Ley 14/2017, de 10 de noviembre, de memoria democrática y para la convivencia de la Comunitat Valenciana

Téngase en cuenta que se suspende la vigencia y aplicación la disposición derogatoria única de la Ley 5/2024, de 26 de julio, Ref. BOE-A-2024-20163, que derogaba la presente norma, desde el 29 de abril de 2025 para las partes del proceso, y desde el 5 de junio de 2025 para los terceros, por providencia del TC de 27 de mayo de 2025, que admite a trámite el recurso de inconstitucionalidad nº 3112/2025, Ref. BOE-A-2025-11196, y se mantiene la suspensión por auto del TC 88/2025, de 9 de septiembre. Ref. BOE-A-2025-20269

Norma derogada, con efectos desde el 27 de agosto de 2024, por la disposición derogatoria única.1 de la Ley 5/2024, de 26 de julio. Ref. BOE-A-2024-20163#dd

Sea notorio y manifiesto a todos los ciudadanos y todas las ciudadanas que Les Corts han aprobado y yo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en nombre del Rey, promulgo la siguiente Ley.

PREÁMBULO

I

La identidad de una comunidad se forja, al mismo tiempo, en su solidaridad con los más desfavorecidos y con las víctimas y en la capacidad de reflexionar sobre la memoria colectiva y la histórica como pueblo. La tragedia de la guerra civil española y la posterior dictadura son hechos de nuestra historia y memoria que nos interpelan sobre lo que somos, quiénes somos y quiénes queremos ser como comunidad social y política. Es preciso mirar hacia delante pero sabiendo de dónde procedemos, conocer bien nuestro pasado y tener esa lectura colectiva de nuestra historia que permita afrontar los retos del presente. Mantener en la memoria a las víctimas, reconocer su dignidad, es el mejor freno para detener el temor y el miedo a que los hechos que convulsionaron nuestra historia vuelvan a suceder en el futuro.

Donde resulte imposible y prácticamente irrealizable la persecución jurídica y la determinación de la responsabilidad política, debe abrirse el camino colectivo de la sociedad en su conjunto. La responsabilidad y el derecho a la reparación por el daño sufrido no se pueden alcanzar sin emprender también un esfuerzo de reflexión, de autointerpretación ético-política de la sociedad en la que fue posible y consentida esa violencia. Pero hay que recordar y mantener la memoria no solo como un merecido tributo, sino como la única arma efectiva que nos proporciona la democracia y el estado de derecho frente al mal irracional e incomprensible.

La Constitución española de 1978, que tradujo jurídicamente la voluntad de reencuentro de la ciudadanía española, articulando un estado social y democrático de derecho con clara vocación integradora, establece que los derechos y libertades reconocidos en el capítulo segundo del título I, De los derechos y deberes fundamentales, vinculan a todos los poderes públicos y que las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración universal de derechos humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España.

Asimismo, la propia Constitución recoge en su artículo 10 del citado título I que «la dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de su personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social».

Con espíritu de reconciliación, integración, concordia y respeto al pluralismo se aprobó la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura, que implicó un cambio sustancial al integrar medidas, reconocer derechos y sentar «las bases para que los poderes públicos lleven a cabo políticas públicas dirigidas al conocimiento de nuestra historia y al fomento de la memoria democrática».

Desde entonces, algunas comunidades autónomas han adoptado normas que garantizan y establecen medidas que hacen eficaz lo previsto en esa ley. En concreto, la Ley de Cataluña 13/2007, de 31 de octubre, del memorial democrático; la Ley de Cataluña 10/2009, de 30 de junio, sobre la localización e identificación de las personas desaparecidas durante la guerra civil y la dictadura franquista, y la dignificación de las fosas comunes; la Ley foral de Navarra 33/2013, de 26 de noviembre, de reconocimiento y reparación moral de las ciudadanas y ciudadanos navarros asesinados y víctimas de la represión a raíz del golpe militar de 1936; la Ley del País Vasco 4/2014, de 27 de noviembre, de creación del Instituto de la Memoria, la Convivencia y los Derechos Humanos; la Ley de las Illes Balears 10/2016, de 13 de junio, para la recuperación de personas desaparecidas durante la guerra civil y el franquismo; y la Ley 2/2017, de 28 de marzo, de memoria histórica y democrática de Andalucía. En otras comunidades autónomas se encuentran en trámite. Todas sirven de inspiración y modelo.

Por una parte, se pretende cumplir con las obligaciones que tiene la Generalitat Valenciana con las víctimas de la guerra civil y el franquismo, y también con sus familiares. Por otra, se aspira a profundizar en los principios y valores democráticos.

Uno de los objetivos esenciales de la estructura política de la Comunitat Valenciana, establecido en el artículo 1.3 del Estatuto de autonomía, es el refuerzo de la democracia. En este sentido, su artículo octavo prevé, por un lado, que «los valencianos y valencianas, en su condición de ciudadanos españoles y europeos, son titulares de los derechos, deberes y libertades reconocidos en la Constitución española y en el ordenamiento de la Unión Europea y en los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos, individuales y colectivos, en particular, en la Declaración universal de derechos humanos; en los pactos internacionales de derechos civiles y políticos y de derechos económicos, sociales y culturales; en la Convención europea de derechos del hombre y libertades fundamentales, y en la Carta social europea», y por otro lado, que «los poderes públicos valencianos están vinculados por estos derechos y libertades y velarán por su protección y respeto, así como por el cumplimiento de los deberes». Asimismo, el referido Estatuto de autonomía en su artículo 12 establece la obligación de la Generalitat de velar por la protección y defensa de los valores e intereses del pueblo valenciano.

Por otra parte, el Estatuto de autonomía atribuye a la Generalitat en el artículo 49.1.4.ª y 5.ª la competencia exclusiva en materia de cultura y patrimonio cultural y, en el artículo 49.1.36.ª, la competencia exclusiva en administración de justicia, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación de desarrollo del artículo 149.1.5.ª de la Constitución. Habiendo asumido competencias en materia de justicia mediante Real decreto 293/1995, de 24 de febrero, sobre traspaso de funciones de la administración del Estado a la Comunitat Valenciana en materia de provisión de medios materiales y económicos para el funcionamiento de la administración de justicia, y mediante el Real decreto 1.950/1996, de 23 de agosto, sobre traspaso de funciones y servicios de la administración del Estado en materia de medios personales al servicio de la administración de justicia.

Igualmente, le atribuye competencias a la Generalitat en materia de procedimiento administrativo derivado de las particularidades del derecho sustantivo valenciano o de las especialidades de la organización de la Generalitat (artículo 49.1.3.ª), en materia de enseñanza (artículo 53), en materia de ordenación del territorio y urbanismo (artículo 49.1.9.ª) y en materia de expropiación forzosa (artículo 50.2).

Esta es una ley que pretende cumplir con la Declaración universal de derechos humanos y con lo establecido en el derecho internacional: verdad, justicia, reparación y memoria como garantía de no repetición.

La Organización de Naciones Unidas en la Resolución 2.004/72 de la Comisión de Derechos Humanos, Conjunto de principios actualizado para la protección y promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad (E/CN.4/2005/102/Add.1), señala, dentro de las obligaciones de los estados, la adopción de medidas eficaces para luchar contra la impunidad, la garantía del derecho inalienable a la verdad, el deber de recordar y el derecho al saber. El principio 3.º sobre el deber de recordar proclama: «El conocimiento por un pueblo de la historia de su opresión forma parte de su patrimonio y, por ello, se debe conservar adoptando medidas adecuadas en aras del deber de recordar que incumbe al Estado para preservar los archivos y otras pruebas relativas a violaciones de los derechos humanos y el derecho humanitario y para facilitar el conocimiento de tales violaciones. Esas medidas deben estar encaminadas a preservar del olvido la memoria colectiva y, en particular, a evitar que surjan tesis revisionistas y negacionistas».

No existe reconciliación justa y duradera si no se satisface efectivamente la necesidad de justicia a través del derecho a la justicia y el derecho a obtener reparación. En este sentido, la Resolución de Naciones Unidas 47/133 (adoptada en la Asamblea General celebrada el 18 de diciembre de 1992) aprobó la Declaración sobre la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas, señalando que las desapariciones forzadas afectan a los valores más profundos de toda sociedad respetuosa de la primacía del derecho, de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, y que su práctica sistemática representa un crimen de lesa humanidad. Esta resolución no solo implica la prevención y eliminación de las desapariciones forzadas, sino que se extiende, asimismo, a las investigaciones oportunas en cuanto se tenga conocimiento de personas desaparecidas sin que el tiempo transcurrido desde que se produjo la desaparición suponga obstáculo alguno. Además, hay que mencionar la Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes que, como uno de los tratados internacionales más relevantes en materia de derechos humanos contra la tortura, ya estableció en el año 1984 la prohibición total a los estados del uso de torturas, sin admitir ninguna excusa ni situación extraordinaria.

En la Resolución de la Asamblea General A/RES/60/147, del 24 de octubre de 2005, Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones de las normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones (E/CN.4/2005/59) se reconoce un acceso equitativo y efectivo a la justicia, la reparación adecuada, efectiva y rápida del daño sufrido; y el acceso a información pertinente sobre las violaciones y los mecanismos de reparación.

En noviembre de 2013, el Comité de las Naciones Unidas sobre la Desaparición Forzada emitió un informe que expresaba preocupación por el desamparo de las víctimas del franquismo e instaba al Estado español a cumplir con la obligación de buscar a los desaparecidos durante la guerra civil y la dictadura franquista. En el mismo informe recomendó a las diferentes administraciones públicas españolas que asignaran «los recursos de personal, técnicos y financieros suficientes».

En febrero de 2014, Naciones Unidas volvió a lamentar la falta de colaboración de las instituciones del Estado a la hora de recuperar la memoria democrática en España. En agosto de 2015, el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas, en sus observaciones finales relativas al sexto informe periódico presentado por España sobre el cumplimiento del Pacto internacional de derechos civiles y políticos, expresa y reitera su preocupación por las dificultades de «investigación de las violaciones de los derechos humanos del pasado, en particular, los delitos de tortura, desapariciones forzadas y ejecuciones sumarias». De igual manera, «está preocupado por las lagunas y deficiencias en la regulación de los procedimientos de búsqueda, exhumación e identificación de personas desaparecidas, en particular, por el hecho de que la localización e identificación de personas desaparecidas se dejan a cargo de la iniciativa de los familiares y por las desigualdades que de ello resulta para las víctimas dependiendo de la región de que se trate».

Recuperar nuestra memoria democrática es la forma más firme de asentar nuestro futuro de convivencia, concordia y paz. La preservación de la memoria democrática es expresión de la libertad y la reivindicación de la lucha de la ciudadanía en la conquista de las libertades es una manifestación de cultura democrática.

Las prescripciones normativas contenidas en esta ley se aplican distinguiendo dos periodos temporales en función de los fines perseguidos por la misma. Un periodo referido a las medidas a adoptar respecto de las víctimas contempladas en esta ley que, siguiendo el criterio de la citada Ley estatal 52/2007, de 26 de diciembre, comprende el período desde el golpe de estado y la posterior guerra civil y dictadura franquista hasta el momento de la entrada en vigor de la Constitución española de 1978. Y otro periodo más extenso referido a la recuperación y preservación de los valores de la denominada memoria democrática valenciana, que abarca desde la proclamación de Segunda República Española el 14 de abril de 1931 hasta la entrada en vigor del Estatuto de autonomía de la Comunitat Valenciana el 10 de julio de 1982.

La memoria del pasado y la pedagogía social cara al futuro son factores de identidad política y de orgullo para el pueblo valenciano que denominamos memoria democrática valenciana. Así pues, es imprescindible recordar y honrar a quienes se esforzaron por conseguir la autonomía política del pueblo valenciano tras la proclamación de la Segunda República Española, a quienes sufrieron las consecuencias del conflicto civil, a quienes lucharon contra la dictadura en defensa de las libertades y derechos fundamentales de los que hoy disfrutamos y a quienes lucharon por alcanzar nuestra autonomía política hasta la entrada en vigor del Estatuto de autonomía de 1982. Por lo tanto, el objeto de esta ley es establecer el régimen jurídico de las iniciativas, actuaciones y órganos dedicados a la recuperación de la memoria democrática de la Comunitat Valenciana.

Hay que recordar que València fue, entre noviembre de 1936 y octubre de 1937, capital de España, después de que el Consejo de Ministros tomara la decisión de trasladar oficialmente la capitalidad ante el acercamiento de las tropas franquistas a Madrid.

El golpe de estado militar del 18 de julio de 1936 contra el gobierno legítimo de la Segunda República dio paso a una larga y cruenta guerra civil que en ambas retaguardias se tradujo en un estallido de violencia que costó la vida a miles de personas. Una vez finalizada la guerra, la represión institucionalizada por los vencedores continuó durante una prolongada dictadura.

La grandeza de la democracia es que, a diferencia de los regímenes totalitarios, es capaz de reconocer la dignidad de todas las víctimas frente a la intolerancia, más allá de las opciones personales, ideológicas o de conciencia de cada uno. En este sentido cabe un reconocimiento a todas las víctimas de la violencia política.

Procede, por tanto, impulsar una decidida política pública en este sentido y, en consecuencia, una condena explícita del régimen franquista. El sistema democrático ha de reconocer la memoria y la dignidad de todas las víctimas del franquismo y también las de la violencia política incontrolada en la retaguardia republicana, especialmente las que se produjeron en los primeros meses de la guerra y con independencia de sus opciones ideológicas y de la zona en que, de grado o por la fuerza, les situó el conflicto bélico. Resulta necesaria una rehabilitación plena de todas las personas, organizaciones e instituciones represaliadas durante la guerra civil y el franquismo para que las personas supervivientes, sus familiares, sus amistades y las generaciones futuras se sientan reconocidas de una manera justa. Por ello, el período en el que resulta necesario el reconocimiento y reparación a las personas víctimas de las violaciones de derechos humanos es aquel que abarca desde la guerra civil y la dictadura franquista hasta la entrada en vigor de la Constitución española de 1978.

En el ámbito de la Comunitat Valenciana, entre las obligaciones de las administraciones públicas se encuentra la de facilitar la búsqueda de los desaparecidos de la guerra civil y de la dictadura y que hasta ahora solo se había acometido por familiares y asociaciones. Además, las dificultades que entraña el proceso de intervención en fosas comunes donde se encuentran restos humanos enterrados de forma clandestina y con signos de muerte violenta exigen la participación protocolizada de profesionales que garanticen plenamente la localización, exhumación e identificación de las personas fallecidas.

Esta tarea de recuperación de la memoria de las víctimas de la guerra civil y de las personas, organizaciones e instituciones que hicieron frente a la represión política, social, cultural y nacional ha de ser entendida como la conmemoración de la lucha por las libertades, pero también como una oportunidad para investigar la historia colectiva y, finalmente, como una vía para difundir a las generaciones presentes y futuras el respeto por los derechos humanos y el conocimiento de los fundamentos del sistema de libertades del que disfruta la sociedad.

El derecho a la memoria corresponde al conjunto de la sociedad, porque la ciudadanía es depositaria y heredera natural de la historia, del recuerdo y de la memoria.

La defensa y promoción de los derechos humanos y valores que inspiraron la declaración universal de estos constituirán uno de los más valiosos instrumentos para conseguir la garantía de que las experiencias vividas no vuelvan a repetirse.

Esta ley apela al reconocimiento y a la restitución para todos los valencianos y valencianas que sufrieron la ilegitimidad de los consejos de guerra, de los tribunales de responsabilidad políticas, del Tribunal Especial de Represión de la Masonería y el Comunismo y el Tribunal de Orden Público (TOP). Las violaciones de los derechos humanos acaecidas en el territorio de la Comunitat Valenciana, desde el golpe militar contra la Segunda República Española hasta la entrada en vigor de la Constitución española de 1978, son la base justificativa de la ley, así como el reconocimiento de la injusticia de las condenas, de las sanciones y de cualquier otra forma de violencia personal producidas por razones políticas, ideológicas, de género, de orientación sexual o de creencia religiosa.

El estado surgido como consecuencia de la guerra civil es un régimen ilegal y como tal fue condenado por la ONU en 1946 en resoluciones como la 39 (I) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 12 de diciembre de 1946, que declara que «en origen, naturaleza, estructura y conducta general, el régimen de Franco es un régimen de carácter fascista, establecido en gran parte gracias a la ayuda recibida de la Alemania nazi de Hitler y de la Italia fascista de Mussolini. Se trata, por tanto, de un régimen ilegal en virtud de su procedencia ilegítima».