Ley 5/2017, de 28 de marzo, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público y de creación y regulación de los impuestos sobre grandes establecimientos comerciales, sobre estancias en establecimientos turísticos, sobre elementos radiotóxicos, sobre bebidas azucaradas envasadas y sobre emisiones de dióxido de carbono

Incluye las correcciones de erratas publicadas en DOGC núm. 7368 de 12 de mayo de 2017 Ref. BOE-A-2017-7818, núm. 7399, de 27 de junio de 2017. Ref. DOGC-f-2017-90383 y núm. 7415, de 19 de julio de 2017. Ref. DOGC-f-2017-90420.

PREÁMBULO

El 24 de mayo de 2016, el Gobierno presentó al Parlamento de Cataluña el proyecto de ley de presupuestos de la Generalidad para 2016, junto con el proyecto de la ley de acompañamiento: la de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público. En la sesión del 8 de junio de 2016, sin embargo, el Pleno del Parlamento aprobó las enmiendas a la totalidad de devolución del proyecto de presupuestos, de modo que el Gobierno retiró el proyecto de la ley de acompañamiento, cuya tramitación parlamentaria es simultánea a la de la ley presupuestaria, ya que por su contenido está directamente conectada a la misma, como norma de naturaleza instrumental respecto a los objetivos de política económica fijados por la ley de presupuestos. Así, la última ley de acompañamiento aprobada, la Ley 3/2015, de 11 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas, complementaba los presupuestos de la Generalidad para 2015.

En la situación descrita, con unas cuentas vigentes resultantes de una obligada prórroga presupuestaria, y ante los objetivos de política económica que se explicitan en los presupuestos de la Generalidad para 2017, resulta del todo necesario, al objeto de dotarlos de una mayor eficacia y eficiencia, adoptar una serie de medidas de carácter tributario y fiscal, de gestión económica y de organización y acción administrativa, cuya consecución exige la aprobación de la presente ley, bajo los mismos principios que rigieron la aprobación de la ley de medidas del ejercicio anterior.

Las cuentas de 2017 se enmarcan en un contexto de consolidación del crecimiento económico de la economía catalana. Pese a unas previsiones ligeramente inferiores a las del año anterior, el diferencial con la media de la Unión Europea sigue mostrando una situación comparablemente más optimista en Cataluña, tal como corroboran unas cifras macroeconómicas con unos índices superiores a los datos de la mayoría de países de nuestro entorno. Pese a todo, esta recuperación económica todavía no alcanza a todos por igual, y los hogares catalanes, a pesar de que empiezan a moderarse los efectos devastadores de la crisis que han vivido los últimos años, aún sufren sus dolorosas consecuencias. La desigualdad se ha convertido en uno de los lastres más importantes de nuestra sociedad y arrastra con ella a la economía catalana, lo que dificulta una plena y justa recuperación.

Los efectos evidentes que ha tenido el déficit fiscal endémico no solo en las finanzas de la Generalidad, sino también en el conjunto de la ciudadanía, han sido mucho más cruentos en estos años de crisis, porque a las significativas carencias del sistema de financiación, que han limitado la disponibilidad de recursos de la Generalidad, se ha añadido una actuación claramente discriminatoria en la actuación del Gobierno del Estado. Estos dos elementos se ven todavía más amplificados por la situación política de interinidad en el Estado español en el último año, que ha impedido al Gobierno de la Generalidad abordar las decisiones económicas más urgentes, al mantener un sistema de financiación injusto y con una vigencia expirada que no ha permitido trasladar a los ingresos de la Generalidad la mejoría registrada en la economía catalana y ajustar la política financiera y presupuestaria a la nueva realidad económica y social.

Un año más, en este entorno económico y financiero, el Gobierno de la Generalidad sigue sin disponer del poder y de los instrumentos de política económica que le permitirían afrontar las necesidades sociales y económicas de la sociedad catalana y ve condicionada su actuación por las arbitrarias y discriminatorias decisiones del Gobierno del Estado. En estas circunstancias, se explicita la imperiosa necesidad de superar este marco institucional para dotarse de las herramientas que permitirían un desarrollo de políticas económicas mucho más efectivas y beneficiosas para la ciudadanía. Esta es la realidad en la que se aprueban la ley de presupuestos de la Generalidad y la ley de medidas que la complementa, dos leyes que representan, pues, la respuesta institucional a la situación política, económica y social.

Siguiendo los mismos objetivos y principios de los presupuestos de la Generalidad para 2016, los presupuestos para 2017 se articulan alrededor de la firme voluntad de reforzar la cohesión social, favorecer el crecimiento económico y reasegurar unos servicios públicos de calidad, priorizando el gasto social y las medidas de contribución a la consolidación de la recuperación económica y de fomento de la ocupación y de la economía productiva y manteniendo el compromiso con la sostenibilidad financiera. En coherencia con estos principios, y al objeto de complementar y permitir una ejecución más eficaz de la política económica del Gobierno, la presente ley reúne un conjunto de medidas que deben reforzar y hacer efectivas las disposiciones contenidas en la ley de presupuestos para 2017.

La presente ley contiene un conjunto de medidas, algunas de carácter puramente ejecutivo y otras de carácter normativo, referidas a distintas áreas de actividad que, con vocación de permanencia en el tiempo, contribuyen a la consecución de determinados objetivos de orientación plurianual perseguidos por la Generalidad mediante la ejecución presupuestaria. Las razones que explican que la extensión de la ley supere la del proyecto de ley presentado para el ejercicio de 2016 son, fundamentalmente, dos. La primera, y más evidente, es que la falta de tramitación de aquel proyecto de ley impidió la aprobación de una serie de medidas que se han incluido ahora en el presente texto, puesto que se consideran todavía necesarias para cumplir los objetivos de los presupuestos para 2017. La segunda es la conveniencia de recopilar una serie de medidas que permitan dar respuesta a las nuevas necesidades provocadas por la variable realidad económica y social y adecuar el corpus normativo a la política económica y financiera del Gobierno. Son un claro ejemplo de ello las medidas tributarias de creación y regulación de nuevas figuras impositivas, que constituyen el contenido principal de la ley.

Así pues, el texto normativo se estructura en cinco grandes partes.

La parte primera, que contiene las medidas fiscales, se divide en tres títulos: el primero está dedicado a los tributos propios; el segundo, a las tasas, y el tercero, a los tributos cedidos.

La parte segunda contiene las medidas financieras y se estructura también en tres títulos: El primero, dedicado al régimen jurídico de las finanzas públicas; el segundo, a las modificaciones legislativas en materia patrimonial, y el tercero, al ámbito de los contratos públicos.

La parte tercera contiene tres títulos que inciden en el ámbito del sector público: el primero define medidas administrativas en materia de función pública; el segundo modifica aspectos concretos del régimen de la Oficina Antifraude y de la Sindicatura de Cuentas, y el tercero agrupa varias medidas de reestructuración y racionalización del sector público.

La parte cuarta, que reúne medidas administrativas en ámbitos muy diversos del sector público, acoge una serie de modificaciones legislativas de carácter sectorial y de simplificación del régimen de intervención de las actividades económicas que complementan las actuaciones adoptadas en materia de política fiscal y financiera.

La quinta y última parte reúne las disposiciones adicionales, derogatorias y finales, que preceden a un anexo en el que se especifica cuáles son las normas que quedan derogadas por la ley.

En total, la ley contiene 239 artículos, siete disposiciones adicionales, dos disposiciones derogatorias y siete disposiciones finales.

Dentro de la parte primera, el título I, dedicado a los tributos propios, está formado por un total de nueve capítulos.

El capítulo I contiene las modificaciones efectuadas en relación con el canon sobre la disposición del desperdicio de los residuos, gestionado por la Agencia de Residuos de Cataluña, en el que destaca la supresión de los tipos de gravamen incrementados para los entes locales que no han iniciado el desarrollo de la recogida selectiva de la fracción orgánica, el establecimiento de una entrada en vigor progresiva entre 2017 y 2020 de tipos únicos para los residuos municipales destinados a depósito y a incineración y la reducción del tipo impositivo del canon sobre la deposición de los residuos de la construcción.

El capítulo II contiene modificaciones de la regulación del canon del agua, gestionado por la Agencia Catalana del Agua, orientadas una vez más a hacer efectivo el principio de recuperación de los costes de los servicios vinculados al ciclo del agua y proporcionar incentivos adecuados para que los usuarios utilicen eficientemente los recursos hídricos, de modo que contribuyan a los objetivos medioambientales de la Directiva 60/2000/CE, y en esta línea introduce elementos correctores de la carga impositiva para los usuarios del agua que usan circuitos geotérmicos y para los usos destinados a riego eficiente, entre otros. Por otra parte, se incorporan como beneficiarias de la tarifa social del canon del agua las personas y unidades familiares que hayan acreditado ante la entidad suministradora que se encuentran en situación de vulnerabilidad económica o equivalente. Y, en otro orden de cosas, se establece como requisito para el goce de autorizaciones o concesiones que afectan al dominio público hidráulico que el solicitante esté al corriente de pago de las obligaciones fiscales con la Agencia Catalana del Agua.

El capítulo III contiene las modificaciones hechas en relación con el gravamen de protección civil, en el que destaca el establecimiento, para los aeropuertos y aeródromos, del deber de llevar un libro de registro de los vuelos operados durante el período impositivo.

El capítulo IV, que regula el impuesto sobre las viviendas vacías, fija un mínimo exento de ciento cincuenta metros cuadrados, y reduce las cargas administrativas para los contribuyentes, que no necesitan presentar la autoliquidación del impuesto en el supuesto de que no resulte ninguna cantidad a ingresar como consecuencia de la aplicación del mínimo exento o de la concurrencia de exenciones subjetivas.

El capítulo V tiene por objeto la reforma del impuesto sobre grandes establecimientos comerciales, con el objetivo de acentuar su carácter extrafiscal y poner el énfasis en el impacto medioambiental que generan estos establecimientos como consecuencia de la afluencia, en algunos casos masiva, de vehículos particulares. Así, se amplían los supuestos de sujeción al tributo mediante la incorporación de los grandes establecimientos comerciales colectivos y los grandes establecimientos comerciales que disponen de una superficie de venta igual o superior a los 1.300 metros cuadrados y que están situados fuera de la trama urbana consolidada o, en el caso de que esta no esté definida, fuera del núcleo histórico y de sus ensanches. Se suprimen también determinados beneficios fiscales, como la exención subjetiva en favor de determinados establecimientos o la reducción de la base imponible para los establecimientos comerciales especializados.

Otra novedad importante es la reformulación de la base imponible, que recae sobre un parámetro que se ajusta mejor a la finalidad extrafiscal del tributo, como la medición del número de vehículos reales o potenciales que acceden al establecimiento comercial, cuya afluencia comporta un impacto importante en términos de polución atmosférica. Atendiendo a la nueva configuración de la base imponible, fijada ahora en una magnitud totalmente variable en cada ejercicio, no es posible mantener el sistema de liquidación por parte de la Administración tributaria y cobro por recibo, por lo que se establece el sistema declaración-liquidación anual por parte del contribuyente.

El capítulo VI, dedicado al impuesto sobre las estancias en establecimientos turísticos, modifica solamente aspectos concretos del mismo, pero contiene una nueva regulación íntegra del impuesto, en beneficio del principio de seguridad jurídica. En primer lugar, se amplía el hecho imponible para amoldarlo a la nueva regulación de turismo. Además, se introducen como nuevos supuestos de exención las estancias por causas de fuerza mayor o por motivos de salud. En cuanto a la cuota, se actualizan las tarifas, se establece una tarifa especial para los establecimientos situados en centros recreativos turísticos en los que se desarrollen actividades de juego y se establecen distintas cuotas para los cruceros según estén amarrados en el puerto menos o más de doce horas. Finalmente, en cuanto a la gestión del impuesto, cabe destacar la regulación del asistente en la recaudación como nuevo obligado tributario.

El capítulo VII crea un nuevo tributo propio: el impuesto sobre el riesgo medioambiental de la producción, manipulación y transporte, custodia y emisión de elementos radiotóxicos, un impuesto de carácter extrafiscal, con una finalidad que va más allá de la recaudadora. Con el nuevo tributo, los agentes a los que se aplica, que obtienen beneficios de su actividad económica, deben asumir el coste generado por las externalidades negativas que esta actividad provoca en el medioambiente y la salud de las personas. Bajo el punto de vista territorial, la externalidad negativa es esencialmente local, puesto que las emisiones de los productos radiotóxicos derivados de las actividades gravadas tienen un impacto relevante inmediato en el territorio en el que se producen estas emisiones, circunstancia que avala que el gravamen se imponga por parte de quien tiene la potestad tributaria más directa sobre este territorio, o sea, en este caso, la Generalidad.

Así pues, el impuesto grava el riesgo local sobre el medioambiente, y en última instancia sobre las personas, derivado de la realización de las actividades relacionadas con elementos radiotóxicos generados en reacciones termonucleares: la producción; la manipulación y el transporte; la custodia transitoria, y la dispersión, rutinaria o accidental, de las emisiones.

El capítulo VIII crea otro tributo propio: el impuesto sobre las bebidas azucaradas envasadas. Este impuesto da cumplimiento a la recomendación de la Organización Mundial de la Salud, recogida en un informe de 11 de octubre de 2016, que insta a aprobar e impulsar medidas impositivas que graven las bebidas azucaradas con el objetivo de reducir problemas como la obesidad y determinados tipos de diabetes. El impuesto que ahora se crea tiene por objeto, pues, gravar el consumo de las bebidas azucaradas envasadas por los efectos que tiene en la salud de la población.

El capítulo IX crea el tributo propio sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica. Se trata de un impuesto de carácter finalista que grava la emisión de gases con efecto invernadero para destinar los importes recaudados al Fondo climático y al Fondo de patrimonio natural.

El título II de la parte primera es el dedicado a las tasas y los precios públicos: actualiza cuotas, modifica algunos supuestos de exención, añade nuevos hechos imponibles en tasas ya existentes, crea nuevas tasas, principalmente en materia medioambiental, y suprime otras, por cambios en la prestación de los servicios.

Cierra la parte primera el título III, que regula los tributos cedidos y contiene cinco capítulos.

El capítulo I, en el ámbito del impuesto sobre la renta de las personas físicas, amplía la deducción por donativos a determinadas entidades a las que fomentan la lengua occitana, suprime la deducción por inversión en acciones de entidades que cotizan en el segmento de empresas en expansión del mercado alternativo bursátil y modifica las condiciones para disfrutar del porcentaje incrementado establecido para determinados contribuyentes en la deducción por inversión en la vivienda habitual.

Los capítulos II y III introducen varias modificaciones en la regulación del impuesto sobre sucesiones y donaciones y del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, respectivamente.

El capítulo IV regula las obligaciones formales de suministro periódico de información a la Agencia Tributaria de Cataluña por parte de empresas que intervienen en la realización de los hechos imponibles del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, del impuesto sobre sucesiones y donaciones y de los tributos sobre el juego, es decir, las empresas de subastas, las dedicadas a la reventa de bienes muebles, las autorizadas para gestionar los sistemas de bingo electrónico y las entidades aseguradoras.

El capítulo V, en el ámbito de la imposición sobre el juego, incrementa las cuotas impositivas de las máquinas recreativas o de azar.

La parte segunda agrupa las medidas financieras, y se divide en tres títulos.

El título I incluye la modificación del texto refundido de la Ley de finanzas públicas de la Generalidad, con el objetivo de establecer un sistema de fiscalización previa limitada de los actos administrativos y expedientes que están sometidos a fiscalización; de actualizar el alcance de las entidades que deben ser objeto de control financiero mediante la forma de auditoría bajo la dirección de la Intervención General; de concretar y desarrollar las funciones de la Intervención General como centro gestor de la contabilidad pública en relación con el suministro de información de las entidades del sector público a la Generalidad, y adicionalmente la rendición de información de este órgano en cumplimiento de la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, con la adecuación al contexto normativo y contable actual de la normativa legal que regula la Cuenta General de la Generalidad, establecida en el año 1982; de definir el tratamiento normativo aplicable a las aportaciones dinerarias de la Generalidad a las universidades públicas, y de crear el Registro de subvenciones y ayudas de Cataluña como instrumento para favorecer la planificación de políticas públicas, la transparencia, la coordinación entre administraciones y la lucha contra el fraude.

El título II introduce modificaciones en el texto refundido de la Ley de patrimonio de la Generalidad: por un lado, el procedimiento de declaración de herederos abintestato en favor de la Generalidad, reservado hasta ahora a instancias judiciales, se traslada al ámbito administrativo, conforme a la legislación básica estatal, y se establece que la resolución administrativa conlleva la aceptación de la sucesión a beneficio de inventario; por otro lado, se favorece la optimización de la ocupación de los espacios de uso administrativo de la Generalidad, para reducir el gasto inmobiliario que deriva para la Administración; finalmente, el establecimiento de un porcentaje mínimo para las participaciones de la Administración de la Generalidad y de las entidades del sector público en el capital de las sociedades mercantiles facilita la interpretación a los operadores jurídicos. Este título II contiene también cambios en el Estatuto de la empresa pública catalana, con el objetivo de mejorar la eficiencia de la Generalidad en la gestión de su participación en sociedades mercantiles.