Ley 5/2018, de 22 de noviembre, de Régimen Jurídico del Gobierno, de la Administración y del Sector Público Institucional de la Comunidad Autónoma de Cantabria

EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA

Conózcase que el Parlamento de Cantabria ha aprobado y yo, en nombre de Su Majestad el Rey, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15.2.º del Estatuto de Autonomía para Cantabria, promulgo la siguiente Ley de Cantabria 5/2018, de 22 de noviembre, de Régimen Jurídico del Gobierno, de la Administración y del Sector Público Institucional de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

PREÁMBULO

I

Desde la primera versión del Estatuto de Autonomía para Cantabria, aprobado por Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre, la norma institucional básica de la Comunidad ha remitido a una Ley la regulación del Gobierno, la Administración Pública autonómica, su organización y su funcionamiento en el marco, en su caso, de lo que al efecto se derive de la legislación básica del Estado. La redacción actual del texto estatutario derivado de la reforma operada por Ley Orgánica 11/1998, de 30 diciembre, reitera esas mismas previsiones e insiste en la misma dirección. Y así, el artículo 18.5 del Estatuto dispone que una Ley del Parlamento regulará la organización del Gobierno, las atribuciones y el estatuto personal de sus componentes y, por su parte, el artículo 36 afirma que corresponde a la Comunidad Autónoma la creación y estructuración de su propia Administración pública, dentro de los principios generales y normas básicas del Estado. El artículo 37 del Estatuto de Autonomía se refiere al ejercicio de las competencias administrativas de la Comunidad, que serán ejercidas por su Administración y a través de los organismos y entidades que se establezcan, dependientes del Gobierno. El funcionamiento de esa Administración ha de seguir, obviamente, unas pautas procedimentales; pautas que, por mandato del artículo 149.1. 18.ª de la Constitución, corresponde fijar al Estado con carácter básico pero que, eventualmente, pueden ser desarrolladas por la legislación autonómica.

Tenemos, pues, un marco constitucional y estatutario dentro del cual la Comunidad Autónoma de Cantabria, como las demás, podrá desarrollar unas facultades organizativas consustanciales a la autonomía que la Constitución y el Estatuto le otorgan. Unas facultades que, como acaba de indicarse, han de ser ejercidas en el marco de la legislación básica del Estado cuando éste haya dictado legislación de ese carácter que encuadra, en lo sustancial, el ejercicio de la potestad legislativa de la Comunidad Autónoma.

La evolución que han sufrido las Leyes de Cantabria que han contemplado estas cuestiones institucionales y organizativas –y en algún caso, procedimentales– obedece a las pautas que acaban de mencionarse. Así, en un primer momento, en la época fundacional, la entonces Asamblea Regional aprobó la Ley 2/1982, de 4 de octubre, de Régimen Jurídico del Estatuto Personal, atribuciones, y organización del Presidente de la Diputación Regional de Cantabria y de su Consejo de Gobierno, que estuvo en vigor apenas año y medio hasta su sustitución por una norma de mayor calado y articulación como fue la Ley 3/1984, de 26 de abril, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Diputación Regional de Cantabria; Ley que, con algunas modificaciones que afectaron a poco más de media docena de preceptos, se erigió en el marco normativo del Gobierno y la Administración durante trece años hasta su derogación por la posterior Ley 2/1997, de 28 de abril, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Diputación Regional de Cantabria. Esta Ley no supuso grandes cambios, pero su aprobación fue una consecuencia obligada de la promulgación de la Ley estatal 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuyo carácter básico exigía la adecuación a la misma de las Leyes de las Comunidades Autónomas en lo que resultaba afectado por la citada legislación básica. Al tiempo que llevaba a cabo la oportuna adecuación de la anterior Ley 3/1984 a la legislación estatal, la nueva Ley 2/1997, del Gobierno y de la Administración autonómica, aprovechó la ocasión para actualizar la normativa anterior y rellenar aquellas lagunas que la aplicación práctica de la Ley anterior había puesto de manifiesto optándose, en consecuencia, por aprobar un nuevo texto completo de carácter omnicomprensivo.

La Ley 2/1997 estuvo en vigor poco más de cinco años, hasta su sustitución por la Ley 6/2002, de 10 de diciembre, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, antecesora inmediata de la que ahora se aprueba. Esa nueva Ley de carácter institucional, organizativo y procedimental, traía causa también de los cambios normativos producidos en los ámbitos en ella contemplados. En efecto, desde 1997, se habían producido algunos cambios legislativos muy destacados, el más importante de los cuales fue, sin duda, la reforma estatutaria aprobada por Ley Orgánica 11/1998, de 30 de diciembre, que, como en el Preámbulo de la Ley 6/2002 se dice, «supuso una profunda reforma institucional del Estatuto de Autonomía para Cantabria» que afectó, entre otras materias, a la denominación de las instituciones y a diversas cuestiones terminológicas. Al mismo tiempo, la Ley estatal básica de 1992, la ya citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, fue objeto de una importante y profunda reforma por la Ley 4/1999, de 13 de enero, cuyas modificaciones, en lo que hacía a sus aspectos básicos, como el régimen de los recursos administrativos o el cambio sustancial en la configuración del silencio administrativo, era oportuno y hasta obligado incorporar a la legislación autonómica. Cambios menos significativos pero atendibles venían impuestos también por la Ley Reguladora de los Organismos Públicos de la Comunidad Autónoma de Cantabria, Ley 4/1999, de 24 de marzo. De manera que la incidencia de todas estas innovaciones imponía la aprobación de una nueva Ley para conformar, como decía el Preámbulo de la citada Ley 6/2002, un marco jurídico coherente de las instituciones de autogobierno de la Comunidad Autónoma que integran su poder ejecutivo, esto es, el Gobierno y el Presidente, así como su Administración y dentro de ésta, no sólo la que la propia Ley denomina Administración General, organizada funcionalmente en Consejerías, sino también su Administración instrumental o institucional. La Ley contemplaba la organización administrativa y el régimen de su actividad poniendo así de manifiesto, como seguía diciendo el Preámbulo, «el hecho de que se trata de una norma que pretende tener un alcance omnicomprensivo por lo que a la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria respecta».

II

Han pasado quince años desde la aprobación de la Ley 6/2002. Durante ese tiempo la Ley ha sufrido algunas modificaciones que han afectado a una treintena de sus preceptos. Con esas adaptaciones ha adecuado su contenido a la cambiante realidad normativa de manera que no se han detectado disfunciones importantes en su aplicación. No habría sido necesario, por tanto, abordar la redacción de una nueva Ley si no fuera porque se han producido dos acontecimientos de gran importancia que, de una u otra forma, han incidido en la norma de 2002. Y es que, en efecto, el Estado, fruto de los trabajos de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), ha aprobado dos nuevas e importantes Leyes referidas, respectivamente, al procedimiento administrativo y a la organización del Sector Público: la Ley 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley 40/2015, de 1 octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público. Ambas Leyes inciden directa o indirectamente en la Ley de Cantabria 6/2002 e imponen una serie de modificaciones que son, en efecto, las que contempla la presente Ley.

La adaptación de la Ley de Cantabria 6/2002 a las Leyes estatales 39 y 40/2015, de 1 octubre, tiene distinto significado y admitía varias opciones legislativas. Distinto significado por cuanto la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, es una Ley básica, que vincula directamente a las Comunidades Autónomas y desplaza las previsiones normativas anteriores que se opongan a ella, en tanto que la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, aunque tiene algunos aspectos básicos, no lo es en gran medida por más que las previsiones de su texto pueden ser un criterio orientativo a la hora de adoptar decisiones normativas en el ámbito de la Comunidad Autónoma, y permitan aprovechar la ocasión para destacar principios y tendencias que son ya de común aceptación en la doctrina y la jurisprudencia. Así, por referir algunos de estos nuevos principios, está el principio de transparencia, el de eficacia en el uso de recursos públicos, la eficacia y racionalidad gestora o la generalizada implantación al servicio de todo ello de las modernas tecnologías.

La adaptación de la legislación autonómica admite o, mejor, exige una perspectiva diferente en lo que se refiere al procedimiento y en lo que afecta a la organización. Por lo que hace a la Ley 39/2015 no cabe sino completarla o, en su caso, desarrollarla, aunque en la mayor parte de las veces basta la mera referencia y remisión a ella por su aplicabilidad directa. En el caso de los aspectos básicos de la Ley 40/2015 cabe decir lo mismo, pero en los aspectos no básicos –que son muchos– cabe la opción de asumir o no los postulados y opciones que en materia organizativa articula esta Ley estatal.

La opción por la que se ha apostado ha sido la de desarrollar la Ley 39/2015 en los escasos aspectos en que ésta lo precisa y asumir, en efecto, gran parte de los criterios y contenidos institucionales que inspiran la Ley 40/2015, con algunas excepciones y pequeños cambios. Excepciones y cambios para no recargar más de lo debido un texto legal ya de por sí amplio. Se trata, pues, de asumir las propuestas de la Ley estatal, pero, en ocasiones, simplificando su contenido a partir de la constatación de que muchas de las realidades contempladas en dicha Ley, de ser necesarias, se pueden prever en normas reglamentarias a las que eventualmente la Ley remite, como sucede hasta ahora.

La nueva Ley actualiza, pues, la Ley de Cantabria 6/2002 despojándola de referencias desactualizadas y aclarando algunos aspectos concretos, bien para adaptarlos a la citada normativa estatal, bien para subvenir a la resolución de problemas o insuficiencias detectadas. A continuación, incorpora una novedosa regulación sobre tres cuestiones que son relativamente nuevas también en la mencionada normativa estatal. De un lado, la regulación unificada y con cierto detalle de la iniciativa normativa, tanto de la propiamente legislativa, en su fase previa a la tramitación parlamentaria, como de la reglamentaria. De otro, la sistematización de las previsiones sobre el llamado Sector público institucional, que es una expresión que va más allá en cuanto a su extensión de la de Administración Institucional, única que contenía la Ley hasta ahora vigente, por cuanto dicho concepto incluye y abarca no sólo entidades de naturaleza pública, sino también privada como son las sociedades mercantiles o las fundaciones; realidad que era necesario contemplar en línea con la ya mencionada Ley estatal 40/2015. Y, en tercer lugar, la regulación de los aspectos básicos de la llamada Administración Electrónica de la que hasta ahora carecía a nivel legal la Comunidad Autónoma.

La Ley aprovecha también la circunstancia de su reforma, impuesta por los motivos ya indicados, para regular otros aspectos más de detalle, destacando de entre ellos las previsiones relativas a la actividad convencional, modificar algunas previsiones anteriores o llevar a cabo, en paralelo, limitadas reformas de otras leyes autonómicas vigentes.

En todo caso, el criterio general adoptado ha sido el de conservación y prudencia. No se trataba de cambiar por cambiar o por el mero prurito de mejoras técnicas con escasa proyección real. Al revés, se ha tratado de conservar el mayor número de previsiones de la Ley hasta ahora vigente en cuanto que no han generado destacados problemas en su aplicación práctica. Y ello aun en los casos en los que, quizá, habría sido conveniente la introducción de mejoras técnicas, pero, como se dice, de escaso recorrido y que, por ello, no habrían justificado en sí mismas un cambio normativo de tamaño calado.

En tales circunstancias y desde un punto de vista práctico había dos opciones para hacer operativa la reforma. La primera era la de una ley de reforma de uno o dos artículos en los que, de forma sistemática y numerada, se incluyeran los cambios que se introducían en el texto hasta ahora vigente, se explicitaran las derogaciones y la nueva numeración de artículos. Para hacer comprensible el resultado final y que los operadores jurídicos pudieran tener un texto completo actualizado, en la citada Ley de reforma se debería incluir el mandato y delegación al Gobierno para que procediera a redactar y publicar un Texto Refundido o, cuando menos, una versión consolidada. La otra opción, por la que finalmente se ha optado, era la de una nueva Ley completa en la que incluyan de manera sistemática todos los cambios operados en la Ley anterior, dejando no obstante claro que se trata de actualizar la Ley 6/2002, pero no de llevar a cabo una modificación radical de sus postulados fundamentales. El hecho de que como consecuencia de las nuevas regulaciones incorporadas resulten afectados, de una u otra manera, más de la mitad de los preceptos de aquélla han aconsejado esta segunda opción por razones operativas y de utilidad práctica.

III

La nueva Ley mantiene, como acaba de decirse, la estructura y gran parte del contenido de la anterior Ley 6/2002, pero incorpora modificaciones de distinto calado e importancia, a las más importantes de las cuales cabe ahora hacer una breve referencia.

La Ley se estructura, en efecto, en cinco Títulos, uno más que la Ley que se deroga, manteniendo, como acaba de indicarse, la misma estructura. Así, el Título Preliminar se refiere al ámbito de aplicación y a la definición tanto del Gobierno como de la Administración, incorporando algunas precisiones que pretenden, de un lado, diferenciar al Gobierno del órgano que reúne a sus miembros, el Consejo de Gobierno, y, de otro, distinguir dentro de la Administración en sentido propio la denominada Administración General y las diversas entidades del sector público adscritas o vinculadas a la Administración General.

El Título I aborda la regulación del Gobierno y de sus miembros y se divide en seis Capítulos dedicados, respectivamente, al Presidente; el Vicepresidente; el Gobierno y sus órganos de apoyo; los Consejeros; las relaciones del Gobierno y el control del Gobierno, y, por fin, un último y novedoso Capítulo referido a la iniciativa legislativa y a la potestad reglamentaria del Gobierno.

El Capítulo I de este Título se refiere al Presidente del Gobierno regulando en detalle su elección, nombramiento y cese, así como su estatuto personal, con la única novedad de la supresión de la referencia al tratamiento que se contenía en la regulación a la que esta Ley sustituye, y sus atribuciones con una referencia específica a la estructura de la Presidencia y el Gabinete del Presidente, al que se dota ahora de una configuración similar al de los demás miembros del Gobierno suprimiéndose la previsión que en la anterior Ley 6/2002 introdujo la reforma operada en el artículo 15 por Ley 7/2012, de 18 de diciembre, para posibilitar que pudieran existir "órganos directivos con las funciones y competencias que se determinen en la estructura orgánica de la Presidencia". Al suprimir esa referencia, que se entiende es disfuncional, el órgano de apoyo inmediato y directo al Presidente será en adelante sólo su Gabinete, regulado en los términos convencionalmente consolidados. Sin perjuicio, claro está, del asesoramiento institucional que corresponde a la Consejería de Presidencia.

Más allá de esta modificación, que va en la línea de suprimir cualquier estructura diferenciada y especial de la Presidencia, no hay en este Capítulo otras novedades de importancia.

Destaca en el Capítulo I la intención de sistematizar de una forma clara las competencias del Presidente, distinguiendo en artículos diferentes sus atribuciones en su triple condición de representante de la Comunidad Autónoma, representante ordinario del Estado en la Comunidad y Presidente del Gobierno de Cantabria. La regulación del nombramiento y cese del Presidente se mantiene como estaba con anterioridad con levísimas modificaciones. Tampoco hay cambios en el Capítulo II, dedicado a la figura del Vicepresidente, y son pocos igualmente los que se añaden ahora al Capítulo III, en el que se contempla la regulación del Gobierno. Se modifican también algunas de las atribuciones gubernamentales, en particular en lo que hace a la autorización del ejercicio de acciones, donde se incluye como novedad que el Gobierno es quien autoriza "la no interposición de recursos ordinarios" lo que, a la postre, significa que los Servicios Jurídicos no precisan autorización gubernamental para aquietarse y no recurrir cuando lo que procedan sean recursos extraordinarios y, en particular, el recurso de casación, singularmente, en el ámbito de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que tiene ese carácter, acentuado tras la última reforma procesal. La regla en esos casos parece entonces que debería ser la no interposición y la excepción la hipótesis contraria, de manera que los Servicios Jurídicos podrían adoptar en estos casos la primera decisión sin necesidad de autorización expresa del Gobierno para aquietarse. Una opción legislativa, pues, en línea con la profesionalización de estas decisiones que tiende, además, a reforzar, incluso visualmente, el papel de los Tribunales de Justicia en nuestro Estado de Derecho.

Se mantiene la previsión de que los miembros del Gobierno puedan reunirse en Pleno, es decir, en Consejo de Gobierno, que será lo habitual, o en Comisiones Delegadas del Gobierno, que son creadas por Decreto a propuesta del Presidente con las competencias que específicamente les atribuya, en su caso, el Decreto de creación y que, ejemplificada mente, se contemplan en el artículo 24.

En la regulación del Consejo de Gobierno se suprime la anterior referencia del artículo 23 según la cual los acuerdos de dicho órgano se adoptaban por mayoría con la previsión de que en caso de empate dirimía el Presidente. Se trataba de una previsión habitual de cualquier órgano administrativo colegiado, pero que se entiende disfuncional en el caso de un órgano político como el Consejo de Gobierno donde funciona siempre la responsabilidad colectiva y solidaria. Dada, por tanto, esta diferenciación con el resto de órganos colegiados, parece razonable postular que las decisiones políticas no han de seguir el modelo o esquema de las decisiones adoptadas por los órganos propiamente administrativos, de suerte que a los Consejeros discrepantes siempre les queda la opción de dimitir o bien pueden ser destituidos por el Presidente, figura institucional y política que tiene una posición diferente y va más allá de la del Presidente de un órgano estrictamente administrativo.