Real Decreto-ley 16/2017, de 17 de noviembre, por el que se establecen disposiciones de seguridad en la investigación y explotación de hidrocarburos en el medio marino

I

La producción de hidrocarburos en el medio marino tiene un papel relevante en el suministro energético internacional, al mismo tiempo, las perspectivas tecnológicas permiten explotar yacimientos en condiciones cada vez más adversas y remotas. Por otra parte, los accidentes e incidentes ocurridos en el pasado confirman la necesidad de seguir mejorando las prácticas y de reducir los riesgos asociados a esta actividad. En este sentido, tomando como referencia las mejores prácticas existentes en cada momento, las operaciones relacionadas con la perforación de sondeos de investigación y con la explotación de hidrocarburos en el medio marino tienen un perfil de riesgo que debe ser adecuadamente gestionado de forma que los riesgos de accidentes graves se reduzcan hasta el nivel más bajo razonablemente posible. Sólo de esta forma se conseguirá mantener la confianza de los ciudadanos y, subsiguientemente, preservar la seguridad de abastecimiento. Con esta finalidad se ha aprobado la Directiva 2013/30/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de junio de 2013, sobre la seguridad de las operaciones relativas al petróleo y al gas mar adentro, y que modifica la Directiva 2005/35/CE.

La Directiva establece una serie de medidas para reducir la frecuencia de dichos accidentes y, en caso de que sucedan, limitar sus consecuencias estableciendo unas condiciones de seguridad mínimas para la exploración y explotación de hidrocarburos en el medio marino. Por una parte, se refuerzan las exigencias a los operadores y titulares de permisos de investigación y concesiones de explotación en lo que se refiere a sus exigencias de capacidad técnica, capacidad económica y protocolos de funcionamiento basados en la gestión sistemática del riesgo. En particular, adquiere una especial relevancia el informe de riesgos graves que se concibe como un documento dinámico que garantizará la reducción del riesgo a un nivel aceptable tomando como referencia las mejores técnicas disponibles en cada momento, así como los dictámenes de un verificador independiente que supervisará el proyecto a lo largo de su ciclo de vida. No obstante, en el caso de que suceda un accidente, los medios y procedimientos necesarios estarán preparados para su despliegue inmediato, toda vez que se exige la asunción de las responsabilidades civiles y medioambientales que proceda.

La Directiva utiliza términos que han de ser adaptados a aquellos que vienen siendo ampliamente utilizados en el ordenamiento interno. De especial relevancia es el término de exploración que, de conformidad con la Directiva 94/22/CE, otorga un derecho exclusivo para efectuar prospecciones o exploraciones o producir hidrocarburos en una zona geográfica concreta. Dado que la figura de la autorización de exploración en nuestro ordenamiento jurídico no otorga un derecho exclusivo ni habilita al titular a la perforación de sondeos, se emplea en su lugar el término investigación, precisándose que las disposiciones de este real decreto-ley serán de aplicación a permisos de investigación y concesiones de explotación de hidrocarburos en el medio marino.

También contiene disposiciones destinadas a la figura de la Autoridad Competente para la Seguridad de las Operaciones Marinas en materia de hidrocarburos (en adelante, ACSOM) que deberá adaptar su diseño organizativo, tanto para garantizar su objetividad e independencia en la evaluación de los proyectos de su competencia, como para reforzar su capacidad técnica, de modo que sea posible una correcta validación de los mismos sobre la base de un análisis previo riguroso de los riesgos y de la inspección sistemática.

Por medio de este real decreto-ley se lleva a cabo una batería de modificaciones sectoriales con rango legal que permitan un enfoque coordinado.

II

La realización de trabajos de investigación y producción de hidrocarburos requiere un procedimiento de control administrativo de doble vuelta. En primer lugar, se requiere la titularidad de un permiso de investigación o de una concesión de explotación de hidrocarburos y, posteriormente, una autorización administrativa específica en la que se valoren las circunstancias concretas que concurren en el mismo con implicaciones para la seguridad de las personas, los bienes y el medioambiente.

La Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, se centra en la primera fase de concesión administrativa de carácter puramente demanial mientras que este real decreto-ley tiene por objeto principal el control técnico de los proyectos marinos. En este sentido, la Directiva requiere que no haya conflictos de interés entre los órganos competentes para realizar tales funciones.

Así, ACSOM asumirá, al menos, las funciones que la Directiva encomienda y, en todo caso, actuará de acuerdo con los principios de transparencia e independencia frente a decisiones ajenas a la seguridad de los proyectos que evalúe e inspeccione. A estos efectos, se le faculta no solo para requerir mejoras sino también para suspender las operaciones en aquellos casos en que los resultados de sus controles no sean satisfactorios. Finalmente, se le habilita para ser informada sobre las circunstancias concretas de accidentes graves fuera del ámbito de las aguas de la Unión en que estén involucradas compañías españolas.

Por otro lado, se introducen los conceptos de operador en medio marino, denominado operador en la Directiva, y propietarios de instalaciones no destinadas a la producción, que deberán desarrollar sus actividades sobre la base de una política corporativa que sitúe la seguridad de las personas, los bienes y el medioambiente, como premisa básica y previa a cualquier otra.

Asimismo, se consolida la figura del verificador independiente como el auditor de carácter técnico que supervisa el diseño del proyecto y señala las modificaciones oportunas cuando no se garantiza la consideración de todos los riesgos del proyecto.

III

Como se ha indicado, la Directiva tiene un marcado carácter horizontal cuyas medidas afectan también al procedimiento para el otorgamiento de permisos de investigación y concesiones de explotación de hidrocarburos. En el capítulo II del real decreto-ley se recogen las disposiciones relativas al otorgamiento de permisos de investigación y concesiones de explotación. Destaca en particular la posibilidad de que, en caso necesario, ACSOM sea consultada tanto en relación con el otorgamiento del título demanial, como a la hora de realizar la valoración de la capacidad de los solicitantes para cumplir las obligaciones derivadas de este real decreto-ley, en particular, su capacidad técnica y financiera para asumir las responsabilidades que pudieran derivarse de la ejecución de sus operaciones en medio marino y costero sensible desde el punto de vista ecológico.

Asimismo, y sin perjuicio de lo establecido en la Ley 34/1998, de 7 de octubre, se define el concepto de operador en medio marino a los efectos de la aplicación de este real decreto-ley, a cuyo nombramiento podrá oponerse el órgano competente para la tramitación de las solicitudes de permisos de investigación y concesiones de explotación, previa consulta a ACSOM.

Por otra parte, se especifican las obligaciones de los titulares de permisos de investigación y concesiones de explotación en el medio marino, que deben tomar todas las medidas que estén razonablemente a su alcance para asegurar que el operador en medio marino cumple los requisitos, desempeña sus funciones y cumple sus obligaciones en virtud de lo dispuesto en el real decreto-ley. Así, cuando el operador en medio marino ya no tenga la capacidad de cumplir los requisitos exigidos, el titular deberá asumir la responsabilidad de la realización de las obligaciones de que se trate.

De esta forma, la responsabilidad primaria en materia de seguridad se asigna al operador en medio marino o, en su caso, al propietario, a quienes corresponde adoptar las medidas oportunas en cada momento, llegando a suspender los trabajos cuando las circunstancias lo aconsejen sin necesidad de que una autoridad externa tenga que llegar a intervenir. Esta política deberá ser común para todas sus operaciones mundiales, minimizándose así cualquier posibilidad de riesgo moral asociado a aquellas regiones con menos capacidad de supervisar tales operaciones.

Asimismo, se especifica que las operaciones relativas a instalaciones destinadas y no destinadas a la producción no comenzarán o no podrán continuarse sin la aceptación del informe de riesgos graves por parte de ACSOM. Esta aceptación no supondrá en ningún caso el traspaso de la responsabilidad a ACSOM.

Por otra parte, se establecen disposiciones específicas en relación con los planes internos de emergencia y los planes externos de emergencia asociados a las operaciones en medio marino relacionadas con el petróleo y el gas.

Asimismo, se adecua el régimen sancionador a lo dispuesto en la Directiva, introduciéndose nuevos tipos específicos de infracciones derivados del incumplimiento de lo previsto en este real decreto-ley.

IV

En aras de la proporcionalidad y de la eficiencia, la disposición adicional primera del real decreto-ley, relativa a la Autoridad Competente, ACSOM, desarrolla la excepción establecida en el artículo 8.3 de la Directiva para aquellos Estados Miembros con un bajo nivel de operaciones relativas al petróleo y al gas mar adentro. Se determina que no será necesaria la constitución de un órgano específico que asuma las funciones de ACSOM, en tanto se esté en el supuesto de excepción de la Directiva, siendo asumidas las funciones de la misma, enumeradas tanto en la Directiva como en el artículo 10 de este real decreto-ley, por el Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital y por el resto de ministerios con competencias en materia de medioambiente, marina mercante, seguridad industrial, trabajo, seguridad social y prevención de riesgos laborales, según corresponda. En este sentido, se prevé la habilitación de los mecanismos necesarios para evitar posibles conflictos de interés en el ejercicio de sus funciones. Por otro lado, se establece en esta adicional que, en el supuesto de que el número de instalaciones normalmente atendidas sea igual o superior a seis, se constituirá la ACSOM en materia de hidrocarburos.

Por otra parte, la disposición adicional segunda contempla la aplicación de las obligaciones de la ley, en lo que proceda por razón de las funciones encomendadas, a quienes ejerzan, en virtud de una disposición legal, la administración de instalaciones que hubieran estado a ellas asociadas.

El real decreto-ley continúa con una disposición transitoria que establece que los titulares y operadores, tanto de concesiones de explotación y de almacenamientos subterráneos y de permisos de investigación, así como los proyectos asociados a los mismos y las instalaciones actuales, deberán cumplir con lo dispuesto en este real decreto-ley en un plazo de seis meses desde su fecha de entrada en vigor.

V

La transposición en plazo de directivas comunitarias siempre ha constituido uno de los objetivos prioritarios establecidos por el Consejo Europeo. El cumplimiento de este objetivo resulta hoy aún más prioritario habida cuenta del nuevo escenario diseñado por el Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, para los incumplimientos de transposición en plazo, para los que la Comisión Europea puede pedir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea la imposición de importantes sanciones económicas de manera acelerada (artículo 260.3 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

España acumula en estos momentos un retraso en la transposición de la Directiva 2013/30/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de junio de 2013, sobre seguridad de las operaciones relativas al petróleo y al gas mar adentro, y que modifica la Directiva 2004/35/CE, (la Directiva, en adelante), que debería haber sido transpuesta al ordenamiento interno antes del 19 de julio de 2015. Su incorporación al ordenamiento jurídico interno requiere al menos una norma con rango de ley, cuya demora implica un riesgo de multa con base en lo establecido en el artículo 260.3 del TFUE.

Ante la gravedad de las consecuencias de seguir acumulando retraso en la incorporación al ordenamiento jurídico español de la citada directiva, resulta necesario acudir a la aprobación de un real decreto-ley para proceder a su transposición, lo que permitirá cerrar los procedimientos de infracción abiertos y con ello evitar la imposición de sanciones económicas a España.

Por todo lo expresado anteriormente, concurren de esta forma las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad, que constituyen el presupuesto habilitante exigido al Gobierno por el artículo 86.1 de la Constitución Española para dictar decretos-leyes, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional: una situación de necesidad fundamentada en un supuesto de hecho concreto, en este caso la premura para transponer la norma comunitaria al ordenamiento jurídico interno, evitando las consecuencias sancionadoras de los procedimientos de infracción en curso; la urgencia de las medidas que deben aplicarse respecto a esta situación de necesidad, que no puede atenderse acudiendo al procedimiento legislativo de urgencia; y la existencia de una conexión entre la situación de urgencia definida y las medidas concretas adoptadas para afrontarla.

En su virtud, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución española, a propuesta del Ministro de Energía, Turismo y Agenda Digital y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 17 de noviembre de 2017,

DISPONGO:

CAPÍTULO I. Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto.

Artículo 2. Ámbito de aplicación y definiciones.

Dichas operaciones en el medio marino incluirán todas las actividades relativas a la investigación y producción de petróleo o gas asociadas a una instalación o una infraestructura conectada, incluidos el diseño, la planificación, la construcción, la explotación, el desmantelamiento y el abandono definitivo de la misma, estando excluido el transporte de petróleo y gas de costa a costa.

1.º todo pozo y estructuras asociadas, unidades y dispositivos complementarios conectados a la instalación en el medio marino;

2.º todo equipo u obras situadas sobre o fijadas a la estructura principal de la instalación;

3.º un oleoducto, gasoducto o equipo adosado a la instalación.

CAPÍTULO II. Disposiciones relativas a permisos de investigación y concesiones de explotación de hidrocarburos en el medio marino

Artículo 3. Requisitos de seguridad y medio ambiente para el otorgamiento o la transmisión de permisos de investigación y concesiones de explotación en el medio marino.