Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears

Norma derogada, con efectos de 30 de agosto de 2020, excepto la referencia a la disposición adicional quinta de la Ley 11/2006, de 14 de septiembre, por la disposición derogatoria única.3.a) del Decreto Legislativo 1/2020, de 28 de agosto. Ref. BOE-A-2020-11724#dd

LA PRESIDENTA DE LAS ILLES BALEARS

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 48.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El procedimiento de evaluación ambiental de proyectos, planes y programas garantiza la prevención de impactos ambientales negativos, previa valoración de la mejor entre diferentes alternativas, incluida la alternativa cero, y el establecimiento de mecanismos de prevención, corrección o compensación, por lo que es un instrumento fundamental para la protección del medio ambiente, el bienestar ciudadano y la salud, de manera compatible con el desarrollo económico y social.

En desarrollo de los principios que recogen los artículos 2 y 6 del Tratado de la Unión Europea y 191 a 193 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, se dictaron la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, y la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, que sustituyó a la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, y que ha sido modificada por la Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril, pendiente de transposición.

Las directivas recogen resoluciones internacionales sobre evaluación ambiental, de entrada las que aprueba la Asamblea General de las Naciones Unidas, como la Carta Mundial de la Naturaleza, aprobada el 28 de octubre de 1982, o el principio 17 de la célebre Declaración de Río de 1992, adoptada en el seno de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. En materia transfronteriza, incorporan el Convenio de Espoo, de 25 de febrero de 1991, ratificado por la Unión Europea y por el Estado español, y el Protocolo de Kiev, de 21 de mayo de 2003.

De acuerdo con el artículo 45 de la Constitución Española, los poderes públicos velarán por la utilización racional de los recursos naturales, con la finalidad de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente.

II

El reparto competencial, de acuerdo con el artículo 149.1.23.ª de la Constitución Española, atribuye al Estado la competencia de la regulación básica, y reserva explícitamente a las comunidades autónomas el establecimiento de normas adicionales de protección.

La Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, atribuye a la comunidad autónoma, en su artículo 30.46, la competencia exclusiva en materia de «Protección del medio ambiente, ecología y espacios naturales protegidos, sin perjuicio de la legislación básica del Estado. Normas adicionales de protección del medio ambiente». Por lo tanto, la comunidad autónoma tiene la competencia exclusiva en materia de protección en todo lo que no haya regulado el Estado en la legislación básica.

En todo caso, el Tribunal Constitucional ha negado (desde la STC 13/1998, de 22 de enero) que el procedimiento de evaluación ambiental consista en la ejecución de una competencia de medio ambiente, sino que lo considera adjetivo del procedimiento de autorización o aprobación, validando así que el Estado se reserve la evaluación ambiental de los proyectos, los planes y los programas en los que actúe como órgano sustantivo. No obstante, también ha precisado que, en estos casos, se garantizará la participación de las comunidades autónomas, en un informe que califica de preceptivo.

La Ley estatal 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, ha llevado a cabo una revisión de este instrumento jurídico de control previo, integrando en una sola norma los procedimientos de evaluación de impacto ambiental de proyectos (EIA) y de evaluación ambiental estratégica de planes y programas (EAE), con un esquema similar para los dos procedimientos, que unifica la terminología y desarrolla una regulación suficientemente exhaustiva, con la intención confesa de uniformizar la regulación en el ámbito estatal y dejar poco margen para el desarrollo autonómico, enfoque que ha motivado dos recursos de inconstitucionalidad contra la Ley (BOE de 15 de abril de 2014). En todo caso, en las Illes Balears entró en vigor el 12 de diciembre de 2014, de acuerdo con la disposición derogatoria y la disposición final undécima, que obligan a adaptar la legislación autonómica.

La primera regulación propia en las Illes Balears de la evaluación del impacto ambiental fue el Decreto 4/1986, de implantación y regulación de los estudios de impacto ambiental, aprobado por el Consejo de Gobierno de día 23 de enero de 1986, considerado como una normativa provisional y de rango insuficiente, que cumplía con la transposición necesaria de la Directiva 85/337/CEE. Esta regulación fue modificada, de manera parcial, por el Decreto 85/2004, de 1 de octubre.

Veinte años después, se promulgó la Ley 11/2006, de 14 de septiembre, de evaluaciones de impacto ambiental y evaluaciones ambientales estratégicas en las Illes Balears, que ha sido modificada en numerosas ocasiones; concretamente por la disposición adicional décima de la Ley 6/2007, de 27 de diciembre, de medidas tributarias y económico-administrativas; por la Ley 6/2009, de 17 de noviembre, de medidas ambientales para impulsar las inversiones y la actividad económica de las Illes Balears; por la disposición adicional tercera de la Ley 7/2012, de 13 de junio, de medidas urgentes para la ordenación urbanística sostenible; y finalmente por la disposición derogatoria única de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo. Esta ley aprovecha la ocasión de la adaptación a la ley estatal para derogar y sustituir la Ley 11/2006 y sus modificaciones, aportando claridad y seguridad jurídica.

III

La disposición adicional séptima de la Ley 21/2013 reconduce la evaluación de repercusiones de los planes, los programas y los proyectos que puedan afectar a los espacios Red Natura 2000 a los procedimientos que prevé su articulado, por lo que modifica también la regulación en las Illes Balears.

La Red Natura 2000 se creó con la Directiva 92/43/CE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, y está integrada por los lugares de importancia comunitaria (LIC) hasta que se transforman en zonas de especial conservación (ZEC), las ZEC y las zonas de especial protección para las aves (ZEPA) designadas de acuerdo con la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres.

La Red Natura 2000 ha sido regulada por la Ley estatal 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad, modificada por la Ley 33/2015, de 21 de septiembre, y por la Ley 5/2005, de 26 de mayo, para la conservación de los espacios de relevancia ambiental (LECO), modificada por la Ley 6/2009, que establece el régimen jurídico general para la declaración, la protección, la conservación, la restauración, la mejora y la gestión adecuadas de los espacios de relevancia ambiental.

La Ley 21/2013 prevé que los planes, los programas y los proyectos que, sin tener relación directa con la gestión de un lugar Red Natura 2000 o sin ser necesarios para la misma, puedan afectar de manera apreciable estos lugares o espacios, ya sea individualmente o en combinación con otros planes, programas o proyectos, se evaluarán con los procedimientos que prevé la Ley 21/2013. Por este motivo, esta ley dedica el título IV a la evaluación de repercusiones en los espacios Red Natura 2000.

Por otra parte, también ha habido que adaptar la Ley 5/2005 a la nueva normativa europea y estatal básica, por lo que la disposición final segunda de esta Ley modifica el artículo 39 de la Ley 5/2005, para regular el procedimiento de repercusiones.

IV

Esta ley también incorpora los principios de transparencia de la actuación administrativa y modernización de la Administración con el impulso de la tramitación electrónica.

Uno de los ítems más seguros para medir la calidad de una democracia es la transparencia informativa; así lo entiende la Unión Europea, que en la Carta de los derechos fundamentales (Tratado de Lisboa) incluye el derecho de acceso a los documentos (artículo 42), desarrollado en la Directiva 2003/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de noviembre de 2003, relativa a la reutilización de la información del sector público, modificada por la Directiva 2013/37/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013. El Convenio 205 del Consejo de Europa, sobre acceso a documentos públicos, de 2009, aunque no ha sido ratificado por España, ha llegado a ser un hito en la regulación de la transparencia y se reconocen sus rastros en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

La materia de medio ambiente ha sido pionera en el campo de la transparencia y la participación. La Directiva 90/313/CE ya afirmaba que «el acceso a la información sobre medio ambiente mejoraría la protección ambiental». Sin escatimar el valor de otros precedentes de derecho internacional, hace falta reconocer el hito que representó el Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, aprobado en Aarhus el 25 de junio de 1998, que firmaron tanto la Unión Europea como el Estado español. Este convenio es el germen de las directivas 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental, y 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente, y también de la Ley 27/2006, de 18 de julio, de información, participación y acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Esta Ley incorpora sus determinaciones, adaptadas a las administraciones de las Illes Balears, y desarrolla sus efectos en los trámites ambientales.

Asimismo, la Ley profundiza en la utilización de medios electrónicos como modo habitual de comunicación, para facilitar la participación, la transparencia y el acceso a la información, en la línea de la legislación básica sobre el procedimiento administrativo y de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos.

En la medida en que lo permiten la regulación básica y la complejidad de la materia, también procura simplificar la tramitación sin perder el rigor y la exigencia en la preservación ambiental, tanto en el procedimiento de evaluación ambiental mismo como en el de repercusiones de la Ley 5/2005. En esta misma línea, la disposición final tercera excluye de la autorización administrativa preceptiva de la administración hidráulica una serie de obras y actuaciones menores.

V

La ley consta de seis títulos, incluido el preliminar, una disposición adicional, una disposición transitoria, una disposición derogatoria, ocho disposiciones finales y cuatro anexos.

En general, y vista la vocación de la Ley 21/2013 de ser una norma completa y de aplicación directa, se ha descartado la opción de transcribirla en esta ley y se ha preferido circunscribir la regulación autonómica al desarrollo normativo de las especificidades en las Illes Balears, excepto cuando se ha considerado que era más práctico y claro refundir la regulación de la ley básica con las aportaciones propias.

Sin embargo, el título preliminar, además de establecer el objeto y el alcance de la ley, también recoge, en las finalidades de la norma, los principios de derecho internacional, europeo y de la legislación básica, porque se ha considerado oportuno reproducirlos al principio de la ley, junto con los principios de cooperación interadministrativa. Asimismo, tal como se ha apuntado, se regula el compromiso con la participación, la transparencia y la administración electrónica, y el conflicto entre la publicidad y la confidencialidad de los datos.

El título I confirma la Comisión de Medio Ambiente de las Illes Balears como el órgano ambiental de las Illes Balears, determina su estructura en órganos e introduce la novedad del carácter público de las sesiones del Pleno.

El título II regula estrictamente los procedimientos de evaluación ambiental. En desarrollo de la normativa básica, y para evitar procedimientos innecesarios, la ley se acoge al artículo 3.5 de la Directiva 2001/42/CE para establecer qué planes o modificaciones no tienen efectos significativos en el medio ambiente, o entiende que estos serán favorables, y que, por lo tanto, no están sujetos a los procedimientos de evaluación ambiental estratégica, excepciones ya recogidas en la Ley 11/2006.

En la documentación de los estudios de impacto ambiental se ha incluido, además del contenido mínimo que establece la ley básica, un anexo de incidencia paisajística, teniendo presente tanto el activo que representa el paisaje en las Illes Balears como la vigencia del Convenio europeo del paisaje, aprobado por el Consejo de Europa el 20 de octubre de 2000, que entró en vigor en el Estado español el 1 de marzo de 2008.

El título III regula de manera específica la consulta preceptiva al órgano ambiental de la comunidad autónoma en los planes, los programas y los proyectos que evaluará la Administración General del Estado.

El título IV trata sobre la evaluación de las repercusiones en los espacios Red Natura 2000, en la línea expuesta.

Finalmente, el título V regula unas materias primordiales en la evaluación ambiental pero que a menudo son descuidadas en la práctica, el seguimiento de los procedimientos ambientales, la protección de la legalidad ambiental, el restablecimiento del orden jurídico perturbado y el régimen sancionador.

VI

La disposición derogatoria, además de la cláusula derogatoria genérica, deroga específicamente la Ley 11/2006, las excepciones que recogían los artículos 39 bis y 39 ter de la Ley 5/2005 y los párrafos segundo y tercero del artículo 44.4 de la Ley 8/2012, de 19 de julio, del turismo de las Illes Balears, que habían sido objeto de suspensión por la disposición adicional única del Decreto ley 1/2016, de 12 de enero, de medidas urgentes en materia urbanística.

Por otra parte, se ha considerado que esta ley es apropiada para cumplir una de las recomendaciones de la Misión de Asesoramiento Ramsar respecto a la zona húmeda de importancia internacional (sitio Ramsar) de la Albufera de Mallorca, y, en consecuencia, deroga la Ley 9/2010, de 27 de julio, de declaración de interés autonómico de la construcción del campo de golf de Son Bosc en Muro, atendiendo también a las consideraciones de la Sentencia 592, de 8 de octubre de 2015, del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears, en la que se expresan dudas sobre la constitucionalidad de la Ley 9/2010.

La Ley 9/2010, que tiene por objeto único promover la construcción del campo de golf de Son Bosc, deroga cualquier disposición que se oponga a lo que dispone, la contradiga o sea incompatible con ella, y en particular el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 26 de julio de 2010 sobre el inicio del procedimiento de elaboración del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Albufera de Mallorca en lo que afecta a la finca registral 16.091, del término municipal de Muro.

Además del carácter anómalo de una ley específica para una iniciativa privada en un espacio de alto interés, hay que tener presente el informe y las recomendaciones que en noviembre de 2010 emitió la Misión Ramsar número 68 respecto a la Albufera, en que se afirma que la zona de Son Bosc es parte integral del ecosistema de la Albufera de Mallorca (de hecho, la zona estuvo incluida dentro de los límites del parque natural durante unos meses de 2003 y 2004), y, en consecuencia, recomienda «ampliar los límites del sitio Ramsar para incluir Son Bosc y prever la posibilidad de que esta ampliación se incluya dentro del Parque Natural de la Albufera de Mallorca» (recomendación número 1), y también que «el PORN modificado debería incluir la zona de Son Bosc, específicamente excluida del PORN actual por la Ley 9/2010, de 27 de julio. Para ello, debería derogarse inmediatamente esta Ley» (recomendación número 3).

De las recomendaciones de la Misión de Asesoramiento Ramsar número 68 ya se ha llevado a cabo la relativa a la ampliación de la zona de especial protección para las aves, mediante el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 25 de febrero de 2011, que determinó la ampliación de la zona de especial protección para las aves de la Albufera de Mallorca ES0000038 (BOIB n.º 38, de 15 de marzo de 2011), basándose en los informes técnicos reiterados sobre la importancia de la zona de Son Bosc para la existencia de las aves del anexo I de la Directiva de aves.

En cuanto a las disposiciones finales, la disposición final primera, en la línea de derogar las disposiciones que exceptúan del procedimiento general de evaluación ambiental, modifica la redacción del artículo 16.4 de la Ley 10/2014, de 1 de octubre, de ordenación minera de las Illes Balears.

La disposición final segunda modifica la Ley 5/2005, en congruencia con el articulado de esta ley, e incluye unas modificaciones de actualización de las regulaciones de uso público de los espacios de relevancia ambiental, motivada por la necesidad de afrontar el incremento de presión que sufren estos espacios y las nuevas demandas de usos, y también un ajuste de los usos públicos a la realidad de los requerimientos de conservación, procurando hacerlos compatibles con el acceso al medio natural, en concreto al dominio público marítimo-terrestre y al patrimonio. La ley cumple también un acuerdo unánime del Parlamento sobre la necesidad de regular y controlar la actividad conocida como party-boats.

También a través de las disposiciones finales, se modifican la disposición transitoria cuarta y el artículo 15.5 de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, así como el artículo 1.3 de la Ley 10/2010, de 27 de julio, de medidas urgentes relativas a determinadas infraestructuras y equipamientos de interés general en materia de ordenación territorial, urbanismo y de impulso a la inversión.

Finalmente, respecto a los anexos con la relación de planes, programas y proyectos sujetos a la evaluación ambiental, se ha optado por recoger el conjunto de los supuestos y criterios que establecen los anexos I, II, III y V de la Ley 21/2013, y refundirlos con los añadidos, que, como normas adicionales de protección, se ha considerado oportuno mantener de la regulación de las previsiones de la Ley 11/2006, moduladas por la experiencia del órgano ambiental. En cambio, se hace una remisión íntegra a los anexos IV y VI de la Ley 21/2013 sobre el contenido de los estudios de evaluación ambiental y los criterios técnicos.