Real Decreto 55/2017, de 3 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española

I

La Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española, estableció un nuevo régimen de actualización de valores monetarios. La política de desindexación obedece a la necesidad de actuar contra los perjuicios asociados al uso indiscriminado de la indexación, mecanismo que consiste en vincular la evolución de un valor monetario a la de un índice de precios.

La inflación elevada genera incentivos para la indexación que, a su vez, la agrava y favorece su persistencia. Además, cuando la indexación es en función de índices generales, crea «efectos de segunda ronda». En efecto, cuando el precio de un bien o servicio aumenta, los índices de precios agregados, como el Índice general de Precios de Consumo (IPC), se incrementan. Ello supone un aumento automático en el precio de otros bienes o servicios por el mero hecho de estar indexados a dicho índice, sin que este aumento esté justificado por un incremento de sus costes de producción. Finalmente, este aumento impactará una segunda vez en el IPC, formando una espiral inflacionista.

La indexación, por tanto, puede derivar en un sistema ineficiente de actualización de valores monetarios. Adicionalmente, la indexación favorece la inercia en la evolución de los precios, con el consiguiente perjuicio en la competitividad de la economía. En el caso de España, el amplio uso de los mecanismos de indexación ha alimentado tradicionalmente el diferencial de inflación con la zona euro, contribuyendo notablemente a la aparición de desequilibrios externos.

A tenor de los efectos negativos provocados por el uso generalizado de la indexación, y teniendo en cuenta que la economía española está integrada en una unión monetaria que persigue la estabilidad de precios, la práctica de la indexación a índices generales carece hoy en día de fundamentación. El uso de la indexación debe ceñirse a los casos en que dicho mecanismo sea necesario y eficiente, vinculando la evolución de los precios de los bienes y servicios a la de sus determinantes fundamentales, en particular, a la de los costes de producción de dichos bienes y servicios.

En razón de lo anterior, el Gobierno ha venido desarrollando una política de desindexación que se ha materializado en diversas actuaciones normativas.

En primer lugar y, como antecedente pionero de la Ley 2/2015, de 30 de marzo, el Real Decreto-ley 2/2013, de 1 de febrero, de medidas urgentes en el sistema eléctrico y en el sector financiero, sustituyó el IPC por el IPC subyacente a impuestos constantes como método de actualización de las retribuciones reguladas en diversas actividades del sector eléctrico.

En segundo lugar, la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014 introdujo, a través de la disposición adicional octogésimo octava, la prohibición del establecimiento de sistemas de revisión basados en índices generales para contratos del sector público.

Además, la Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalorización del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social, modificó el régimen de revalorización periódica de las pensiones, desligándolo de la evolución del IPC y vinculándolo a diversos parámetros económicos relacionados con la sostenibilidad del sistema.

Y por último, la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, eliminó los sistemas de revisión automática de valores y parámetros retributivos en el sector del gas.

Como culminación de estas actuaciones específicas, y con el objetivo de establecer un nuevo régimen prescriptivo de actualización para el conjunto de valores monetarios en cuya determinación intervenga el sector público, así como un régimen indicativo para los derivados de relaciones jurídicas entre partes privadas, se promulgó la Ley 2/2015, de 30 de marzo.

Dicha ley persigue la creación de un régimen general basado en el principio de no indexación en el ámbito público. Este nuevo régimen pretende crear las condiciones para un sistema de precios que refleje apropiadamente la información de mercado (costes y demanda), no produzca sesgos inflacionistas y evite la generación de persistencia o inercias en la inflación. Todo ello con el objetivo de generar mejoras de eficiencia en los mecanismos de formación de precios, como medio para impulsar el crecimiento económico y la creación de empleo.

Este real decreto tiene por objeto el desarrollo reglamentario de la Ley 2/2015, de 30 de marzo, en lo que se refiere a las revisiones de valores monetarios motivadas por variaciones de costes, dentro de la habilitación dispuesta en los artículos 4 y 5 de esta ley. Se enmarca asimismo en la habilitación otorgada por el artículo 89 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre en la redacción dada por el apartado tres de la disposición final tercera de la Ley 2/2015, de 30 de marzo.

En particular, el artículo 4.3 de la Ley 2/2015, de 30 de marzo, remite al desarrollo reglamentario el establecimiento de los principios generales que rigen todas las revisiones de valores monetarios motivadas por variaciones de costes, así como los criterios para la interpretación de los principios de eficiencia y buena gestión empresarial en los supuestos susceptibles de revisión, los supuestos en los que puede aprobarse un régimen de revisión periódica y predeterminada en función de precios individuales o índices específicos de precios, las directrices para el diseño de una fórmula en las revisiones periódicas y predeterminadas, los componentes de costes que se incluirán en las fórmulas de revisión periódica y predeterminada, los supuestos y límites para la traslación de los costes de mano de obra al valor monetario sujeto a revisión periódica y predeterminada y, por último, los componentes de la fórmula que incentiven el comportamiento eficiente.

Adicionalmente, el artículo 5.1 de la Ley 2/2015, de 30 de marzo, establece que se desarrollará por real decreto el contenido mínimo de la memoria económica prevista para los regímenes de revisión periódica no predeterminada y de revisión no periódica. En este ámbito, el objetivo del real decreto es regular unos contenidos mínimos para dicha memoria que permitan justificar y verificar la oportunidad de estos tipos de revisión.

Por su parte, el artículo 89.2 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, en la redacción dada por la disposición final tercera de la Ley 2/2015, de 30 de marzo, condiciona la revisión periódica y predeterminada de los contratos a lo previsto en el desarrollo reglamentario de la Ley 2/2015.

II

El reglamento consta de cuatro capítulos, dos disposiciones adicionales y dos disposiciones finales.

El capítulo I contempla el objeto y ámbito de aplicación del reglamento. Su objeto es el desarrollo de la Ley 2/2015, de 30 de marzo, así como del artículo 89 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

El reglamento resulta de aplicación a las revisiones de valores monetarios en cuya determinación intervenga el sector público, con independencia de que tal intervención tenga su origen en un contrato o en una norma, y siempre que la revisión esté motivada por variaciones de costes. Están excluidas, por tanto, aquellas revisiones de valores monetarios motivadas por consideraciones distintas a las variaciones de costes como, por ejemplo, por criterios de equidad, sanción o disuasión.

El capítulo II desarrolla los principios aplicables a todas las revisiones de valores monetarios motivadas por variaciones de costes, independientemente de si la revisión tiene lugar periódicamente y de si es predeterminada, esto es, de si resulta de la aplicación una fórmula preestablecida que relacione de manera exacta la evolución del valor con la de un precio, índice de precios o fórmula que lo contenga.

Así, el artículo 3 establece el principio de referenciación a costes, según el cual la revisión del valor monetario que remunere una actividad reflejará la evolución de los costes incurridos para realizar dicha actividad. Con este principio se busca evitar que en la determinación de la evolución de los precios de las distintas actividades se incorporen elementos ajenos ellas. El principio de referenciación a costes difiere del de recuperación de costes en que el primero atañe la evolución de precios y costes y el segundo al nivel de dichos precios y costes. En efecto, hay servicios públicos en los que, por motivos de política económica, no se recuperan los costes, pero ello no es óbice para que la evolución de sus precios esté referenciada a la de los costes. Por otro lado, se aclara que no todo componente de la estructura de costes de la actividad podrá incorporarse en la revisión sino sólo aquellos que estén directamente relacionados con la actividad en cuestión y resulten indispensables para su desarrollo. Se consideran indispensables aquellos costes de los que no sea posible prescindir sin afectar negativamente al correcto desarrollo de la actividad o al pleno cumplimiento de las obligaciones asumidas.

En todo caso, los regímenes de revisión serán diseñados para que sean simétricos al alza o a la baja. Esto es, se traducirán en incrementos en los valores monetarios a revisar si los costes aumentan y en decrementos si los costes disminuyen.

Por su parte, el artículo 4 desarrolla el principio de eficiencia y buena gestión empresarial, que persigue evitar la remuneración de costes innecesarios o premiar comportamientos ineficientes, lo que aumentaría injustificadamente la inflación, generaría incentivos inadecuados y trasladaría a la propia Administración o, en su caso, a los usuarios y consumidores de servicios públicos, cargas que en buena práctica económica no deberían soportar. Así, sólo podrán trasladarse a precios las variaciones de costes que hubiesen sido asumidos por una empresa eficiente y bien gestionada. Para la identificación de tales cualidades se atenderá a las mejores prácticas existentes en el sector, y a tal efecto se podrán emplear indicadores objetivos de eficiencia, como costes unitarios, productividad o calidad a igualdad de precios.

Por último, el artículo 5, en consonancia con la Ley 2/2015, de 30 de marzo, trata específicamente los costes de mano de obra. Las variaciones de estos costes podrán trasladarse o incluirse, en su caso, en la revisión, pero ese traslado tendrá un límite máximo. Este límite será el incremento experimentado por la retribución del personal al servicio del sector público, conforme a las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.

El capítulo III establece el conjunto de reglas aplicables al régimen de revisión periódica y predeterminada de valores monetarios, regulado por el artículo 4 de la Ley 2/2015, de 30 de marzo.

De esta manera, el artículo 6 establece un listado exhaustivo y cerrado del conjunto de valores monetarios que pueden acogerse al régimen de revisión periódica y predeterminada en función de índices específicos de precios. Teniendo en cuenta que el carácter recurrente y automático de estas revisiones entraña un elevado riesgo de generar los efectos de segunda ronda y la correspondiente inercia en la inflación, el objetivo es acotar tal recurso a aquellos casos, expresamente identificados, en los que este tipo de indexación resulta necesaria y está debidamente justificada. Así, en el referido listado se incluyen tres tipos de valores. Primero, ciertos valores regulados del sector energético. Segundo, con carácter excepcional y previa justificación económica, las rentas de los contratos de arrendamiento de inmuebles de los que sea parte el sector público. Tercero, los precios de los contratos del sector público, en las condiciones establecidas en este real decreto. No cabrá revisión periódica y predeterminada en función de índices de precios específicos para otros valores monetarios.

A su vez, el artículo 7 establece los principios para el diseño de las fórmulas que rigen las revisiones periódicas y predeterminadas. Estas fórmulas podrán ser elaboradas bien por los órganos de contratación o bien por las autoridades competentes en razón de la materia.

En primer lugar, las fórmulas podrán incluir los componentes de costes que cumplan los principios y limitaciones desarrollados en el capítulo II. Cada componente de coste deberá ponderarse por su peso en el valor íntegro de la actividad, concepto que se distancia del de costes totales en la medida que incluye no sólo la retribución de los bienes intermedios, factores productivos y capitales ajenos, sino también la correspondiente a los capitales propios, esto es, el beneficio. En el ámbito de la contratación pública el valor íntegro de la actividad será el precio del contrato, por ser toda la remuneración a percibir por el contratista.

En segundo lugar, se establece una condición, que permite tener en cuenta la intensidad de uso de los distintos factores productivos e insumos: sólo podrán incluirse en las fórmulas componentes de costes considerados significativos.

En tercer lugar, en cumplimiento del principio de referenciación a costes, la fórmula de revisión periódica y predeterminada deberá utilizar para aproximar cada uno de los componentes de costes un precio individual o un índice específico de precios. Estos índices serán tan desagregados como sea posible, para así reflejar de manera precisa la evolución del componente de coste susceptible de revisión que tenga asociado. Los índices deben estar disponibles al público y no ser modificables unilateralmente por el operador económico cuya contraprestación es objeto de revisión. Como excepción a la regla de uso de precios o índices específicos de precios, cuando la normativa imponga la obligación de realizar una contabilidad de costes al operador en cuestión y haya sido aprobada conforme a la misma, podrá diseñarse la fórmula en función de la información contenida en dicha contabilidad.

Finalmente, las fórmulas podrán incorporar parámetros o límites con la finalidad de incentivar comportamientos eficientes.

El artículo 8 regula el régimen de revisión periódica y predeterminada de los precios de contratos de obras y contratos de suministro de fabricación de armamento y equipamiento de las Administraciones Públicas. En este caso, y cuando esté previsto en los pliegos, podrá tener lugar la revisión periódica y predeterminada y se utilizarán las fórmulas-tipo vigentes, así como, en su caso, los índices mensuales de precios de los materiales básicos publicados mediante orden del Ministro de Hacienda y Función Pública. Dichos materiales básicos y fórmulas-tipo son compatibles con la política de desindexación y, en particular, con el principio de referenciación a costes. Cuando proceda, la revisión tendrá lugar transcurridos dos años desde la formalización del contrato y cuando este se hubiese ejecutado, al menos, en el 20 por ciento de su importe.

El artículo 9 se refiere a los precios de los contratos a los que sea de aplicación el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, distintos a los mencionados en el párrafo anterior. Los precios de estos contratos sólo podrán ser revisables utilizando el régimen de revisión periódica y predeterminada. Este régimen se establece sin perjuicio del derecho al reequilibrio económico financiero de los contratos previstos en el referido texto refundido. La aplicación del régimen de revisión periódica y predeterminada a estos contratos se somete a una serie de requisitos.

En primer lugar, la revisión solo será posible tras haber transcurrido dos años desde la formalización del contrato y cuando este se hubiese ejecutado, al menos, en el 20 por ciento de su importe. Esta última condición no será exigible para el caso de contratos de gestión de servicios públicos. En segundo lugar, se requiere que el periodo de recuperación de las inversiones del contrato en cuestión sea igual o superior a cinco años. La revisión de los precios no podrá, en ningún caso, extenderse más allá del periodo de recuperación. En tercer y último lugar, será necesario que los pliegos del contrato prevean el régimen de revisión. A este respecto, se regulan los contenidos que deben incorporar la memoria y los pliegos en lo referente a la justificación y diseño del sistema de revisión. En particular, para justificar el cumplimiento del principio de eficiencia y buena gestión empresarial, el órgano de contratación requerirá a operadores económicos del sector correspondiente el suministro de información sobre sus respectivas estructuras de costes y elaborará una propuesta de estructura de costes para la actividad, utilizando para ello la información que, en su caso, le sea suministrada. Esta propuesta deberá someterse a un trámite de información pública con carácter previo a la aprobación de los pliegos, y deberá remitirse al Comité de Superior de Precios de Contratos del Estado u órgano autonómico equivalente. En el caso de contratos cuyo precio sea inferior a los cinco millones de euros, dicha remisión tendrá efectos meramente informativos. En el caso de contratos cuyo precio iguale o supere los cinco millones de euros, el Comité Superior de Precios u órgano autonómico equivalente emitirá un informe preceptivo, que deberá incluirse en el expediente de contratación. En todo caso, cuando se utilice una fórmula tipo aprobada por el Consejo de Ministros sólo se exigirá la justificación del cumplimiento del periodo de recuperación de las inversiones.

El artículo 10 define el periodo de recuperación de la inversión de los contratos como aquél en el que los flujos de caja que previsiblemente generará un proyecto sean suficientes para cubrir las inversiones necesarias para su correcta ejecución. El artículo establece una fórmula para el cálculo de dicho periodo de recuperación, que está basada en las fórmulas tradicionales de periodo de recuperación de la inversión o «pay back» mediante flujos de caja actualizados. La concreción del periodo de recuperación mediante la aplicación de dicha fórmula exige, para evitar casos espurios, que las inversiones estén totalmente desembolsadas.

Los flujos de caja a actualizar son los cobros y pagos derivados de las actividades de explotación e inversión. Dado que no suponen ni salidas ni entradas de fondos, no se incluirán en el cálculo de dichos flujos de caja conceptos tales como amortizaciones, ajustes por deterioro de valor, ni variaciones de provisiones.

Dichos flujos de caja se actualizan a una tasa de descuento cuyo valor será el promedio de la cotización en el mercado secundario de la deuda del Estado a diez años de los últimos seis meses incrementado en un diferencial de 200 puntos básicos.

El capítulo IV establece el conjunto de reglas rectoras de los regímenes de revisión no periódica y de revisión periódica no predeterminada de valores monetarios. En particular, el artículo 11 permite la inclusión de los costes de mano de obra en dichas revisiones y establece el mismo límite al respecto que en el caso del régimen de revisión periódica y predeterminada. Por su parte, el artículo 12 regula el contenido de la memoria económica que deben acompañar a cada una de las revisiones realizadas bajo los regímenes mencionados.