Ley 2/2017, de 13 de febrero, de medidas urgentes para la reactivación de la actividad empresarial y del empleo a través de la liberalización y de la supresión de cargas burocráticas

EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA

Sea notorio a todos los ciudadanos de la Región de Murcia, que la Asamblea Regional ha aprobado la Ley de medidas urgentes para la reactivación de la actividad empresarial y del empleo a través de la liberalización y de la supresión de cargas burocráticas.

Por consiguiente, al amparo del artículo 30.Dos, del Estatuto de Autonomía, en nombre del Rey, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente Ley:

PREÁMBULO

I

Marco socioeconómico y normativo

La materialización del derecho efectivo a la libertad de empresa dentro del marco de la economía de mercado reconocido en el artículo 38 de la Constitución Española, junto al deber de los poderes públicos de garantizar su ejercicio y proceder a la defensa de la productividad de acuerdo con las exigencia de la economía general y en su caso, de la planificación, cobra especial relevancia en la situación económica actual, donde el proceso iniciado de recuperación exige incrementar, si cabe, aún más, los esfuerzos para impedir que se pueda revertir la senda de crecimiento iniciado y para sentar las bases de una economía sólida a los posibles vaivenes económicos, donde la creación de empleo estable y de calidad sea el principal objetivo.

El crecimiento del PIB murciano para 2015, según estimaciones de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) ha sido del 3,2 lo que sitúa a Murcia en la media de España, por delante de una decena de comunidades autónomas, pero por detrás de algunas de las más pujantes en el último ejercicio. Precisamente algunas de las que se sitúan por delante, especialmente significativo es el caso de Madrid, destacan por ser líderes en liberalización económica, entendida ésta en un sentido muy amplio donde se combina una importantísima reducción de los trámites administrativos, así como una notable reducción de la carga impositiva.

Numerosos análisis apuntan a la estrecha correlación existente entre prosperidad y libertad económica. El importante retraso que la Región de Murcia registra con respecto a las comunidades autónomas líderes en la materia debe solventarse ofreciendo mayores oportunidades a la libertad empresarial y atrayendo inversiones. La promoción de la reducción y simplificación de los trámites administrativos para el inicio y desarrollo de la actividad empresarial es una de las prioridades de la Administración Regional, que apuesta decididamente por impulsar la actividad en el sector privado, reduciendo las trabas administrativas.

Considerando todo lo anterior, es requisito imprescindible establecer una serie de medidas que no sólo servirán para adaptar la economía regional a los nuevos modelos globales de comercio y empresariales, sino que además propiciarán la creación de empleo estable y de calidad, impulsando una economía regional mucho más competitiva a la vez que se crea un espacio esencial de economía en libertad. Todo ello bajo una imagen de marca de calidad para atraer inversores, locales y foráneos, denominada «Región de Murcia, Libertad Económica».

Para ello se abordan medidas estratégicas en ámbitos como el comercio interior, turismo, industria y medio ambiente, profundizando en las medidas de agilización y supresión de cargas burocráticas iniciadas con la Ley 5/2013, de 8 de julio, de apoyo a los emprendedores y a la competitividad e internacionalización de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) de la Región de Murcia; con el Decreto-ley 2/2014, de 21 de marzo de Proyectos Estratégicos, Simplificación Administrativa y Evaluación de los Servicios Públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, con la Ley 8/2014, de 21 de noviembre, de Medidas Tributarias, de Simplificación Administrativa y en materia de Función Pública y con el Decreto-Ley 4/2014, de 30 de diciembre, de medidas tributarias de apoyo a las empresas, de organización y simplificación administrativa.

La presente ley se aprueba en ejercicio de las competencias exclusivas otorgadas por el artículo 10.Uno de la Ley orgánica 4/1982, de 4 de junio, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia en «Planificación de la actividad económica y fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional»(n.º 11), Procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia (n.º 29), «Promoción, fomento y ordenación del turismo en su ámbito territorial» (n.º 16), «Industria» (n.º 27) y «Comercio interior» (n.º 34), así como las competencias de desarrollo legislativo y la ejecución, en el marco de la legislación básica del Estado, recogidas en el artículo 11 apartados tercero y cuarto relativas a la «Protección del medio ambiente» y «Régimen minero y energético».

II

Dinamización del comercio minorista

La mayor vulnerabilidad de las pequeñas y medianas empresas en situaciones de crisis exige que el Gobierno Regional impulse los mecanismos legales que contribuyan a la generación de inversión y empleo, siendo imprescindible potenciar la iniciativa empresarial y el emprendimiento, como elementos generadores de una mayor competitividad, dinamismo económico y bienestar social.

Los cambios en las preferencias de los consumidores que asocian consumo con ocio y bienestar, la reducción del tamaño medio de los hogares españoles, el aumento en la tasas de actividad femenina, el auge de las familias monoparentales y de los hogares unipersonales y la creciente competencia del comercio «on line», son factores estructurales que convierten en estéril toda restricción proteccionista frente a la libertad de que dispone el consumidor de comprar «on line» de manera virtual y efectiva sin limitaciones horarias, de días festivos; o territoriales, pudiendo adquirir el producto a cualquier hora, en día no laborable o desplazarse en la misma jornada a una localidad limítrofe que no esté sometida a dichas restricciones.

Asimismo, diversos estudios empíricos han demostrado que el paso de una situación limitativa en cuanto a horarios de apertura o de control de días festivos, frente a una desregularización total, permitiría obtener un incremento de la demanda en el sector de un 9,93%. A nivel nacional, bajo la hipótesis de liberación total de horarios comerciales, teniendo en cuenta que algunas Comunidades Autónomas ya han liberalizado parcialmente sus horarios, se obtendría un incremento del PIB (2012) de un 1,63%, lo que supondría un valor aproximado de 17.187 millones de euros, que generaría unos 337.581 puestos de trabajo en el total de la economía nacional, y facilitaría la apertura de 31.670 locales comerciales, con un disminución del porcentaje de parados de un 5,96% para el conjunto del mercado laboral español. El incremento de la demanda en el sector comercio minorista sería de un 8,2%, que equivale a un incremento del gasto en consumo final de los hogares de un 2,7% y un peso sobre la renta disponible bruta de los mismos de un 2,1%.

La necesidad de relanzar la actividad económica empresarial propiciando así la generación de inversión y empleo es lo que motiva la suma urgencia de modificar la vigente Ley 11/2006, de 22 de diciembre, sobre el Régimen del Comercio Minorista de la Región de Murcia, dando así una respuesta ponderada y ajustada a los cambios producidos en la economía y en los hábitos de consumo como consecuencia de la irrupción de las tecnologías de la información y la comunicación, en una economía cada vez más globalizada, haciendo una reforma normativa del articulado de la referida Ley en la que se contempla la liberalización de los horarios comerciales y la ampliación de los días festivos de libre apertura, específicamente, en los artículos 37 y 38 de la misma.

En la misma línea se encuadra la supresión de la licencia comercial autonómica o específica –previa a la licencia municipal de obra o actividad–, prevista para los establecimientos comerciales individuales o colectivos con impacto supramunicipal. Una mayor libertad en la elección de establecimiento disminuye las presiones inflacionistas, beneficiando particularmente a los grupos sociales más desfavorecidos. Por su parte, los trabajadores incrementan la cantidad y productividad de sus puestos de trabajo y por tanto su salario de equilibrio a corto plazo, facilitándose asimismo el acceso al empleo en aquellos colectivos para los que el trabajo a tiempo parcial y la libertad de horarios es un determinante para su aceptación.

III

Impulso de la actividad turística

El concepto que la Ley de Turismo hace de la actividad económica debe considerarse en un sentido amplio, no circunscrito a figuras mercantiles cerradas y concretas que encorseten el ejercicio de la actividad, independientemente del cumplimiento de las obligaciones tributarias que correspondan a toda persona física o jurídica.

Debe de entenderse la referencia que en el articulado de la Ley de Turismo se hace a «empresa» con un carácter amplio, como actividad generadora de riqueza, de actividad económica, no como sinónimo de entidad mercantil. Lo verdaderamente importante y urgente es facilitar por la Administración que el emprendedor o promotor pueda realizar, desde la perspectiva turística, una acción encaminada a prestar unos servicios, en este caso turísticos, por los que obtiene unos beneficios económicos que deberá reflejar en su declaración de ingresos.

Si bien con la normativa turística más reciente se ha ido reduciendo la documentación exigida para la tramitación de la clasificación de empresas y actividades turísticas mediante la presentación de declaraciones responsables, lo que ha supuesto una gran reducción de carga burocrática y de tiempo de respuesta para el administrado, la Administración regional sigue trabajando en esa línea que inspira el espíritu de la presente ley, el cual añade a los principios rectores de la Ley 12/2013, de 20 de diciembre, de Turismo de la Región de Murcia un nuevo punto referente al compromiso de la Administración regional en adoptar las medidas necesarias para continuar en la línea de reducción de las cargas burocráticas.

Por otro lado, para facilitar el ejercicio de la explotación de apartamentos turísticos por personas físicas, se modifica la Ley de Turismo de la Región de Murcia eliminando la referencia a un necesario carácter profesional o empresarial para realizar dicha actividad.

Finalmente, con el propósito de que coexistan dos figuras de alojamiento claramente diferenciadas de hostal y pensión, con distintos niveles atendiendo a su estructura, tipología y servicios, tal y como viene demandando el sector turístico, se modifica la Ley de Turismo de la Región de Murcia con la idea de fijar reglamentariamente unos menores requisitos para las pensiones, y un reconocimiento a aquellos establecimientos con mejores prestaciones que sin llegar a ser hoteles se asemejan más a ellos.

IV

Agilización en la tramitación ambiental

Las medidas que se acometen de corte ambiental suponen una serie de modificaciones puntuales a la normativa vigente que, continuando en la línea simplificadora iniciada en años anteriores, se abordan con un carácter provisional en tanto no se apruebe una nueva ley de protección del medio ambiente acorde con las demandas de los diferentes agentes intervinientes.

Los contenidos de la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de Protección Ambiental Integrada han quedado desbordados por la sucesión de cambios normativos que la legislación ambiental estatal ha experimentado en los últimos años. Prácticamente todas las leyes ambientales básicas que fueron objeto de desarrollo por la Ley de Protección Ambiental Integrada se han visto afectadas por modificaciones profundas: la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, ha sido modificada por la Ley 5/2013, de 11 de junio, transformando en indefinida y alterando la fisonomía de la autorización ambiental integrada, como también lo ha hecho el Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación; las autorizaciones de residuos, integradas en la autorización ambiental única, han recibido nueva regulación con la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, y las autorizaciones de calidad del aire se han visto afectadas por la citada Ley 5/2013, de 11 de junio; y por lo que respecta a la evaluación ambiental, tanto de planes y programas como de proyectos, los cambios han sido aún más profundos por obra de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.

El desgaste de la Ley de Protección Ambiental Integrada se hace sentir especialmente en la regulación de la licencia de actividad. Su artículo 59 sigue sujetando a licencia de actividad a «cualquier actividad mercantil o industrial», enunciado cuya amplitud es hoy contraria al artículo 84 bis de la Ley de Bases del Régimen Local, ajena al proceso de liberalización abierto por la llamada Directiva de Servicios y obstáculo cierto a la iniciativa empresarial.

La confusión normativa que reina en la materia es considerable, y una fuente de incertidumbre e inquietud para los promotores de actividades económicas, que atenaza la asunción de riesgos empresariales y dificulta la reactivación económica, especialmente en el ámbito de las PYMES y actividades de escasa incidencia ambiental. Por imperativo de la legislación de régimen local y por la necesidad de clarificar y facilitar el marco normativo para la creación de empresas, resulta urgente convertir la licencia de actividad en un requisito excepcional, dando paso a la regla general de la comunicación previa o declaración responsable.

Al amparo de estas razones, la presente norma aborda las siguientes modificaciones de carácter ambiental. En el ámbito de las autorizaciones ambientales autonómicas, se derogarán los artículos o partes de ellos que son contrarios, incoherentes o desconectados de la normativa estatal reciente. Esto ocurre con toda la sección IV del capítulo II del título II (artículos 41 a 44), pues la autorización ambiental integrada tiene actualmente duración indefinida, lo que excluye el régimen de solicitud de renovación o de caducidad. También se adaptan a la ley estatal de evaluación ambiental las reglas de coordinación entre la autorización ambiental integrada y la evaluación de impacto ambiental.

Por razones de seguridad jurídica, se precisan los criterios de modificación sustancial de actividades sometidas a autorización ambiental autonómica que, en el caso de la autorización ambiental integrada, están contenidos en el Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre.

Se simplifica la relación existente entre la autorización ambiental integrada y la licencia de actividad una vez que ésta había sido concedida, permitiendo al ayuntamiento introducir adaptaciones de las condiciones impuestas en el ámbito de la competencia local, sin necesidad de modificar la autorización ambiental integrada, con comunicación al órgano autonómico competente.

El régimen de la cédula de compatibilidad urbanística se ajusta al modelo estatal, en el que el informe urbanístico municipal no es obstativo para la tramitación del procedimiento, por lo que, si no se emite por el ayuntamiento en el plazo de un mes, se puede solicitar y tramitar la autorización ambiental integrada. Se salvan así los reparos que cabe oponer al régimen vigente, porque puede bloquear la solicitud de las autorizaciones por una inactividad municipal que no es achacable al promotor del proyecto [artículos 30 y 31.1.c)]. Se vuelve a la denominación de informe urbanístico municipal, propio de la legislación estatal, en lugar de la denominación de cédula de compatibilidad urbanística, cuyo alcance ha creado confusión entre los operadores jurídicos. Para clarificar el alcance del informe, se encomienda a la consejería con competencias en materia de medio ambiente la aprobación del modelo e instrucciones precisas.

Se suprime la consulta directa a los vecinos en el procedimiento de autorización ambiental integrada, trámite inusual (si no inexistente) en la regulación que de este procedimiento hacen el resto de comunidades autónomas. La participación de los afectados se garantiza mediante el trámite de información pública y, si el proyecto está sujeto a evaluación ambiental, mediante la participación prevista en dicho procedimiento.

En la comunicación previa de inicio de la explotación, se suprime la exigencia de informe de Entidad de Colaboración Ambiental, que ahora deberá presentarse en el plazo de dos meses desde el inicio de la actividad. Con el sistema actual, se establece siempre como obligatorio que dicho informe se emita cuando todavía no se cuenta con una experiencia de funcionamiento, lo que en ocasiones le priva de funcionalidad y obliga a exigir nuevos informes tras un periodo de funcionamiento, duplicando cargas y costes innecesariamente.

Pero ha sido en la autorización ambiental única donde se introduce una modificación de más calado que, resumidamente, consiste en desacoplar la licencia de actividad del resto de autorizaciones y controles autonómicos. El modelo actual de autorización ambiental única incorpora la licencia de actividad, siguiendo el mismo esquema de la autorización ambiental integrada, de forma que el promotor de la actividad no solicita separadamente la licencia de actividad, y los controles propios de la licencia de actividad se incorporan al procedimiento autonómico, a excepción del acto final del otorgamiento de la licencia, que concede el ayuntamiento cuando se notifica la autorización ambiental única. Esto conduce a que el Ayuntamiento deba participar intensamente en el procedimiento de autorización ambiental única mediante la cédula de compatibilidad urbanística, informando los aspectos de su competencia, haciendo las comunicaciones a los vecinos, etc. Pero en la experiencia de aplicación de la Ley 4/2009, esta integración autonómico-municipal se ha revelado contraproducente. La ventaja que para el promotor representa formular una única solicitud no compensa los inconvenientes derivados de flujo de comunicaciones que son necesarias entre ayuntamiento y órgano autonómico a lo largo del procedimiento. El resultado final es un retraso en la tramitación que se evitaría realizando procedimientos separados.

Con la nueva regulación, se vuelve a la obligación de pedir la licencia de actividad al ayuntamiento, y los controles e informes propios de la licencia ya no se integran en la autorización autonómica. Cada administración velará por la protección de los intereses públicos que tiene encomendados. Las autorizaciones se concederán, como es habitual en el Derecho administrativo español, sin perjuicio de otras autorizaciones, licencias o controles que sean necesarias para el lícito ejercicio de la actividad.