Ley 7/2017, de 27 de diciembre, de Participación Ciudadana de Andalucía

LA PRESIDENTA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA

A todos los que la presente vieren, sabed que el Parlamento de Andalucía ha aprobado y yo, en nombre del Rey y por la autoridad que me confieren la Constitución y el Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente Ley de Participación Ciudadana de Andalucía.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

En el contexto actual la profundización democrática es uno de los principales retos a nivel internacional puesto de manifiesto por diferentes instancias de gobierno y por la sociedad civil. La democracia representativa ha supuesto un avance histórico respecto a otros sistemas políticos, como lo atestigua la lucha por el sufragio que hasta fechas recientes había sido negado a amplios sectores de la población. Sin embargo, parece estar asentándose la idea de que la elección de nuestros representantes, a través de la emisión del voto una vez cada cuatro años, es un elemento necesario pero insuficiente. El impulso de formas directas de participación ciudadana que complementen las instituciones representativas se ha convertido en una demanda social de primera magnitud como se viene poniendo de manifiesto en los últimos tiempos.

El compromiso de los poderes públicos ante el deber de facilitar la participación ciudadana en la vida política debería ir encaminado a establecer los cauces materiales, proporcionar la información, los conocimientos y la motivación necesaria para hacerla efectiva, que permitan a las personas desplegar sus capacidades y posibilidades, expresarse, crear, organizarse e intervenir en los procesos sobre todo aquello que es esencial y relevante en sus vidas. La finalidad última de los procesos de participación ciudadana es llegar a conseguir las condiciones sociales para que toda la ciudadanía tenga las mismas oportunidades para opinar, expresar y participar en condiciones de igualdad en los asuntos públicos.

Es indudable la importancia que las organizaciones ciudadanas, el tejido asociativo y los movimientos sociales consolidados han tenido y tienen en la vertebración de la sociedad civil andaluza y en el desarrollo de sus pueblos y ciudades. El papel activo y de interlocución que ofrecen estas organizaciones es básico para la canalización de demandas y reivindicaciones de la ciudadanía andaluza. Este papel relevante se puede y debe reforzar con nuevas formas de participación en las que la ciudadanía y las organizaciones sociales complementen una nueva forma de vertebración social y hagan posible avanzar en la conformación de un modelo de gobierno que promueva el diálogo de calidad con la ciudadanía, facilitando su participación en el diseño y evaluación de las políticas públicas, garantizando la información y la transparencia de su actuación, y diseñando sus estrategias en un marco de gobernanza multinivel.

Con la presente Ley se quiere establecer un marco para el ejercicio de la participación ciudadana de manera real y efectiva, por la cual todos y todas puedan involucrarse en el desarrollo de las políticas públicas y de la acción de gobierno, es decir, en las decisiones que afectan a su vida cotidiana, sin menoscabo alguno de las instituciones de participación existentes en el ordenamiento autonómico.

II

Para la elaboración de esta Ley, el primer desafío ha sido la realización de un proceso de recogida de aportaciones, en consonancia con la materia que se legisla, y al que ha sido convocada la ciudadanía andaluza. A través de los numerosos encuentros celebrados en diferentes niveles territoriales y sectoriales se han elaborado propuestas desde la reflexión y el debate colectivo. También se han mantenido reuniones con diferentes entidades sociales y se han utilizado otros medios de recogida de información de carácter individualizado. El segundo desafío ha sido hacer posible que las aportaciones de las personas y entidades participantes quedaran recogidas en el presente texto.

La demanda expresada de impulsar formas directas de participación ciudadana viene avalada por las más relevantes instituciones y foros nacionales e internacionales y encuentra su asiento en nuestros textos jurídicos fundamentales. En el ámbito europeo es necesario recordar los principios recogidos en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, las reflexiones contenidas en el Libro Blanco «La gobernanza europea», de la Comisión Europea, de 25 de julio de 2001, y los trabajos que le han dado continuidad; así como la Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa, de 6 de diciembre de 2001, sobre la participación ciudadana en la vida pública local, en la que se avanza en la concreción de estos objetivos, planteando una serie de medidas en la línea de favorecer el derecho de acceso de la ciudadanía a la información y participación en las decisiones importantes que afectan a su futuro, promover una cultura de participación democrática y desarrollar una conciencia de pertenencia a una comunidad y a la responsabilidad respecto a la contribución a la vida de sus comunidades. También el Consejo de Europa, más concretamente el Congreso de Poderes Locales y Regionales, insiste, en diferentes recomendaciones y sus distintos documentos sobre esta materia, en la transcendencia que tiene la participación pública en los procesos de toma de decisiones en esos niveles locales y regionales, haciendo hincapié reiteradamente sobre la vinculación estrecha que existe entre participación ciudadana y buen gobierno.

En relación con la participación infantil, teniendo como marco la Convención de los Derechos del Niño de 1989, especialmente el artículo 12, se toma en consideración, entre otras, lo recogido en la Recomendación de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa en 2009: «Mejorará el acceso de los niños a la información y elaborará métodos e instrumentos para lograr la participación significativa de los niños en los planos local, regional y nacional».

En el ámbito nacional el artículo 9.2 de la Constitución española consagra expresamente el deber de los poderes públicos de fomentar la participación ciudadana, cuando expone que «corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud, y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social».

La Constitución española atribuye el carácter de derecho fundamental al derecho a la participación establecido en el artículo 23.1, según el cual «los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal».

Por su parte el Estatuto de Autonomía para Andalucía dedica innumerables referencias directas e indirectas a la participación ciudadana desde diferentes ópticas y dimensiones. Se puede afirmar que la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma está literalmente atravesada por la idea de la participación, lo que muestra de forma fehaciente una especial preocupación institucional del estatuyente andaluz por fortalecer la calidad institucional y dotar de instrumentos complementarios a la democracia representativa. La participación ciudadana se convierte en objetivo de la Comunidad Autónoma, cuando en el artículo 10.3.19.ª del Estatuto de Autonomía para Andalucía se recoge como tal «la participación ciudadana en la elaboración, prestación y evaluación de las políticas públicas, así como la participación individual y asociada en los ámbitos cívico, social, cultural, económico y político, en aras de una democracia social avanzada y participativa».

Asimismo, en el apartado relativo a derechos y deberes, el artículo 30 del citado Estatuto desarrolla el derecho a la participación política «en condiciones de igualdad en los asuntos públicos de Andalucía, directamente o por medio de representantes, en los términos que establezcan la Constitución, este Estatuto y las leyes», que se concreta en:

Además, el apartado 2 del citado artículo regula que la Junta de Andalucía establecerá «los mecanismos adecuados para hacer extensivo a los ciudadanos de la Unión Europea y a los extranjeros residentes en Andalucía los derechos contemplados», por lo que en desarrollo del mismo se plantea la ampliación de los sujetos de derecho para algunos mecanismos que el marco normativo permite.

Sobre la buena administración, el artículo 31 del Estatuto de Autonomía para Andalucía garantiza «el derecho a una buena administración, en los términos que establezca la ley, que comprende el derecho de todos ante las Administraciones Públicas, cuya actuación será proporcionada a sus fines, a participar plenamente en las decisiones que les afecten, obteniendo de ellas una información veraz, y a que sus asuntos se traten de manera objetiva e imparcial y sean resueltos en un plazo razonable, así como a acceder a los archivos y registros de las instituciones, corporaciones, órganos y organismos públicos de Andalucía, cualquiera que sea su soporte, con las excepciones que la ley establezca».

En el plano institucional, el Estatuto de Autonomía para Andalucía también hace una referencia importante a la participación ciudadana en el artículo 134, donde en relación con la Junta de Andalucía, se regula la participación ciudadana, «directamente o a través de las asociaciones y organizaciones en las que se integren, en los procedimientos administrativos o de elaboración de disposiciones que les puedan afectar». Ese reconocimiento del derecho se sujeta a lo que la ley establezca. Bajo ese presupuesto y al margen de la existencia de otros marcos reguladores en esta materia, se regulan en la presente Ley procedimientos específicos de estas características.

El Estatuto de Autonomía para Andalucía, en su artículo 78, relativo a consultas populares, expresa de forma clara la competencia que se desarrolla en esta Ley: «Corresponde a la Junta de Andalucía la competencia exclusiva para el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por ella misma o por los entes locales en el ámbito de sus competencias de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular, con la excepción del referéndum».

Por otra parte, y en relación con las competencias en materia de autoorganización reconocidas a la Comunidad Autónoma, el artículo 46 indica que «son competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma: 1.º La organización y estructura de sus instituciones de autogobierno». E igualmente se hace referencia a las competencias que a la misma corresponden en materia de régimen local, de conformidad con el artículo 60, que determina que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de régimen local, respetando el artículo 149.1.18.ª de la Constitución y el principio de autonomía local.

Por último, el artículo 138 recoge sobre la evaluación de políticas públicas que «la ley regulará la organización y funcionamiento de un sistema de evaluación de las políticas públicas».

De acuerdo con lo establecido en la Ley 12/2007, de 26 de noviembre, para la promoción de la igualdad de género en Andalucía, la participación de las mujeres representa un instrumento en la defensa de la igualdad de trato en los diferentes ámbitos, así como en la conciliación de la vida personal y familiar, en su participación política, social y económica y en la promoción de estas como ciudadanas. La incorporación de la perspectiva de género en las políticas públicas, en su impulso y evaluación es clave para la consolidación de una democracia paritaria.

El ordenamiento jurídico de la Comunidad Autónoma de Andalucía ha avanzado en los últimos años en el desarrollo de los instrumentos de participación con la Ley 2/2001, de 3 de mayo, de regulación de las consultas populares locales en Andalucía; Ley 8/2011, de 5 de diciembre, relativa a modificación de la Ley 5/1988, de 17 de octubre, de Iniciativa Legislativa Popular y de los Ayuntamientos; la reforma del Reglamento del Parlamento de Andalucía en la que se modifica el artículo 125, en el Pleno del Parlamento de Andalucía, el día 11 de octubre de 2012 (escaño 110).

Es de vital importancia la aprobación y puesta en marcha de la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía, ya que, sin el conocimiento que proporciona el acceso de la ciudadanía a la información pública, difícilmente podría realizarse la formación de la opinión crítica y la participación en la vida política, económica, cultural y social, un objetivo irrenunciable que los poderes públicos están obligados a fomentar.

En el ámbito local son de necesaria referencia las leyes fundamentales vinculadas al gobierno local y que salvaguardan la autonomía en este nivel de gobierno, como la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía. Ambas leyes han sido pioneras en la garantía del derecho a la participación ciudadana. Ya el artículo 18 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, incorporaba, dentro de los derechos y deberes de los vecinos, «participar en la gestión municipal de acuerdo con lo dispuesto en las leyes y, en su caso, cuando la colaboración con carácter voluntario de los vecinos sea interesada por los órganos de gobierno y administración municipal», mientras que el artículo 69.2 establecía que «las formas, medios y procedimientos de participación que las corporaciones establezcan en ejercicio de su potestad de autoorganización no podrán en ningún caso menoscabar las facultades de decisión que corresponden a los órganos representativos regulados por la ley». Por último, la Ley 5/2010, de 11 de junio, enumera las competencias propias, entre las que se encuentra, en el artículo 9.26, el «establecimiento y desarrollo de estructuras de participación ciudadana y del acceso a las nuevas tecnologías». Por todo ello, es de gran importancia una correcta y adecuada interpretación y aplicación de la presente Ley, teniendo en cuenta que la misma afectará plenamente al gobierno y administración de las entidades locales.

A ello se le suma la trayectoria de los gobiernos locales pioneros en procesos de participación ciudadana, contribuyendo a través de su desarrollo reglamentario al reconocimiento normativo de diferentes cauces y formas de participación. Una de las más innovadoras y consolidadas en Andalucía han sido los presupuestos participativos, donde la Declaración de Antequera de 2008 constituye un importante antecedente. Dicha declaración sienta unos principios mínimos de un modelo de participación ciudadana autorreglamentado, donde las reglas se construyen de forma participativa entre la ciudadanía y las Administraciones Públicas; universal, bajo la fórmula de una mujer o un hombre, un voto; y vinculante, donde la institución se compromete a respetar y ejecutar los resultados de la priorización emanada de los procesos participativos.

De todo lo anterior se evidencia que la participación ciudadana está suficientemente recogida como principio y como derecho en nuestro ordenamiento. El presente texto, en el marco de los límites establecidos por la Constitución española, tiene como pretensión impulsar la participación real y efectiva de todos y todas, en consonancia con el contexto actual y la demanda ciudadana de más democracia, como legítimas aspiraciones sociales y políticas plasmadas a lo largo del proceso de aportaciones antes descrito desarrollado para elaborar esta Ley.

Esta norma concreta y materializa el derecho a la participación ciudadana, con mecanismos que abran los centros de decisión política y administrativa, para convertir verdaderamente la participación de la ciudadanía en un presupuesto básico de cualquier iniciativa pública en el ámbito de las competencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía y sus entidades locales. Se trata, desde la normativa de referencia, de desarrollar el mandato del Estatuto de Autonomía para Andalucía y de aumentar las oportunidades de participación directa en el diseño, prestación y evaluación de las políticas públicas y de movilizar todos los esfuerzos, desde el criterio de la complementariedad. En este sentido, en virtud del artículo 60 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, que prevé que corresponde a esta Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de régimen local, respetando el artículo 149.1.18.ª de la Constitución y el principio de autonomía local, y de las previsiones de la Ley 5/2010, de 11 de junio, mediante esta Ley se establece el marco de la participación ciudadana en el ámbito local, que asegure los cauces y métodos de participación ciudadana en los programas y políticas públicas.

Con la presente Ley se pretende desarrollar los derechos democráticos de la ciudadanía y de los grupos en que se organiza por medio de los procesos, prácticas e instrumentos de democracia participativa que complementen y perfeccionen los derechos y las técnicas de la democracia representativa, a la vez que articular canales permanentes de interrelación entre la acción de gobierno y la ciudadanía que favorezcan la mayor eficacia de la acción política y administrativa a través de la colaboración social, beneficiándose de la riqueza que representan los conocimientos y experiencias de la ciudadanía.

Esta Ley se compone de seis títulos, 66 artículos, una disposición adicional, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

TÍTULO I

Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto.