Real Decreto 38/2017, de 27 de enero, sobre disposiciones de aplicación de la normativa de la Unión Europea en materia de acciones de información y promoción relativas a productos agrícolas en el mercado interior y en terceros países

Incluye corrección de errores publicada en BOE núm. 30, de 2 de febrero de 2018. Ref. BOE-A-2018-1420

El Reglamento (UE) n.º 1144/2014, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2014, sobre acciones de información y de promoción relativas a productos agrícolas en el mercado interior y en terceros países y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 3/2008 del Consejo, ha establecido un nuevo régimen, más eficaz y coherente, sobre las políticas de promoción e información teniendo en cuenta la experiencia adquirida y las perspectivas de evolución del sector agrícola y de los mercados, dentro y fuera de la Unión Europea.

En desarrollo de lo anterior, el Reglamento Delegado (UE) 2015/1829 de la Comisión, de 23 de abril de 2015, que completa el Reglamento (UE) n.º 1144/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre acciones de información y de promoción relativas a productos agrícolas en el mercado interior y en terceros países, y el Reglamento de Ejecución (UE) 2015/1831 de la Comisión, de 7 de octubre de 2015 por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) n.º 1144/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre acciones de información y de promoción relativas a productos agrícolas en el mercado interior y en terceros países, establecen las condiciones en que las acciones de información y de promoción relativas a productos agrícolas y de determinados productos alimenticios a base de productos agrícolas, llevadas a cabo en el mercado interior o en terceros países podrán ser financiadas, total o parcialmente, con cargo al presupuesto de la Unión Europea.

El objetivo de estas acciones de información y promoción es reforzar la competitividad del sector agrícola de la Unión Europea y, de forma más concreta, aumentar el nivel de conocimiento de los consumidores sobre las bondades de los productos agrícolas y de los métodos de producción, así como incrementar el conocimiento y el reconocimiento de los regímenes de calidad de la Unión Europea.

A tal fin, las ayudas están destinadas a las organizaciones profesionales e interprofesionales representativas del sector agroalimentario de ámbito nacional o de la Unión Europea, organizaciones de productores o asociaciones de organizaciones de productores y organismos del sector agroalimentario.

Para la realización del programa, las entidades proponentes podrán seleccionar uno o varios organismos de ejecución. Asimismo y previa autorización de la Comisión, podrán ejecutar determinadas partes de un programa ateniéndose a las condiciones previstas en el artículo 11 del Reglamento de Ejecución (UE) 2015/1831 de la Comisión.

De conformidad con el Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 352/78, (CE) n.º 165/94, (CE) n.º 2799/98, (CE) n.º 814/2000, (CE) n.º 1290/2005 y (CE) n.º 485/2008 del Consejo, los programas simples se deben ejecutar mediante gestión compartida de los Estados miembros y la Unión Europea.

En consecuencia, en el caso de estas subvenciones, las instituciones europeas, y en concreto la Agencia Ejecutiva de Consumidores, Salud, Agricultura y Alimentación (CHAFEA), disponen de competencias directas en la aprobación y gestión de las solicitudes de ayuda presentadas por las organizaciones proponentes. No obstante, determinadas actuaciones en este procedimiento se encomiendan por dicha normativa a los Estados miembros.

En concreto, de acuerdo con lo establecido en el artículo 14 del Reglamento (UE) n.º 1144/2014, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2014, será responsabilidad de los Estados miembros velar por la correcta ejecución de los programas simples seleccionados por la Comisión Europea en virtud del artículo 11 del citado reglamento y de los pagos correspondientes a dichos programas.

Por lo tanto, en lo que respecta a los mencionados aspectos de gestión que se atribuyen por los reglamentos de la Unión Europea a las autoridades de los Estados miembros, la gestión centralizada resulta imprescindible por la propia naturaleza subvencional destinada a organizaciones de ámbito superior al de una comunidad autónoma, para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarias en todo el territorio nacional, ello de conformidad con la doctrina del Tribunal Constitucional.

En relación al rango de la norma y a tenor de la reiterada jurisprudencia constitucional (Sentencias del Tribunal Constitucional 175/2003, de 30 de septiembre, y 156/2011, de 18 de octubre), resulta imprescindible que su regulación se establezca mediante real decreto, al tratarse de normativa básica de competencia estatal. En efecto, desde el punto de vista formal, la doctrina del Tribunal Constitucional exige el establecimiento de las bases reguladoras de subvenciones mediante una norma con rango de ley o real decreto; así, en su Sentencia 156/2011, de 18 de octubre (FJ 7) afirma que «en cuanto a la perspectiva formal, la regulación subvencional que nos ocupa debe también satisfacer las exigencias formales de la normativa básica contenidas en la antes reproducida STC 69/1988, FJ 5. Desde dicha perspectiva formal, hay que partir de que en las materias de competencia compartida en las que, como ocurre en este caso, corresponde al Estado el establecimiento de las normas básicas y a las comunidades autónomas el desarrollo normativo y la ejecución de dichas bases, la instrumentación de los programas subvencionales debe hacerse con el soporte de la ley formal siempre que sea posible, o, en todo caso, a través de norma reglamentaria del Gobierno que regule los aspectos centrales del régimen jurídico de las subvenciones, que debe comprender, al menos, el objeto y finalidad de las ayudas, su modalidad o modalidades técnicas, los sujetos beneficiarios y los requisitos esenciales de acceso… Este criterio respecto a la cobertura formal de la normativa básica ha de ser exigido, incluso con mayor rigor, en los supuestos de subvenciones estatales centralizadas en los ámbitos materiales en los que la Constitución reserva al Estado la normativa básica, toda vez que esa gestión centralizada se erige en excepción que limita el ejercicio ordinario por las comunidades autónomas de sus competencias».

Del mismo modo, teniendo en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional, se prevé la gestión centralizada de los fondos, lo que viene avalado por el hecho de que las actuaciones de fomento establecidas en el presente real decreto, afectan al conjunto del sector, puesto que no se encuentran compartimentadas, sino que se extiende al conjunto del sistema productivo, siendo al mismo tiempo un medio necesario para evitar que la cuantía global de estas ayudas sobrepase los fondos de la Unión Europea dedicados a las mismas, por lo que únicamente tienen sentido si se mantiene su carácter supraterritorial. Asimismo, es el medio más apropiado para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector, y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, mediante el establecimiento de unos criterios uniformes para el acceso a las ayudas. Por otra parte, esta modalidad de gestión está avalada por el hecho de que las actuaciones de fomento, cuya realización pretende esta norma, afectan al conjunto del sector, por lo que únicamente tienen sentido si se mantiene su carácter supra-territorial.

A este respecto y de acuerdo con la reiterada jurisprudencia constitucional en materia de ayudas públicas, en este real decreto se dan las circunstancias que amparan la centralización de las ayudas, conforme al «cuarto supuesto» de la Sentencia del Tribunal Constitucional 13/1992, en su Fundamento Jurídico 8.D) descritas en el párrafo anterior, correspondiendo por tanto la gestión centralizada, cuando resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas de fomento dentro de la ordenación básica del sector, para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute de las mismas por parte de sus destinatarios potenciales en todo el territorio nacional, siendo al mismo tiempo un medio necesario para evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos ó créditos que se hayan destinado al sector, (SSTC 95/1986; 152/1988 y 201/1988).

Este sistema de apoyo a las acciones de información y promoción relativas a productos agrícolas en el mercado interior y en terceros países se gestiona por el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, con base en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia sobre las bases y la coordinación general de la actividad económica.

Así, con palabras de la Sentencia del Tribunal Constitucional 45/2001, de 15 de febrero, «el artículo 149.1.13.ª CE puede amparar tanto normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, como previsiones de acciones o medidas singulares indispensables para alcanzar los fines propuestos en dicha ordenación (STC 155/1996, de 9 de octubre, F. 4 y jurisprudencia en ella citada)». En definitiva, el Estado tiene reservada, por el mencionado artículo 149.1.13.ª, una competencia de dirección en la que tienen cobijo normas básicas y, asimismo, previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación del sector (STC 117/1992, de 16 de septiembre).

Ello se debe a su carácter transversal ya que aun existiendo una competencia sobre un subsector económico que una comunidad autónoma ha asumido como “exclusiva” en su Estatuto, esta atribución competencial no excluye la competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de ese subsector, y que el ejercicio autonómico de esta competencia exclusiva puede estar condicionado por medidas estatales, que en ejercicio de una competencia propia y diferenciada pueden desplegarse autónomamente sobre diversos campos o materias, siempre que el fin perseguido responda efectivamente a un objetivo de planificación económica (STC 74/2014, de 8 de mayo).

Igualmente, la STC 11/2015, FJ 4, por remisión a la STC 79/1992, de 28 de mayo, FJ 2, ha recordado que «el sector de la agricultura y la ganadería es de aquellos que por su importancia toleran la fijación de líneas directrices y criterios globales de ordenación así como previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector, destacando que “…en materia de agricultura y ganadería, siendo la competencia específica de las comunidades autónomas... el Estado puede intervenir en virtud de sus competencias generales sobre la ordenación general de la economía”.»

El artículo 149.1.13.ª CE puede en determinados casos justificar la reserva de funciones ejecutivas al Estado y también permitir el uso de la supraterritorialidad como título atributivo de competencias al Estado, pero para que dicho supuesto pueda ser considerado conforme al orden competencial han de cumplirse dos condiciones: que resulte preciso que la actuación de que se trate quede reservada al Estado para garantizar así el cumplimento de la finalidad de ordenación económica que se persigue, la cual no podría conseguirse sin dicha reserva, y, por otro lado, que el uso del criterio supraterritorial resulte justificado en los términos de nuestra doctrina, esto es, atendiendo tanto a las razones aportadas como a la congruencia de la reserva de la función con el régimen de la norma.

De acuerdo con la doctrina del Alto Tribunal, se trata de ejercer determinadas actuaciones de fomento para la información y promoción relativas a productos agrícolas en el mercado interior y en terceros países cuyos destinatarios van a ser, de acuerdo al artículo 7.1 del Reglamento (UE) nº 1144/2014, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2014, entidades de ámbito de actuación supraautonómico, es decir, que actúan más allá del ámbito territorial que constituye el límite dentro del que ejercen sus competencias las comunidades autónomas, principio de territorialidad, fundamental en este supuesto en el que las ayudas no se encuentran compartimentadas, sino que se extienden al conjunto del Reino de España como Estado miembro de la Unión.

El programa de información y promoción relativas a productos agrícolas en el mercado interior y en terceros países establece un conjunto de actuaciones que ahora la Comisión ha de valorar y escoger, por lo que la actuación de las autoridades internas se limita en buena medida con respecto del modelo anterior. En su seno, la supervisión de la correcta ejecución de las tareas de publicidad y concurrencia en la selección de los organismos de ejecución respectivos por parte de las entidades proponentes, así como las garantías de la correcta ejecución de las acciones y de los pagos correspondientes a dichos programas, requieren de una gestión centralizada por el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente que garantice la aplicación de criterios uniformes evitando el fraccionamiento en el acceso a estas ayudas y favoreciendo, por tanto, que existan idénticas posibilidades de obtención y disfrute por parte de los potenciales destinatarios, con lo que se garantiza una adecuada aplicación con unos mismos criterios a todos los posibles interesados en todo el territorio nacional y se evitan visiones parciales o incompletas, como cuando el criterio de una comunidad autónoma prevaleciera frente al resto y afectara administrativamente a operadores con ninguna vinculación territorial y económica. Especialmente relevante es este criterio cuando parte o la totalidad de las acciones de información y promoción se han de realizar en terceros países y en otros Estados miembros, lo que vincula su aplicación con la regla 10.ª del artículo 149.1, que asigna competencia exclusiva al Estado en materia de comercio exterior.

De esta forma el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, a través de la Dirección General de la Industria Alimentaria, de acuerdo con lo previsto con el artículo 11 del Real Decreto 401/2012, de 17 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, y el Fondo Español de Garantía Agraria que, según la Orden APA/3147/2006, de 6 de octubre, es el organismo autorizado ante la Unión Europea para actuar como organismo pagador y organismo de coordinación de los nuevos fondos europeos agrícolas, trabajarán de forma coordinada y serán los encargados de la gestión y coordinación de los programas simples de información y de promoción.

Las normas establecidas en este real decreto se refieren, por tanto, únicamente a los programas simples gestionados en parte por los Estados miembros, siendo necesario derogar la Orden AAA/1548/2014, de 28 de agosto, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas para programas de información y promoción de productos agrícolas en el mercado interior y en terceros países aplicables a los programas seleccionados.

En la elaboración de este real decreto se ha consultado a las comunidades autónomas, así como a las entidades más representativas de los sectores afectados.

En su virtud, a propuesta de la Ministra de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, con la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Función Pública, de acuerdo con el Consejo de Estado y previa deliberación del Consejo de Ministros, en su reunión del día 27 de enero de 2017,

DISPONGO:

Artículo 1. Objeto.

Este real decreto tiene por objeto establecer la normativa básica aplicable en España sobre los programas simples de información y de promoción relativos a productos agrícolas y a determinados productos alimenticios a base de productos agrícolas, llevados a cabo en el mercado interior o en terceros países, conforme a lo previsto en el Reglamento (UE) n.º 1144/2014, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2014 sobre acciones de información y de promoción relativas a productos agrícolas en el mercado interior y en terceros países, y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 3/2008 del Consejo, y en sus normas de desarrollo y aplicación en todos aquellos aspectos en que se encomienda a los Estados miembros su gestión y coordinación.

Artículo 2. Definiciones.

A efectos de la aplicación del presente real decreto, se entenderá como:

Artículo 3. Presentación de las solicitudes y selección de los programas simples.