Ley 9/2016, de 27 de diciembre, de Servicios Sociales de Andalucía

LA PRESIDENTA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA

A todos los que la presente vieren, sabed:

Que el Parlamento de Andalucía ha aprobado y yo, en nombre del Rey y por la autoridad que me confieren la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente Ley de Servicios Sociales de Andalucía.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

Los servicios sociales son el conjunto de servicios, recursos y prestaciones orientados a garantizar el derecho de todas las personas a la protección social, en los términos recogidos en las leyes, y tienen como finalidad la prevención, atención o cobertura de las necesidades individuales y sociales básicas de las personas en su entorno, con el fin de alcanzar o mejorar su bienestar. Estos servicios, configurados como un elemento esencial del estado de bienestar, están dirigidos a alcanzar el pleno desarrollo de los derechos de las personas en la sociedad y a promocionar la cohesión social y la solidaridad.

Este enfoque es causa pero a la vez consecuencia del hecho de la implicación de los gobiernos y los poderes públicos en el desarrollo de sistemas públicos de servicios sociales, en particular en las sociedades más desarrolladas, en las que la erradicación de las desigualdades sociales y la búsqueda del bienestar de las personas inspiran sus propias normas fundamentales de Derecho y convivencia.

El desarrollo de las nuevas sociedades basadas en el conocimiento ha generado dinámicas internas de lucha contra la pobreza y la exclusión, y de promoción de las libertades y los derechos humanos, muy importantes. Cada vez más, las sociedades reclaman la justicia social como un derecho, y no como un privilegio, y la plena participación en las decisiones que les afectan.

Como consecuencia de todo ello, conceptos como libertad, autodeterminación, igualdad de oportunidades, justicia social y bienestar son considerados por nuestra sociedad como bienes especialmente protegibles, en tanto que derechos, que en correlación exigen a los poderes públicos políticas que los garanticen y acciones concretas que los favorezcan.

Esta evolución, en la consideración de los derechos humanos, ha tenido su refrendo en los compromisos políticos a nivel internacional a lo largo del último siglo, desde la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, aprobada por las Naciones Unidas; la Carta Social Europea de 1961, firmada y ratificada por España; la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea del año 2000; la Convención de la ONU sobre los derechos de las personas con discapacidad de 2006, y, más recientemente, la Declaración de los Derechos Humanos Emergentes de 2007, elaborada por organizaciones de la sociedad civil internacional y dirigida formalmente a los actores estatales y otras instituciones de todo el mundo.

Esta última declaración aspira a la democracia igualitaria, plural, paritaria, participativa, solidaria y garantista; y proclama el derecho de todas las personas a una existencia en condiciones de dignidad y a una igualdad de derechos plena y efectiva, subrayando el derecho y el deber de erradicar el hambre y la pobreza extrema desde una nueva perspectiva basada en la participación activa de la ciudadanía.

De este modo, los compromisos adquiridos por los Estados han ido asumiendo la evolución en la concepción de ciudadanía y derechos humanos de la propia sociedad. Esta evolución se advierte, igualmente, en las diferentes directivas, programas y planes de acción del Parlamento y del Consejo de la Unión Europea, referidos a diversos ámbitos de la protección social y la lucha contra las desigualdades, de manera que orientan a los Estados miembros a la formulación de líneas de acción prioritarias en políticas sociales y a la defensa de estos derechos de protección social, exigiendo mecanismos que refuercen las garantías y que propicien la sostenibilidad actual y futura de los sistemas públicos de protección.

II

La Constitución española de 1978 compromete expresamente a los poderes públicos en la promoción de las condiciones para que la libertad y la igualdad de las personas y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas (artículo 9.2), así como en el cumplimiento de objetivos que hagan posible el progreso social y económico (artículo 40.1).

Todo ello, unido a la atención que presta a determinados grupos de población, como la juventud (artículo 48), las personas con discapacidad física, sensorial y psíquica (artículo 49), las personas mayores (artículo 50), la familia, los hijos y las hijas (artículo 39.1,2 y 4), configura el soporte constitucional de un concepto amplio de servicios sociales susceptible de ser regulado y desarrollado por las comunidades autónomas, en virtud de la asunción de competencias que la propia Constitución posibilita a tenor de lo dispuesto en su artículo 148.1, reservándose en el artículo 149.1.1.ª, como competencia exclusiva del Estado, la regulación de las condiciones que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales.

También en base a lo anterior, Andalucía, mediante su Estatuto de Autonomía, ha podido dotarse de competencias exclusivas en materia de servicios sociales, que incluye la regulación, ordenación y gestión de servicios sociales, las prestaciones técnicas y las prestaciones económicas con finalidad asistencial o complementarias de otros sistemas de protección pública, la regulación y la aprobación de planes y programas específicos dirigidos a personas y colectivos en situación de necesidad social y las instituciones públicas de protección y tutela de personas necesitadas de protección especial, incluida la creación de centros de ayuda, reinserción y rehabilitación; la protección de menores, la promoción y protección de las familias y de la infancia, así como la competencia exclusiva en materia de voluntariado, según se establece en su artículo 61. Asimismo, la Comunidad Autónoma tiene, según establece el artículo 84 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, la potestad de organizar y administrar todos los servicios relacionados con servicios sociales y ejercer la tutela de las instituciones y entidades en esta materia.

El Estatuto de Autonomía para Andalucía reconoce, por otra parte, un importante número de derechos íntimamente relacionados con las políticas sociales, como es el caso del derecho a la igualdad de género (artículo 15), a la protección contra la violencia de género (artículo 16), a la protección de la familia (artículo 17), de personas menores (artículo 18), de personas mayores (artículo 19), de personas con discapacidad o dependencia (artículo 24), al acceso de todas las personas en condiciones de igualdad a las prestaciones de un sistema público de servicios sociales (artículo 23.1) y a una renta básica que garantice unas condiciones de vida dignas (artículo 23.2). Estos derechos vinculan a los poderes públicos y son exigibles en la medida en que vengan determinados por su propia regulación. Los poderes públicos que están involucrados en Andalucía son la propia Administración de la Comunidad Autónoma y los entes locales, como establece la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, sobre la base de lo definido en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, así como lo establecido por la normativa sectorial de desarrollo, lo que determina la necesidad de fortalecer los mecanismos de cooperación entre las Administraciones Públicas para garantizar una prestación de servicios sociales integral, continua, de alta calidad y de acceso universal, en el marco de las respectivas competencias.

Paralelamente, se ha desarrollado un cuerpo normativo de ámbito estatal promovido por el Gobierno de España, en ejercicio de sus competencias. En este ámbito normativo destaca, de una manera muy especial, la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, que ha venido a reconocer el derecho subjetivo de ciudadanía en estos ámbitos, fundamentado en los principios de universalidad, equidad y accesibilidad, y garantizado mediante un catálogo específico de prestaciones y servicios.

III

La Ley 2/1988, de 4 de abril, de Servicios Sociales de Andalucía, en el marco de las competencias propias de la Comunidad Autónoma de Andalucía, y tras el proceso de transferencias que culminó con las funciones y servicios del Instituto Nacional de Servicios Sociales mediante el Real Decreto 1752/1984, de 1 de agosto, configuró un sistema público de servicios sociales que unificaba y ordenaba el panorama organizativo y legislativo previo, y atendía a los objetivos de racionalidad y efectividad del conjunto de servicios y prestaciones que constituían los recursos de los servicios sociales. Esta ley, con más de 27 años de vigencia, ha permitido el desarrollo de una red de servicios sociales amplia y diversificada que es el fruto de la cooperación entre la Administración de la Comunidad Autónoma, las corporaciones locales y las entidades en que se organiza la sociedad, a la vez que se ha impulsado un conjunto de normas que han determinado una amplia red de protección social en nuestra Comunidad.

Desde la puesta en funcionamiento del sistema, se han dictado otras normas con el fin de atender a los diferentes sectores o grupos poblacionales objeto de protección, desarrollar las previsiones contenidas en la Ley y de avanzar de acuerdo a las nuevas necesidades que han ido surgiendo y que han configurado la demanda de la ciudadanía. En este sentido, y sin olvidar otras disposiciones encargadas de regular el reconocimiento y disfrute de las distintas prestaciones, en Andalucía se aprobaron sucesivamente la Ley 4/1997, de 9 de julio, de prevención y asistencia en materia de drogas; la Ley 1/1998, de 20 de abril, de los derechos y la atención al menor; la Ley 1/1999, de 31 de marzo, de atención a las personas con discapacidad de Andalucía; la Ley 6/1999, de 7 de julio, de atención y protección a las personas mayores, y otras normas más recientes, como son la Ley 5/2002, de 16 de diciembre, de Parejas de Hecho; la Ley 1/2009, de 27 de febrero, reguladora de la mediación familiar en la Comunidad Autónoma de Andalucía; la Ley 12/2007, de 26 de noviembre, para la promoción de la igualdad de género en Andalucía; la Ley 13/2007, de 26 de noviembre, de medidas de prevención y protección integral contra la violencia de género, y la Ley 11/2011, de 5 de diciembre, por la que se regula el uso de la lengua de signos española y los medios de apoyo a la comunicación oral de las personas sordas, con discapacidad auditiva y con sordoceguera en Andalucía. Todas juntas han configurado un panorama regulador de los derechos de personas y grupos en Andalucía, en relación con las políticas sociales, atendiendo a sus necesidades y especificidades.

No obstante, el transcurso del tiempo, la experiencia adquirida, la evolución de la sociedad y la aparición de nuevas y crecientes necesidades hacen aconsejable la aprobación de una nueva Ley de Servicios Sociales que pueda responder a las nuevas exigencias y permita al sistema adaptarse mejor a las circunstancias actuales y a las previsiones futuras.

IV

Esta nueva ley se configura sobre la base de los avances ya conseguidos en el ámbito de los servicios sociales en Andalucía, con el objetivo de consolidarlos, fortalecerlos y mejorar su capacidad de adaptación garantizando, de esta forma, una protección integral a la ciudadanía.

Uno de los avances fundamentales de esta ley es dotar de naturaleza propia al Sistema Público de Servicios Sociales de Andalucía, basado en los principios de universalidad e igualdad de acceso a todas las personas, que aglutina todos los recursos de las Administraciones Públicas, y orientado a la calidad y a situar a la persona como centro de todas las políticas sociales. En esta línea se configura el derecho a las prestaciones esenciales del sistema como un derecho subjetivo de ciudadanía y exigible ante las Administraciones Públicas que ostentan las competencias en la gestión y provisión de las mismas, con el fin de proporcionar una cobertura adecuada e integral de las necesidades personales y sociales básicas. Estas prestaciones se regularán mediante el Catálogo de Prestaciones del Sistema Público de Servicios Sociales de Andalucía, que aprobará el Consejo de Gobierno, que definirá cada uno de los servicios y prestaciones ofrecidas, su ámbito y alcance, las condiciones requeridas para acceder a los mismos y su disponibilidad dentro del sistema, de tal forma que todas las personas puedan conocer de manera transparente en qué medida se adaptan a sus circunstancias personales. El sistema, con vocación integradora, recoge también las prestaciones destinadas a la promoción de la autonomía personal, atención y protección de las personas en situación de dependencia, como derecho subjetivo establecido en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre.

En este sistema público de servicios sociales de Andalucía se ratifica y mejora la estructuración funcional, que estará basada de ahora en adelante en los niveles de complejidad de las prestaciones y la necesidad de cercanía al territorio, ratificando, como pieza esencial del sistema a los servicios sociales comunitarios, que constituyen en todo caso el recurso más cercano a las personas y la puerta de acceso al conjunto de recursos, servicios y prestaciones que ofrece, tanto en el nivel básico como en el especializado. La organización territorial se basa, por tanto, en la Zona Básica de Servicios Sociales y se introduce una nueva escala que la configura, que es el Área de Servicios Sociales, ámbito territorial en el que se estructuran las prestaciones y recursos de los servicios sociales especializados.

La Ley, plenamente orientada a la ciudadanía, es también integradora de los derechos de la persona, en tanto ciudadana y usuaria de los servicios, desarrollando un completo abanico de posibilidades de participación e implicación que atañe tanto a los individuos como a los grupos en que se organiza la sociedad para fortalecerse y hacer frente a situaciones difíciles.

También es crucial para el desarrollo del Sistema Público de Servicios Sociales de Andalucía prestar especial atención a la relación entre género y servicios sociales, no solamente orientada a evitar situaciones de discriminación y a la carencia de igualdad de oportunidades para las mujeres, sino incorporando el enfoque de género en todo el modelo de intervención de los servicios sociales de Andalucía, evitando la feminización de la acción social en toda su extensión.

Entre otros temas, se deberá transcender de la categoría mujer como proveedora de cuidados en su rol tradicional de cuidadora, reconociendo el valor humano de la provisión de cuidados, pero a su vez reivindicando el reparto igualitario de esta tarea entre mujeres y hombres.

En la planificación del Sistema Público de Servicios Sociales de Andalucía están llamados a jugar un papel muy importante el conjunto de las Administraciones Públicas en colaboración y coordinación con el resto de agentes sociales que se integran de pleno derecho en el Sistema Público de Servicios Sociales de Andalucía y complementan el marco de actuación de los poderes públicos.

Es de destacar el papel que asigna esta ley a la estrategia global de calidad, eficiencia y sostenibilidad. Una estrategia que se elaborará con la participación de la Administración y de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas. Los contenidos de dicha estrategia incluirán tanto los sistemas de acreditación y certificación de los centros y servicios como el reconocimiento de las competencias profesionales, y deberá contemplar como objetivos principales la calidad de la atención y la calidad del empleo, así como la eficiencia en el uso de los recursos. Objetivos que deberán inspirar el Plan Estratégico de Servicios Sociales. Además, dicha estrategia implica a las personas titulares de los recursos y servicios, pero también involucra de manera muy especial al conjunto de profesionales que desarrollan sus funciones en el sistema. En la línea de mejorar la eficiencia, la transparencia y el rendimiento de cuentas, se introduce en el Sistema Público de Servicios Sociales la gestión sobre la base de contratos programa como forma adecuada de canalizar los recursos y asegurar que su finalidad se orienta al cumplimiento de los objetivos que en cada momento se consideran esenciales para la sostenibilidad y la cohesión del mismo.

La presente ley se enmarca en las exigencias del Derecho Comunitario y, en particular, la Directiva 2014/24/UE sobre contratación pública. La nueva y más precisa regulación a través de la Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, permite abrir nuevas posibilidades respecto de la organización de los servicios a las personas. La citada directiva ya produce efectos una vez concluido el plazo de transposición sin que el Estado haya aprobado ningún instrumento por el que se incorporen sus disposiciones.

Por tanto, el régimen jurídico de los servicios sociales que establece esta ley se ajusta a las previsiones contenidas en la misma, que reconoce que los servicios sociales tienen objetivos, tipos de personas usuarias y características que los diferencian de otros tipos de servicios, lo que permite incluir criterios específicos de calidad, recomendando el uso del Marco Europeo Voluntario de Calidad para los Servicios Sociales publicado por el Comité de Protección Social de la Unión Europea.

Así, el régimen de autorización y acreditación administrativa y registro de entidades, centros y servicios se justifica por razones imperiosas de interés general, como son la seguridad y la protección de las personas destinatarias de los servicios y los objetivos de la política social, sin que en ningún momento el referido régimen resulte discriminatorio por razones de nacionalidad o domicilio de la razón social de la persona o entidad prestadora de servicios.

Por último, la presente ley se hace eco de la reciente sentencia del Tribunal Constitucional, que ha estimado parcialmente el recurso de inconstitucionalidad formulado por la Asamblea de Extremadura contra la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. El Tribunal Constitucional determina con esta sentencia que los servicios de asistencia social y atención primaria a la salud son competencias de las Comunidades Autónomas. Por ello, el Estado solo podrá atribuir competencias locales o prohibir que estas se desarrollen en el nivel local cuando tengan la competencia en la materia o sector de que se trate. En materias de competencia autonómica, solo las Comunidades Autónomas pueden atribuir competencias locales o prohibir que el nivel local las desarrolle.

V

La Ley se compone de 141 artículos agrupados en VI títulos, seis disposiciones adicionales, tres transitorias, una derogatoria y tres finales.