Ley 2/2017, de 28 de marzo, de Memoria Histórica y Democrática de Andalucía

LA PRESIDENTA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA

A todos los que la presente vieren, sabed que el Parlamento de Andalucía ha aprobado y yo, en nombre del Rey y por la autoridad que me confieren la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente Ley de Memoria Histórica y Democrática de Andalucía.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La experiencia de más de treinta años de ejercicio democrático y de autonomía en Andalucía permite abordar, de forma madura y abierta, la relación con nuestra Memoria Democrática, teniendo en cuenta que recuperar dicha memoria es la forma más firme de asentar nuestro futuro de convivencia y paz.

En este sentido, es imprescindible recordar y honrar a quienes se esforzaron por conseguir un régimen democrático en Andalucía, a quienes sufrieron las consecuencias del conflicto civil, a quienes lucharon contra la Dictadura franquista en defensa de las libertades y derechos fundamentales de los que hoy disfrutamos y a quienes lucharon por alcanzar nuestra autonomía. Por lo tanto, la memoria del pasado y la pedagogía social cara al futuro son factores de identidad política y de orgullo para Andalucía.

Igualmente, hay que tener en cuenta que el movimiento asociativo en nuestra comunidad autónoma ha desempeñado un papel fundamental en el mantenimiento y la reivindicación de la Memoria Democrática de Andalucía, jugando un papel crucial en las actuaciones memorialistas en nuestra tierra y en recordar a las instituciones su deber con respecto a la ciudadanía. Ha sido, en gran parte, el impulso que desde la sociedad civil se ha dado el que ha llevado a que los poderes públicos asuman como propias las políticas relativas a la Memoria Democrática, como políticas públicas encaminadas a la defensa de los derechos ciudadanos.

II

La Organización de las Naciones Unidas, en el Principio 2 (El deber de la memoria) del documento de la Comisión de Derechos Humanos «Principios para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad», señala que «[…] El conocimiento por un pueblo de la historia de su opresión pertenece a su patrimonio y, como tal, debe ser preservado con medidas apropiadas en el nombre del deber a la memoria que incumbe al Estado. Esas medidas tienen por objeto la finalidad de preservar del olvido la memoria colectiva, principalmente para prevenir el desarrollo de tesis revisionistas y negacionistas […]». Por su parte, el Principio 18 (Deberes de los Estados en el ámbito de la administración de la justicia) establece que «La impunidad constituye una infracción de las obligaciones que tienen los estados de investigar las violaciones, adoptar medidas apropiadas respecto de sus autores, especialmente en la esfera de la justicia, para que sean procesados, juzgados y condenados a penas apropiadas, de garantizar a las víctimas recursos eficaces y la reparación del perjuicio sufrido y de tomar todas las medidas necesarias para evitar la repetición de dichas violaciones».

En el marco de estos principios resulta irrenunciable para la ciudadanía de Andalucía preservar la memoria y garantizar el reconocimiento jurídico de las víctimas del franquismo y de la resistencia popular contra la Dictadura, en el largo camino que ha llevado al establecimiento de un plano de igualdad con los demás pueblos del Estado español. En este camino quedó el padre de la Patria Andaluza, Blas Infante, asesinado como miles de andaluzas y andaluces por su lucha por una Andalucía libre y más justa.

En este sentido, el Parlamento de Andalucía, mediante la Proposición no de ley relativa a la conmemoración del 125 aniversario del nacimiento de Blas Infante, acordó «estudiar las vías y posibilidades jurídicas y políticas que permitan materialmente el reconocimiento y restitución de la dignidad y el honor del Padre de la Patria Andaluza, vulnerados por la sentencia de 4 de mayo de 1940, dictada por el Tribunal de Responsabilidades Políticas cuatro años después de su asesinato». Reconocimiento y restitución que esta ley reclama para todos los andaluces que sufrieron la ilegitimidad de los Consejos de Guerra, Tribunales de Responsabilidades Políticas, Tribunal Especial de represión de la Masonería y el Comunismo y Tribunal de Orden Público (TOP).

Las violaciones de los derechos humanos acaecidas en Andalucía, desde el golpe militar contra la República hasta la finalización del proceso de transición de la Dictadura franquista, requieren y justifican asimismo esta ley, que también reconoce el carácter radicalmente injusto de todas las condenas, sanciones y cualesquiera formas de violencia personal producidas por razones políticas, ideológicas, de género y de orientación sexual o de creencia religiosa durante la Guerra Civil, así como las sufridas durante la Dictadura.

El 18 de julio de 1936 se producía el golpe militar contra el Gobierno de la República. Como consecuencia, y en defensa de la legalidad constitucional de la Segunda República Española, se desencadenó la Guerra Civil, que acabó destruyendo el Estado Republicano que pretendía llevar a cabo la necesaria reforma agraria y que estaba culminando nuestro primer reconocimiento como autonomía. Para Andalucía, la República supuso el empeño de modernizar y hacer más justas sus arcaicas estructuras económicas, junto con el intento de superación del secular dominio ejercido por la oligarquía agraria, con el beneplácito de la jerarquía eclesiástica.

Es imprescindible que no quede en el olvido el legado histórico de la Segunda República Española, como el antecedente más importante de nuestra actual experiencia democrática. Desde esa perspectiva, es necesario recordar con toda su complejidad y su trágico desenlace los valores y principios políticos y sociales que presidieron ese período.

La Guerra Civil de 1936-1939 fue la culminación de un proceso que puso fin a la democracia, al programa de reformas impulsado por la Segunda República y a la cultura democrática que había arraigado en la ciudadanía andaluza. Constituyó una enorme sangría para el pueblo andaluz. La represión y la violación de los derechos humanos durante el período bélico y en la posguerra revistió una extrema dureza, siendo los trabajadores, las trabajadoras y las fuerzas de la cultura, junto con las organizaciones políticas y sindicales que los representaban, las principales víctimas de la misma. Aplicación de bandos de guerra, desapariciones forzadas, sentencias de muerte, cárcel, campos de concentración, multas e incautación de bienes, torturas, exilio y persecución laboral y profesional fueron comunes durante la guerra y la posguerra, junto con la resistencia en las sierras andaluzas y en algunos núcleos urbanos de grupos guerrilleros que pervivieron hasta bien entrada la década de los cincuenta del siglo XX. Las décadas de los sesenta y setenta supusieron una modificación de las formas de dominación de la Dictadura, aunque la violencia siguió presente como forma última de imposición del franquismo.

La transición a la democracia, vista desde la perspectiva del tiempo transcurrido, dio unos resultados políticos positivos, ya que permitió superar la división creada por la Guerra Civil y la Dictadura, institucionalizó la vida democrática y creó espacios de convivencia. Consolidado ahora el proceso democrático y nuestra autonomía, es el momento de preservar la memoria de la ciudadanía y de las entidades de todo tipo que, en las duras condiciones de un régimen dictatorial de cuarenta años, pusieron por delante de cualquier otra consideración personal o familiar el objetivo de recuperar las libertades arrebatadas por la Dictadura franquista, con el sacrificio del trabajo, de la integridad física o de la vida. Durante la Transición, el pueblo andaluz, con las organizaciones democráticas, tuvo que seguir luchando para conseguir su derecho a la autonomía dentro del marco constitucional que estaba en proceso de construcción. El 4 de diciembre de 1977 Andalucía se lanzaba a la calle reclamando su derecho al autogobierno como expresión de su identidad histórica, convirtiendo esta fecha en un hito de nuestra memoria colectiva.

III

El Estado surgido como consecuencia de la Guerra Civil fue condenado en 1946 por las Naciones Unidas en sus primeras resoluciones, entre ellas la Resolución 39 (I) de la Asamblea General, de 12 de diciembre de 1946, en donde se declara que «en origen, naturaleza, estructura y conducta general, el régimen de Franco es un régimen de carácter fascista, establecido en gran parte gracias a la ayuda recibida de la Alemania nazi de Hitler y de la Italia fascista de Mussolini». Se trata por tanto de un régimen ilegal en virtud de su ilegítima procedencia. En consecuencia, esta ley pretende avanzar en el reconocimiento de los derechos de las víctimas de este régimen ilegal, lo que debe suponer la aceptación del imperio de la ley y del ordenamiento jurídico español en el marco interpretativo del artículo 10.2 de la Constitución española.

La noción de crimen contra la humanidad busca la preservación, a través del Derecho Penal internacional, de un núcleo de derechos fundamentales cuya salvaguardia constituye una norma imperativa de Derecho Internacional, y cuya preservación constituye en consecuencia una obligación exigible a todos los Estados y por todos los Estados. El Estatuto del Tribunal Militar Internacional de Núremberg establece como crímenes contra la humanidad «el asesinato, la exterminación, esclavización, deportación y otros actos inhumanos cometidos contra población civil […], constituyan o no una vulneración de la legislación interna del país donde se perpetraron». Esta clase de crímenes también vienen regulados en el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional de 1998 y en la Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas, aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 20 de diciembre de 2006, de la que España es Estado parte. El Dictamen de noviembre de 2013 del Comité de las Naciones Unidas contra la desaparición forzada se pronuncia sobre la obligación de investigar las desapariciones durante la Guerra Civil y la Dictadura franquista y facilitar el derecho a la verdad de las víctimas y sus familiares. En esta línea, los crímenes cometidos por el franquismo durante todo el período están claramente definidos como crímenes contra la humanidad o crímenes de lesa humanidad, ya que consistieron en la comisión de actos de extrema violencia incluidos en las categorías que establece el Tribunal de Núremberg, planificados y ejecutados desde el poder político-militar de forma sistemática y a gran escala. Por su propia naturaleza, y con este razonamiento, estos crímenes serían imprescriptibles, y debe asegurarse su persecución universal, por lo que no puede aplicarse a ellos la prescripción de la acción penal o de la pena mediante el establecimiento de leyes de amnistía o de cualquier otro modo. Desde esta perspectiva, que sostiene una parte relevante de la doctrina, en cumplimiento del Derecho Internacional sobre crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad, debería derogarse o modificarse cualquier norma legal de carácter estatal que se oponga o contravenga esta normativa internacional.

El Estado democrático tiene una deuda con quienes fueron víctimas de violencia y represión a causa de su compromiso con la libertad. Esta deuda se extiende al conjunto de la ciudadanía, que ostenta el derecho a la verdad, en relación con el largo historial de persecución llevado a cabo por el franquismo, así como sobre los valores y los actos de resistencia democrática que representan las víctimas.

IV

Desde la Junta de Andalucía se ha desarrollado una activa política de recuperación de la memoria. Así, desde finales de la década de los noventa se han dictado numerosas disposiciones por parte del Gobierno de la Comunidad Autónoma andaluza dirigidas a reparar, en la medida de lo posible, a quienes padecieron persecución durante el régimen franquista y a proporcionarles recursos o compensarles por lo que perdieron. En este sentido, podemos afirmar que Andalucía ha estado a la vanguardia dentro del Estado español en relación con el desarrollo de políticas públicas de memoria. Los distintos gobiernos de la Junta de Andalucía no han mirado para otro lado ante la magnitud de la represión llevada a cabo durante la Guerra Civil y por el franquismo en nuestra tierra. Desde el año 1999 han venido pronunciándose y desarrollando decretos y normas destinadas a sacar del olvido, recuperar y reconocer institucional y socialmente la dignidad de las víctimas de la Guerra Civil y la Dictadura. Normativa pionera en España que tiene su germen en la proposición no de ley aprobada por el Pleno del Parlamento de Andalucía en junio de 1999 en relación a la concesión de indemnizaciones a ex-presos y represaliados políticos que no resultaron favorecidos con las indemnizaciones fijadas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1990 (disposición adicional decimoctava de la Ley 4/1990, de 29 de junio) y en los distintos decretos de indemnizaciones que se comenzaron a desarrollar desde el año 2001. Pero es sin duda el Decreto 334/2003, de 2 de diciembre, para la coordinación de actuaciones en torno a la recuperación de la memoria histórica y el reconocimiento institucional y social de las personas desaparecidas durante la Guerra Civil española y la Posguerra, el que marcaría las pautas a seguir para el desarrollo de unas políticas de memoria en Andalucía.

Estas políticas de memoria han estado dirigidas a establecer indemnizaciones a excarcelados y represaliados políticos que sufrieron privación de libertad, a la publicación de un protocolo andaluz de exhumaciones, a la recuperación de cadáveres enterrados en fosas comunes, a la búsqueda de la verdad y esclarecimiento de la represión a través de estudios e investigaciones históricas, elaboración del mapa de fosas comunes de Andalucía, levantamiento de monumentos a la memoria por ayuntamientos de nuestra Comunidad, proclamación de lugares de memoria en Andalucía, digitalización de fondos archivísticos, creación de unidades administrativas como el Comisariado de la Memoria Histórica o la Dirección General de Memoria Democrática.

En este sentido cabe señalar la especial sensibilidad que tanto el Parlamento de Andalucía como el Gobierno andaluz han tenido con las mujeres que padecieron represión durante la Guerra Civil y el franquismo con la publicación del Decreto 372/2010, de 21 de septiembre, por medio del cual se establecían indemnizaciones a mujeres que sufrieron formas de represión en su honor, intimidad y propia imagen. Y es que las características de la represión ejercida exclusivamente sobre las mujeres durante la Guerra Civil y la Posguerra tuvo un claro componente de género; las mujeres fueron ultrajadas, a veces, únicamente por ser mujeres. Muchas mujeres fueron asesinadas, otras violadas, encarceladas, vejadas, «paseadas», rapadas, etc.

Esta ley, siguiendo las recomendaciones de los organismos internacionales en cuanto a protección de los derechos de las víctimas del franquismo, y concretamente del Informe de 22 de julio de 2014, del Relator Especial de Naciones Unidas, sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, desarrolla medidas específicas para la localización, exhumación e identificación de todas las víctimas andaluzas, e, igualmente, realiza un reconocimiento institucional específico de aquellos colectivos de andaluces que, en su lucha por sus derechos y libertades durante la Guerra Civil y la Dictadura, han sufrido un olvido de las instituciones durante años.

V

El objeto de la Ley es la regulación de la política pública para la recuperación de la Memoria Democrática de Andalucía, con el fin de garantizar a la ciudadanía andaluza el derecho a conocer tanto la verdad de los hechos acaecidos como la protección, conservación y difusión de la Memoria Democrática como legado cultural de Andalucía, relativo al período que abarca desde la Segunda República, la Guerra Civil, la Dictadura franquista y la transición a la democracia hasta la entrada en vigor del primer Estatuto de Autonomía para Andalucía.

Con esta política pública, la Junta de Andalucía responde a uno de los objetivos básicos de la Comunidad Autónoma, el de velar por la salvaguarda, conocimiento y difusión de la historia de la lucha del pueblo andaluz por sus derechos y libertades, a que hace referencia el artículo 10.3.24.º de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

En este sentido, la presente ley establece el régimen jurídico de las iniciativas, actuaciones y órganos que son responsabilidad de la política de memoria democrática de Andalucía, en el cual, como política transversal, se incluye un conjunto diverso de materias de competencia estatutaria, junto a un conjunto de actuaciones que corresponde ejercer a la Comunidad Autónoma de acuerdo con la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y se establecen medidas en favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la Guerra Civil y la Dictadura. Y todo ello con objeto de garantizar un ejercicio coherente y coordinado del conjunto de esta política pública.

Efectivamente, la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, dispone que las Administraciones Públicas realicen un conjunto de acciones, cualitativamente importantes, que en nuestra Comunidad Autónoma se integran en la política de memoria democrática de Andalucía. Sin estas acciones, la demanda de la ciudadanía andaluza de verdad, justicia y reparación, sobre los hechos derivados del golpe de estado militar, la Guerra Civil y la Dictadura franquista, difícilmente sería satisfecha.

La política de memoria democrática de Andalucía abarca el período establecido en el artículo 1 de esta ley; sin embargo, las actuaciones vinculadas con preceptos de la mencionada Ley 52/2007, de 26 de diciembre, tienen una delimitación temporal determinada por la Guerra Civil y la Dictadura. Por esta razón, el articulado de la ley menciona este período específico en relación con las víctimas y, concretamente, con el título I y el artículo 32, por su vinculación con la mencionada norma estatal.

Conforme a las anteriores consideraciones, la legitimidad de la Comunidad Autónoma de Andalucía para aprobar esta ley se asienta en el propio Estatuto de Autonomía, que contempla, entre los objetivos a conseguir en el ejercicio de sus poderes, la salvaguarda, conocimiento y difusión de la historia de la lucha del pueblo andaluz por sus derechos y libertades, y además dispone que los poderes públicos andaluces deben promover el desarrollo de una conciencia ciudadana y democrática plena, fundamentada en los valores constitucionales y en los principios y objetivos establecidos en el Estatuto como señas de identidad propias de la Comunidad Autónoma de Andalucía. En definitiva, el contenido de esta ley encuentra amparo en el artículo 149.2 de la Constitución, relativo a la cultura, competencia concurrente que permite tanto la intervención estatal como la autonómica, con la necesaria coordinación entre ambas.