Ley 2/2017, de 3 de febrero, por la función social de la vivienda de la Comunitat Valenciana

Sea notorio y manifiesto a todos los ciudadanos y todas las ciudadanas que Les Corts han aprobado y yo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en nombre del rey, promulgo la siguiente Ley:

PREÁMBULO

I

El disfrute de una vivienda digna y adecuada fue proclamado en 1978 por el artículo 47 de la Constitución española como un derecho de todos los ciudadanos, si bien con el matiz de que ese reconocimiento no implicaba más que el mandato a los poderes públicos para que adoptaran las medidas necesarias a fin de posibilitar su ejercicio real y efectivo según la consideración y el orden de prioridades marcadas, en cada momento, por parlamentos y mayorías políticas. Esta concepción política y su traducción jurídica han provocado que, en las casi cuatro décadas que han pasado desde la recuperación de la democracia y del paso a un primer plano de los derechos de los ciudadanos, las políticas en materia de vivienda en España y la Comunitat Valenciana no hayan sido todo lo ambiciosas que habría sido deseable, como se puede comprobar simplemente comparándolas con las desarrolladas en los países de nuestro entorno. Se ha considerado que la garantía del derecho pasaba por delegar en el mercado y sus dinámicas su concreción, con unas administraciones públicas que incentivaban y ayudaban a la construcción de viviendas de protección pública y que, para cerrar el cuadro, se encargaban de asumir, con criterios poco o nada reglados y dejando a la discrecionalidad y el voluntarismo en muchos casos su concreción efectiva, las medidas de protección directa a las personas que no poseían la capacidad de acceder a una vivienda digna. Este modelo de cariz neoliberal, que confiaba en la autorregulación de los mercados, se ha mostrado incapaz de asegurar el derecho de acceso a la vivienda y, al contrario, han quedado patentes los efectos perniciosos del modelo, como la burbuja inmobiliaria, que desplazó a sectores de la población lejos de poder ejercer este derecho fundamental. Por este motivo, se deberá priorizar la reforma de la legislación en el resto de ámbitos competenciales para evitar una reedición de estas consecuencias.

Esta situación no resulta satisfactoria en una sociedad avanzada, donde los derechos de todos los ciudadanos, con independencia de su condición económica y social, no pueden depender de este grado de indeterminación e incertidumbre. Una sociedad moderna ha de garantizar con más énfasis y concretar de forma mucho más ambiciosa el efectivo papel protector de las administraciones para lograr que todos, en efecto, podamos disponer de un techo en condiciones que nos permita desarrollar una vida digna. Es éste un papel protector en el que las administraciones públicas son meras ejecutoras de un compromiso de los ciudadanos para consigo mismos, donde entre todos se asume como esencial establecer redes de protección suficientes para las personas más desfavorecidas. En esta línea, numerosos textos internacionales han remarcado la idea de hasta qué punto resulta esencial garantizar un verdadero derecho a la vivienda: el artículo 11 del Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, ratificado por España el 28 de septiembre de 1976, establece que los Estados parte no sólo han de reconocer este derecho sino que les impele a tomar todas las medidas que sean apropiadas y necesarias para garantizarlo. También el artículo 25 de la Declaración de derechos humanos de 10 de diciembre de 1948 o la Carta social europea de 1961 se expresan en términos semejantes.

Igualmente, la Nueva agenda urbana de las Naciones Unidas (Hábitat III) y la futura Agenda urbana para la Unión Europea exigen que la vivienda sea una de las principales prioridades en las políticas de los gobiernos, reforzando el derecho de todas las personas a una vivienda adecuada y digna, como un elemento clave del derecho a una vida sin ningún tipo de discriminación, incluyendo la de género. La vivienda es inseparable del desarrollo socioeconómico urbano, por lo que el acceso a una vivienda adecuada y asequible es esencial para lograr una ciudad sostenible, segura e integrada. Las políticas de vivienda deben, por tanto, tener un enfoque integrado que considere desde evitar o paliar los desalojos forzados hasta promover el acceso a la vivienda de las personas que, por sus ingresos u otras circunstancias, no pueden acceder en las condiciones que el mercado establece. Estos principios van en sintonía con esta ley.

Y no son únicamente los textos internacionales los que son plenamente conscientes de esta importancia, también los valencianos y valencianas, desde la recuperación de la democracia, hemos incidido en la importancia de hacer frente a estas necesidades. En este sentido, el artículo 15 de nuestro Estatuto de autonomía establece que «con el fin de combatir la pobreza y facilitar la inserción social, la Generalitat garantiza el derecho de los ciudadanos valencianos en estado de necesidad a la solidaridad y a una renta de ciudadanía en los términos previstos en la ley». Se trata sin duda de objetivos ambiciosos, todavía no desarrollados de manera enteramente satisfactoria, que se completan con una específica manifestación de esta solidaridad para aquellos valencianos y valencianas que han perdido su domicilio habitual y están en serio riesgo de exclusión. Por esta razón, a continuación, el artículo 16 del Estatuto de autonomía establece que «la Generalitat garantizará el derecho de acceso a una vivienda digna de los ciudadanos valencianos. Por ley se regularán las ayudas para promover este derecho, especialmente en favor de los jóvenes, personas sin medios, mujeres maltratadas, personas afectadas por discapacidad y aquellas otras en las que estén justificadas las ayudas». Como puede advertirse, la lógica que enhebra este derecho en su versión estatutaria, más precisa que la constitucional, es la de facilitar el acceso a la vivienda a la población y, más concretamente, garantizarlo como derecho, con especial atención a los colectivos que, por sus ingresos u otras circunstancias, no pueden acceder en condiciones de mercado a una vivienda digna y asequible.

La presente ley aspira a convertirse, junto a la Ley 8/2004, de 20 de octubre, de la Generalitat, de la vivienda de la Comunitat Valenciana, que ya ha consolidado una importante regulación en materia de vivienda de protección pública y vivienda pública, así como de diferentes ayudas para favorecer el acceso a este derecho, en mecanismo para desarrollar estas previsiones constitucionales y estatutarias. En concreto, la ley pretende reconocer el derecho subjetivo al acceso a una vivienda digna y asequible y desarrollar algunas de las consecuencias de la función social de la vivienda que permiten, justifican y aconsejan la adopción de medidas ambiciosas en materia de vivienda para la mejor satisfacción de estos objetivos.

En todo caso, parece necesaria una reforma de la ley de vivienda valenciana y el conjunto de la normativa en el resto de ámbitos competenciales, ya que esta fue diseñada en un contexto sustancialmente diferente al actual y priorizó otros intereses distintos al uso social de la vivienda.

II

El artículo 33 de la Constitución reconoce el derecho a la propiedad privada a la par que establece que la función social de este derecho delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes. Los poderes públicos, según establece el artículo 47 de la Constitución, están obligados a regular la utilización del suelo, para que se promuevan las condiciones necesarias y se establezcan las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación inmobiliaria. Por otra parte, el artículo 148.1.3 de la Constitución española establece la vivienda como materia competencial de las comunidades autónomas, competencia que para la Comunitat Valenciana viene recogida con carácter exclusivo en el artículo 49.1.9ª del Estatuto de autonomía de la Comunitat Valenciana. A partir de estas coordenadas constitucionales y competenciales ha de desarrollarse la presente ley, encuadrando la intervención en un contexto necesariamente de mercado, pero donde las implicaciones sociales del derecho de propiedad y, en concreto, de los derechos de propiedad sobre viviendas y suelo, obligan a una regulación que garantice en todo caso la posibilidad de acceso de toda persona a un alojamiento con unas condiciones mínimas.

En este sentido, ha de partirse de la constatación de que el derecho a la vivienda y su efectiva garantía, así como el desarrollo de la función social del derecho de propiedad para facilitarlo, plantean varias dimensiones. Por un lado, la más obvia: la existencia de un efectivo derecho exigible a disponer de una vivienda digna y asequible en todos los casos. Pero, por otro, la vertiente relacionada con el derecho a conservar una vivienda digna, que afecta particularmente a quienes han realizado un importante esfuerzo personal y económico para lograrla y que, por diversas razones, puedan haber quedado en una situación especialmente vulnerable como consecuencia de muy diversas circunstancias, particularmente acrecentadas en los últimos años con motivo de la importante crisis económica y de precarización que ha sufrido toda España y que ha azotado en especial a la Comunitat Valenciana. Por último, la función social de la vivienda obliga a disponer de mecanismos que permitan hacer efectivas estas medidas, desde las relacionadas con el incremento y mejora del parque público de vivienda a las que tienen que ver con la puesta en marcha de mecanismos que permitan movilizar y poner en el mercado el importante stock de vivienda que, en estos momentos, están desocupadas en la Comunitat Valenciana y que, según las estadísticas oficiales del Instituto Nacional de Estadística, alcanza un elevadísimo porcentaje en torno al 15 % de todo el conjunto de viviendas que hay en territorio valenciano.

De forma coherente con esta visión, la ley establece en su título I un verdadero derecho subjetivo a disponer de una vivienda, así como los mecanismos para hacerlo exigible ante la administración valenciana, que se convierte así en una de las más avanzadas de España en cumplimiento y desarrollo del precepto constitucional. Dando continuidad a lo dispuesto en el Estatuto de autonomía, y debido a las evidentes restricciones presupuestarias que enmarcan toda política, y particularmente las que suponen un gran esfuerzo en cuanto al gasto público que movilizan, este derecho debe garantizarse de manera progresiva a medida que se incrementen los recursos económicos para la aplicación de la ley, priorizando a las personas que, por sus ingresos u otras circunstancias, no pueden acceder a la vivienda en las condiciones que el mercado establece. Adicionalmente, la norma establece también medidas para atender de forma particular a aquellas personas con diversidad funcional, imponiendo a la Generalitat la adecuación de su parque de vivienda para atenderlas de forma particular. Las medidas por medio de las cuales la Generalitat hará efectivo este derecho, según establece la norma, van desde la puesta a disposición de una vivienda a la concesión de ayudas al alquiler que lo puedan hacer efectivo. Se inicia con ello un camino que puede llegar a suponer un gran avance histórico en la efectiva conversión de un mero principio constitucional de política económica y social en un verdadero derecho que podría situar a la Comunitat Valenciana entre las sociedades más avanzadas en el desarrollo y garantía del contrato y vínculo social entre sus habitantes.

El derecho efectivo y exigible a la vivienda tiene que ver con la conservación de la vivienda para aquellos que la han perdido como consecuencia de un empeoramiento de su situación económica que ha provocado una efectiva imposibilidad de habitar una vivienda en condiciones. Para este colectivo, de una enorme vulnerabilidad en no pocas circunstancias y que en los últimos tiempos se ha ampliado enormemente, la ley establece medidas específicas que amplían, en ciertos casos, el perímetro del derecho subjetivo en cuestión con la finalidad de hacer frente a esta emergencia social. Los lanzamientos judiciales de propietarios de viviendas por causas económicas (es decir, por falta de ingresos sobrevenida del ciudadano), tanto de propietarios de viviendas particulares como de inquilinos de buena fe, afectan a una de las necesidades más elementales de la población, y la protección del disfrute a una vivienda en muchos de estos casos constituye un derecho que los poderes públicos están obligados a ayudar a preservar. Por ello, junto al reconocimiento de un derecho subjetivo en ciertos casos, la ley establece adicionalmente una serie de medidas de una enorme ambición con la idea de hacer frente desde otros ángulos a estos problemas y, también, a las necesidades de contar con un mercado de la vivienda más competitivo, económico y con una oferta mayor.

Respecto a las medidas para paliar la situación como consecuencia de los desahucios sobre vivienda habitual, en particular, por medio del título III de la ley se pretende asegurar el derecho a una vivienda digna en relación con el derecho a la vida y a la integridad física y psíquica de las personas y sus familias afectadas por desahucios provenientes de ejecuciones hipotecarias, a fin de que puedan continuar ocupando su vivienda mediante la habilitación de medios que permitan el acceso del uso de la misma, siempre que se cumplan los requisitos previstos. Estas medidas, que se solaparían en algunos casos con las ya existentes en la legislación estatal en materia de protección a personas que han sufrido una importante reducción en sus ingresos y un empeoramiento de su situación económica, en cumplimiento de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la materia, están previstas sólo para el momento en que la legislación estatal deje de estar en vigor y siempre que no sea sustituida por otra equivalente. Asimismo, se faculta a la administración para expropiar en ciertos casos el uso de estos inmuebles para, también, ponerlos a disposición de sus ocupantes. De esta forma, se declara de interés social la cobertura de necesidad de vivienda de las personas en especiales circunstancias de emergencia social incursas en procedimientos de desahucio en línea con declaraciones en esta materia que se han sucedido en España a nivel estatal, autonómico y europeo, con decisiones como la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 14 de marzo de 2013 (Asunto C-415-11), que ya puso en evidencia la necesidad de una actuación urgente de los poderes públicos, en sus respectivos ámbitos competenciales, dirigidos a la salvaguarda de los derechos fundamentales y estatutarios que van ligados al uso y disfrute de la vivienda habitual.

En relación con las posibilidades de actuación pública, cabe destacar respecto de la primera parte de la ley la amplia panoplia de potestades y facultades de actuación que confiere su título II a las administraciones públicas y muy particularmente a la Generalitat, para el efectivo desarrollo de todas aquellas políticas relacionadas con el servicio de interés general en materia de vivienda. Estas potestades incluyen mandatos sobre la necesaria puesta en condiciones del parque público e indicaciones sobre el futuro destino de los fondos en materia de vivienda, que deberán prioritariamente dedicarse a su ampliación y mejora, evitando la segregación social y con especial atención a la adecuación de los inmuebles para personas con diversidad funcional. La presente ley obliga a la Generalitat, además, a adecuar este parque de vivienda pública a las efectivas necesidades que se deriven del reconocimiento del derecho subjetivo. Para posibilitar estos objetivos, establece asimismo medidas destinadas a facilitar la financiación de estas actuaciones, contando con la acción del Instituto Valenciano de Finanzas.

En la misma línea, ese mismo título II de la ley apuesta por un modelo avanzado de descentralización en las políticas de vivienda, tratando de incentivar que los municipios y otros entes locales participen en la mayor medida posible en las mismas: se prevén expresamente mecanismos de delegación ambiciosos o la encomienda de ciertas gestiones, se trata de coordinar la atención al ciudadano en proximidad y, además, se prevé el apoyo financiero a la inversión que los municipios puedan realizar en materia de vivienda pública, atendiendo a si han realizado o no inversiones para la creación de parque público municipal de vivienda. El objetivo de la ley es claro: implicar lo más posible a los municipios e incentivar que sumen esfuerzos a fin de fortalecer al máximo la red de protección de las personas más desfavorecidas y que nadie pueda verse privado de su derecho a la vivienda.

III

Por otra parte, la ley constata que la existencia de un amplio número de viviendas desocupadas hace necesario el establecimiento de un paquete de medidas para su movilización con la pretensión de satisfacer las necesidades de la población, especialmente los que más lo requieran, razón por la cual se adopta un compendio de iniciativas de actuación sobre la vivienda deshabitada, de primera residencia y preferentemente en manos de entidades financieras, tanto en su título IV como en el V.

Los poderes públicos no pueden, y no deben, intervenir en las relaciones jurídicas obligacionales más allá de asegurar la función pública de los bienes sujetos a tráfico de las personas. Sin embargo, la función social de la vivienda configura el contenido esencial del derecho mediante la posibilidad de imponer deberes positivos a su titular que aseguren su uso efectivo para fines residenciales, entendiendo que la fijación de dicho contenido esencial no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales. La función social de la vivienda, en suma, no es un límite externo a su definición o a su ejercicio, sino una parte integrante del derecho mismo. Utilidad individual y función social, por tanto, componen de forma inseparable el contenido del derecho de propiedad, de manera que, respetando en todo caso la delimitación constitucional de la función social de la vivienda realizada por el legislador estatal, esta ley desarrolla y aplica estos postulados determinando la obligación de que ciertas viviendas desocupadas por un largo período de tiempo pasen a ser destinadas a usos habitacionales.