Ley 2/2017, de 8 de febrero, de medidas fiscales, administrativas y de ordenación

Incluye la corrección de errores publicada en el DOG núm. 58, de 23 de marzo de 2017. Ref. DOG-g-2017-90304

Exposición de motivos

I

Los presupuestos requieren para su completa aplicación la adopción de diferentes medidas, unas de carácter puramente ejecutivo y otras de carácter normativo, que, por su naturaleza, deben adoptar rango de ley y que, como ha precisado el Tribunal Constitucional, no deben integrarse en las leyes anuales de presupuestos generales, sino en leyes específicas.

El debate doctrinal acerca de la naturaleza de las llamadas leyes de acompañamiento ha sido resuelto por el Tribunal Supremo, que ha configurado este tipo de normas como leyes ordinarias cuyo contenido está plenamente amparado por la libertad de configuración normativa de la que goza el legislador y que permiten una mejor y más eficaz ejecución del programa del Gobierno en los distintos ámbitos en los que desarrolla su acción.

Desde esta perspectiva, teniendo presente la actividad que desarrolla la Comunidad Autónoma de Galicia, cuyos objetivos se explicitan en la Ley de presupuestos generales de la Comunidad Autónoma para el año 2017, y con la finalidad de contribuir a una mayor eficacia y eficiencia de estos, la presente ley contiene un conjunto de medidas referidas a diferentes áreas de actividad que, con vocación de permanencia en el tiempo, contribuyen a la consecución de determinados objetivos de orientación plurianual perseguidos por la Comunidad Autónoma a través de la ejecución presupuestaria.

Este es el fin de una norma cuyo contenido esencial lo constituyen las medidas de naturaleza tributaria, si bien se incorporan otras de carácter y organización administrativos.

II

Esta norma legal contiene cuatro títulos: el primero dedicado a las medidas fiscales; el segundo, a las medidas de carácter administrativo; el tercero, a la ordenación del sistema de transporte público regular de viajeros; y el cuarto, a las medidas provisionales de ordenación urbanística. El título I consta de dos capítulos, relativos el primero a los tributos cedidos y el segundo a los tributos propios. El título II consta de nueve capítulos, dedicados, respectivamente, a función pública, medidas financieras, procedimiento administrativo, economía e industria, agricultura, innovación, mar y servicios sociales. El título III consta de cuatro capítulos, dedicados, respectivamente, al objeto y régimen de competencias, al transporte público regular de uso general, a la integración y coordinación de servicios en una red de transporte integrada y al régimen económico y tarifario de los servicios de transporte. El título IV consta de dos capítulos, el primero dedicado a las disposiciones generales y el segundo, al procedimiento de aprobación del instrumento de planificación. Contiene, a su vez, seis disposiciones adicionales, una disposición transitoria, cinco disposiciones derogatorias y cinco finales.

En lo que respecta a las medidas fiscales, contempladas en el título primero, hay que señalar las siguientes:

En cuanto a los tributos cedidos, el capítulo I de este título recoge dos artículos en los que se modifican el impuesto sobre transmisiones patrimoniales onerosas y actos jurídicos documentados y la tasa fiscal sobre juegos de suerte, envite o azar.

En relación al impuesto sobre transmisiones patrimoniales onerosas y actos jurídicos documentados, se eliminan las siguientes deducciones y bonificaciones:

– La bonificación aplicable, en la modalidad de transmisiones patrimoniales y de actos jurídicos documentados, a las operaciones derivadas del Plan de dinamización económica de Galicia previsto para las áreas de la Costa da Morte y de dinamización prioritaria de Lugo y Ourense.

– La deducción aplicable, en la modalidad de transmisiones patrimoniales, a las concesiones o autorizaciones administrativas relativas a las energías renovables.

– La bonificación aplicable, en la modalidad de actos jurídicos documentados, a las operaciones relacionadas con viviendas protegidas al amparo de la legislación de la Comunidad Autónoma de Galicia.

Con estas derogaciones se trata de adecuar el texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad Autónoma en materia de tributos cedidos a los cambios normativos y jurisprudenciales ocurridos con posterioridad a la aprobación de las deducciones y bonificaciones en cuestión, dado que no son de aplicación en la práctica.

En este mismo impuesto se establece un beneficio fiscal consistente en una deducción en la cuota del 100 % con el objetivo de fomentar la adquisición de vivienda en aquellas zonas del territorio gallego que estén despobladas, con la finalidad de promover el asentamiento con carácter permanente, con los consiguientes beneficios que ello supone para el entorno. Este es el motivo por el que este beneficio fiscal se aplica a las viviendas que van a tener la condición de habituales para el adquirente, y se aplica a distintos colectivos objeto de protección, como jóvenes, familias numerosas y personas con discapacidad. La medida también introduce límites con respecto al patrimonio del adquirente y al valor de la vivienda, introduciendo así medidas de progresividad y capacidad económica para su disfrute.

Respecto a la tasa fiscal sobre juegos de suerte, envite o azar, homogeneíza las normas de gestión en la normativa del juego en lo relativo a la liquidación y pago de su tasa fiscal en lo tocante a los pagos a cuenta.

Por lo que se refiere a los tributos propios, en el capítulo II se recoge, en primer lugar, un artículo dedicado a las tasas administrativas en donde se establece, por un lado, la elevación de los tipos de las tasas de cuantía fija en un 1 %, y, por otro, las modificaciones introducidas en la Ley 6/2003, de 6 de diciembre, de tasas y precios, que obedecen bien a la creación de nuevas tasas o bien a la modificación de las vigentes. Destaca por su impacto económico la elevación de la tarifa del canon por obras hidráulicas de regulación gestionadas por la Administración hidráulica de la Comunidad Autónoma de Galicia, que para el año 2017 asciende a 0,017 €/m3.

Por lo que respeta al canon del agua, se modifica el tipo de gravamen de la parte variable en las aguas termales y marinas destinadas al uso terapéutico.

En cuanto a las medidas administrativas que se recogen en el título II, cabe destacar:

En el capítulo dedicado a la función pública, se modifican varios preceptos de la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia. Así, la modificación del artículo 89 incorpora la obligatoriedad de concursar para el personal funcionario que está desempeñando un puesto en adscripción por motivos de salud o rehabilitación, dado que lo está ocupando de forma provisional. La modificación del artículo 96 permite mayor versatilidad y movilidad para el personal funcionario perteneciente a las escalas, promoviendo la promoción de este personal a otros puestos distintos a los de su escala de origen. La modificación del artículo 104 tiene como finalidad incluir en la Ley del empleo público de Galicia la previsión legal contenida en el artículo 59 de la Ley 13/2015, de 24 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas, según el cual el personal funcionario procedente de las fusiones de los ayuntamientos que se realicen en el ámbito de la Comunidad Autónoma se transfiere y se integra en la Administración autonómica, regulando así un procedimiento de adscripción a los cuerpos y escalas de la Comunidad Autónoma. La disposición adicional primera de la ley se modifica para incorporar que, cuando se toma como referencia del disfrute de los permisos la localidad, esta se referirá al término municipal de residencia del personal funcionario. Con la modificación de la disposición adicional octava y novena se modifican algunas de las escalas y especialidades existentes, así como las funciones que tiene asignadas y la titulación correspondiente para el acceso a las mismas, adaptándolas a los nuevos grados existentes, y, por otra parte, también se crean otras nuevas escalas. La disposición adicional décima se modifica para adaptar las titulaciones al marco español de cualificaciones para la educación superior de las ramas de conocimiento que están reguladas en el Real decreto 1954/1994, de 30 de septiembre, sobre homologación de títulos a los del Catálogo de títulos universitarios oficiales, creado por el Real decreto 1497/1987, de 27 de noviembre, y consolidado a 1 de agosto de 2011. La modificación de la disposición transitoria tercera únicamente clarifica la redacción actual de la ley. Por último, se añade a esta ley una disposición transitoria debido a la necesidad de mantener un régimen transitorio para el personal laboral temporal que desempeñe funciones de personal funcionario y para el personal laboral afectado por la creación de escalas.

El marco general establecido de funcionarización, creación de escalas y modificación del vínculo laboral es consecuencia directa tanto del acuerdo de bomberos forestales y su segunda actividad (firmado con la CIG, CC.OO., CSIF y UGT) como del acuerdo aprobado en la Comisión de Personal –con el voto a favor de esas mismas organizaciones sindicales– para la integración del personal del Consorcio Gallego de Servicios de Igualdad y Bienestar en el Convenio colectivo único del personal laboral de la Xunta de Galicia del pasado mes de septiembre.

En este capítulo también se modifica la Ley 1/2012, de 29 de febrero, de medidas temporales en determinadas materias de empleo público de la Comunidad Autónoma de Galicia, para clarificar que la reserva de puesto de trabajo únicamente abarca a aquellos que están afectados por los procesos de consolidación de empleo al amparo del V Convenio colectivo y al personal laboral temporal que ocupe puestos con anterioridad a 1 de enero de 2005 y solo para aquellos puestos de personal laboral.

También en materia de función pública, se modifica la Ley 16/2010, de 17 diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público, para regular la integración del personal laboral fijo de las entidades instrumentales como personal laboral de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia y la aplicación del convenio colectivo único al personal laboral temporal.

Por último, se introduce en la ley un artículo ante la necesidad de que la Consejería de Sanidad pueda proveer un puesto de trabajo de una clase concreta de la escala de salud pública, excepcionalmente y de manera temporal, mediante una comisión de servicios voluntaria de personal funcionario de otra clase de la misma escala, siempre y cuando la titulación exigida para el acceso a la clase originaria sea la misma que la requerida para el puesto de trabajo de que se trate.

El capítulo II, dedicado al régimen financiero, se divide en dos secciones. En la sección 1.ª, «Tesoro», se recogen varias modificaciones del título IV del texto refundido de la Ley de régimen financiero y presupuestario de Galicia, aprobado por el Decreto legislativo 1/1999, de 7 de octubre.

Estas modificaciones tienen por objeto adecuar el contenido de esta ley a la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia, para lograr un mayor control y una mejor gestión de todos los recursos financieros que constituyen la Tesorería de la Comunidad Autónoma de Galicia.

Además, se introduce un artículo 91 bis en el que se regula la prescripción de los depósitos y garantías en efectivo constituidos en la Caja General de Depósitos de la Comunidad Autónoma.

La sección 2.ª, «Gestión presupuestaria», recoge una modificación en el artículo 14.2 de la Ley 2/2011, de 16 de junio, de disciplina presupuestaria y sostenibilidad financiera, con la finalidad de que no surjan dudas acerca de la habilitación normativa suficiente para que se regulen por orden de la Consejería de Hacienda, como consecuencia de su carácter estrictamente técnico y cambiante, el contenido y alcance de la memoria que debe acompañar a los expedientes de autorización de inversiones del sector público autonómico que incorporen una previsión del gasto corriente.

El capítulo dedicado al procedimiento administrativo se divide en cuatro secciones, dedicadas, respectivamente, a la Administración digital, al régimen sancionador y plazos de procedimientos administrativos, a la adecuación normativa y al régimen administrativo.

La sección 1.ª, dedicada a la Administración digital, tiene como finalidad dar cumplimiento a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, y a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público. El desarrollo efectivo de estas leyes hace necesario avanzar hacia la eliminación de compartimentos estancos en la información de la tramitación administrativa para lograr un espacio único de información al ciudadano con su situación administrativa de manera clara y transparente, y denominado en esta propuesta como «Carpeta del ciudadano». Impulsa la compartición de información y de documentos que permitan eliminar redundancias, duplicidades y peticiones innecesarias hacia el ciudadano, y promueve el uso de las notificaciones electrónicas en vez de las notificaciones en papel, que se materializarán a través del Sistema de notificaciones electrónicas de Galicia.

La sección 2.ª consta de cuatro artículos. El primero de estos artículos recoge una modificación del artículo 53 de la Ley 9/2013, de 19 de diciembre, del emprendimiento y de la competitividad económica de Galicia, relativo a infracciones graves en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas. También modifica la Ley 3/2012, de 2 de abril, del deporte de Galicia, para recoger una modificación en una infracción muy grave en materia de deportes. Los restantes artículos regulan los plazos para notificar una serie de procedimientos. Así, los plazos en el procedimiento sancionador en materia de transporte marítimo de personas en aguas interiores de Galicia, los plazos para notificar las resoluciones de los procedimientos de desahucio administrativo y de adjudicación de viviendas protegidas de promoción pública y los plazos para notificar las resoluciones sancionadoras en materia sanitaria.

La sección 3.ª de este capítulo, «Adecuación normativa», recoge cuatro artículos. Se regula en los dos primeros artículos la previsión de un plazo máximo de seis meses para resolver y notificar los procedimientos sancionadores de competencia de la Comunidad Autónoma, que regirá en todos aquellos en los que su normativa específica, legal o reglamentaria, no prevea un plazo concreto. En cuanto a la determinación del inicio del cómputo de la prescripción de las sanciones impuestas en resoluciones que fueron objeto de recursos pendientes de resolver en el momento de la entrada en vigor de las leyes 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, y 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, es necesario dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 30.3 de la Ley 40/2015, de conformidad con el cual el plazo previsto para la prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo previsto para la resolución del recurso, y el anterior, teniendo en cuenta el principio de norma más favorable que rige en el derecho sancionador, unido este al carácter de normativa básica de la legislación citada, y, en particular, lo dispuesto en el artículo 26.2 de la Ley 40/2015, cuando dispone que «las disposiciones sancionadoras producirán efectos retroactivos cuando favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición», así como al principio de seguridad jurídica que debe regir en todo procedimiento administrativo. Igualmente, es necesario incluir una referencia expresa al cómputo del plazo de prescripción en lo referente a la reposición de la legalidad, dada la relevancia, alcance y autonomía de la referida obligación respecto de la propia sanción, más allá de la integración de ambas, sanción y restitución, en una misma resolución por razones de economía procesal.

El tercero de los artículos de esta sección modifica la Ley 2/2012, de 28 de marzo, gallega de protección general de las personas consumidoras y usuarias. La finalidad de la regulación propuesta es incorporar una disposición adicional sexta a la Ley 2/2012, con el fin de determinar como ley especial la regulación establecida en aquella ley, con dos apartados. El primer apartado es el referido a la Ley 39/2015, con fundamento en la previsión de la disposición adicional primera de esta última ley; y el segundo establece su relación con la Ley 40/2015, considerando la regulación de la Ley 2/2012 como de desarrollo de las bases en el campo de la potestad sancionadora de la citada Ley 40/2015. En ambos supuestos se garantiza el obligado respeto a la legislación básica.

El último de los artículos regula el silencio administrativo en procedimientos en materia de personal.

La última sección de este capítulo consta de tres artículos. El primero de ellos, y de acuerdo con criterio seguido por el Estado en varios artículos de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, y en base a las competencias de autoorganización de la Administración autonómica, regula la responsabilidad aplicable a los miembros de los consejos de administración de las sociedades mercantiles públicas autonómicas o del patronato de las fundaciones del sector público, designados por la Administración general o por los entes instrumentales, que será asumida directamente por la Administración o ente designante. El mismo criterio se aplica a los miembros de las entidades u órganos liquidadores de un ente del sector público autonómico. El segundo regula la ordenación de las competencias de ejecución de la Comunidad Autónoma respecto del control metrológico de instrumentos en servicio, contemplando la forma de realizar la citada actividad y las consecuencias en la ejecución del contrato de concesión actualmente existente. El último de los artículos regula una modificación en la Ley 14/1985, de 23 de octubre, reguladora de los juegos y apuestas de Galicia.

En materia de vivienda, se introduce una modificación en el articulado de la Ley 8/2012, de 29 de junio, de vivienda de Galicia, previéndose la posibilidad de que las personas propietarias o usufructuarias de viviendas que residan en el ámbito de una actuación desarrollada por el Instituto Gallego de Vivienda y Suelo (IGVS) y que no sean compatibles con la nueva ordenación puedan acceder a las parcelas destinadas a viviendas unifamiliares o a las viviendas protegidas resultantes de la actuación excepcionándolas del cumplimiento de los requisitos de acceso a las viviendas protegidas.

El capítulo dedicado a economía e industria consta de tres secciones: minería, consumo y comercio interior.