Illes Balears y, si es posible, su exhumación.
Artículo 2. Definiciones.
A efectos de esta ley:
Son personas desaparecidas aquellas desaparecidas en campaña, en cautividad o de manera forzada en las Illes Balears en relación con la Guerra Civil y la dictadura franquista y de quienes no se conoce su paradero o no se ha recuperado el cuerpo.
Se entiende por desaparición forzada el arresto, la detención, el secuestro o cualquier otra forma de privación de libertad de personas por parte de los poderes públicos o de organizaciones políticas o sindicales o con su autorización, apoyo o aquiescencia, seguido de la negativa a admitir esta privación de libertad o a dar información sobre el destino o el paradero de estas personas, con la intención de dejarlas fuera del amparo de la ley.
Una fosa es un lugar de entierro, creado de forma artificial o aprovechando un accidente natural, que no ha tenido el tratamiento funerario habitual porque es el resultado de ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias vinculadas con desapariciones forzadas, crímenes de guerra y crímenes contra la humanidad, independientemente del origen de la represión que han sufrido las personas en ella enterradas.
Artículo 3. Censo de personas desaparecidas.
El Gobierno de las Illes Balears, en colaboración con otras administraciones públicas, instituciones o entidades privadas, elaborará un censo de personas desaparecidas y de sus familiares que contendrá los datos necesarios para permitir la localización y, si procede, la identificación de las personas desaparecidas.
La inscripción de personas desaparecidas se realizará a instancia de:
Las personas que han sido sus cónyuges, las que han estado vinculadas a ellas por una relación de convivencia análoga a la conyugal, los descendentes directos y los parientes consanguíneos por adopción.
O las entidades públicas o entidades asociativas entre cuyas finalidades estatutarias se incluyan la búsqueda de desaparecidos, la investigación histórica o la defensa de los derechos humanos.
El Gobierno adoptará las medidas técnicas y organizativas necesarias para garantizar la protección de datos de carácter personal de los familiares de desaparecidos asociados al censo de personas desaparecidas de acuerdo con la normativa vigente y los usará para el cumplimiento de los objetivos de esta ley.
Artículo 4. Mapa de fosas.
El Gobierno de las Illes Balears, en colaboración con otras administraciones públicas, con instituciones y con las asociaciones y entidades privadas sin afán de lucro entre cuyas finalidades estatutarias se incluya la búsqueda de desaparecidos o la investigación histórica, elaborará y pondrá a disposición de todas las personas interesadas mapas de las zonas del territorio de las Illes Balears donde se localicen o, de acuerdo con los datos disponibles, se presuma que se pueden encontrar restos de víctimas desaparecidas.
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