Real Decreto-ley 28/2018, de 28 de diciembre, para la revalorización de las pensiones públicas y otras medidas urgentes en materia social, laboral y de empleo

Incluye corrección de errores publicada en BOE núm. 18, de 21 de enero de 2019. Ref. BOE-A-2019-647

I

El presente real decreto-ley aborda, como cuestión urgente y prioritaria, la revalorización de las pensiones y otras prestaciones públicas en el año 2019 de acuerdo con el Índice de Precios al Consumo previsto (IPC). Tal previsión se complementa, por una parte, con la previsión de revalorizar el importe de dichas prestaciones con el incremento del 1,6 por ciento respecto del importe que habrían tenido en 2018 si se hubieran revalorizado en el mismo porcentaje que el valor medio de la variación porcentual interanual del Índice de Precios al Consumo de cada uno de los meses desde diciembre de 2017 hasta noviembre de 2018, expresado con un decimal, que en 2018 es del 1,7 por ciento. Garantizar la revalorización de las pensiones públicas para mantener su poder adquisitivo se considera una medida de extraordinaria y urgente necesidad, tal como exige el artículo 86 de la Constitución, que debe abordarse en cualquier caso, sin esperar a que se pueda aprobar la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2019, ya que de aplicarse la fórmula de revalorización establecida en el artículo 58 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, y en el artículo 27 de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, las pensiones públicas solo podrían incrementarse para 2019 el 0,25 por ciento, con el consiguiente perjuicio para los pensionistas.

Por tanto, en 2019, la revalorización de las pensiones se realizará de acuerdo con lo establecido en el artículo 1 del presente real decreto-ley, no siendo de aplicación lo dispuesto en los artículos 58 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, y 27 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado. Como se dispone en la disposición adicional primera, en el plazo de seis meses, el Gobierno adoptará las medidas necesarias para modificar los artículos citados y establecer, en el marco del diálogo social y de acuerdo con las recomendaciones de la Comisión de Seguimiento y Evaluación de los Acuerdos del Pacto de Toledo, un mecanismo de revalorización de las pensiones que garantice el mantenimiento de su poder adquisitivo preservando la sostenibilidad social y financiera del sistema de Seguridad Social.

Como complemento a este título primero se añaden los anexos I y II, recogiéndose en el anexo I las cuantías mínimas de pensión, límites y otras pensiones públicas para el año 2019, mientras que en el anexo II se recogen las cuantías para el año 2018. Resulta imprescindible detallar las cuantías de 2018 puesto que las cuantías mínimas de pensión no tienen la consideración de pensiones, sino importes no consolidables a garantizar a los pensionistas que cumplen unos determinados requisitos de rentas. Por ello, lo que se revalorizan son las pensiones que tiene reconocidas cada pensionista y posteriormente, si se cumplen los requisitos establecidos, se reconoce un complemento a mínimo hasta alcanzar la cuantía mínima correspondiente. El complemento no es consolidable. Este hecho determina la necesidad de establecer una tabla de cuantías mínimas, cuantías que se incrementan anualmente con arreglo a un porcentaje previamente establecido legalmente. En el año 2018 estuvo vigente una tabla de cuantías mínimas que se ha de sustituir por esta nueva tabla con el objetivo de mantener la diferencia de poder adquisitivo que se reconoció en 2018.

II

El reto derivado no solamente del mantenimiento en sus actuales términos del nivel de protección alcanzado por nuestro sistema de Seguridad Social, sino también del incremento en la intensidad de protección que mediante la presente norma se articula, motiva la extraordinaria y urgente necesidad de adoptar medidas tendentes a incrementar en nivel de ingresos del sistema al objeto de soportar el incremento de gasto que ello supone, reforzando a tal efecto su necesario equilibrio financiero.

Debe tenerse en cuenta, como un ejemplo de estas mejoras, que con las medidas ahora implementadas se van a revalorizar las pensiones públicas en mayor cuantía que la que habría correspondido de conformidad con la normativa en vigor.

Por otro lado, fruto del diálogo social con los representantes de los diversos colectivos de trabajadores autónomos, se acometen una serie de reformas de calado que van a afectar a este colectivo, de tal modo que, con efectos de 1 de enero de 2019 se va a incrementar el ámbito de protección del Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos, al incorporar de modo obligatorio la totalidad de las contingencias que hasta el momento tenían carácter voluntario, como la protección por cese de actividad y las contingencias profesionales.

A su vez, se mejora la intensidad de alguna de estas coberturas, como la relativa a la protección por cese de actividad, en la que se duplica el período de percepción de su abono respecto del previsto en la actualidad, o se hace a cargo de dicha modalidad de protección el abono de la cotización por todas las contingencias del trabajador por cuenta propia a partir del día 61 de incapacidad temporal con derecho a prestación económica.

Sin pretender agotar en este análisis el elenco de medidas que la norma incorpora y que suponen una mejora del ámbito protector del sistema, debe mencionarse la extensión a los trabajadores por cuenta propia agraria de los beneficios en la cotización de la tarifa plana de los trabajadores autónomos establecidos en los artículos 31 y 32 de la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del trabajo autónomo, creándose a tal efecto los nuevos artículos 31 bis y 32 bis en dicha norma legal.

Sin embargo, la falta de aprobación de la Ley de Presupuestos para el año 2019, va a determinar la prórroga automática de los Presupuestos del presente ejercicio hasta la aprobación de los correspondientes al año que viene, en aplicación de la previsión contenida en el artículo 134.4 de la Constitución Española, lo que motiva la extraordinaria y urgente necesidad de abordar mediante real decreto-ley el incremento del tope máximo y de las bases máximas y mínimas de cotización de los diferentes regímenes del sistema, así como la fijación de los nuevos tipos de cotización en los casos en que lo exijan las modificaciones apuntadas, al objeto de soportar el incremento de gasto que implica la mejora del ámbito protector que esta norma supone, y con el fin de asegurar la viabilidad financiera del sistema de la Seguridad Social ante su situación de déficit y en aplicación del principio de solidaridad en que dicho sistema se fundamenta, al amparo del artículo 2.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.

En este sentido, debe destacarse el incremento en un 7 por ciento del tope máximo de cotización en la Seguridad Social y del incremento de las bases mínimas de cotización en el porcentaje experimentado para el año 2019 por el Salario Mínimo Interprofesional, en el entorno de un 22 por ciento. Traslación que no se ha efectuado en su integridad al colectivo de trabajadores autónomos, cuyas bases mínimas se incrementan en un 1,25 por ciento, lo que está justificado por los acuerdos a los que se ha llegado en este sentido con las entidades más representativas del sector en tanto se procede a modificar de modo sustancial la forma en que se determina la cotización en este régimen especial de la Seguridad Social, que se efectúa en función de las bases elegidas por los interesados y que, tras la anunciada modificación, va a estar determinada por el importe de los ingresos realmente percibidos, en concordancia con lo previsto al efecto en el Régimen General de la Seguridad Social.

La necesidad por tanto de reforzar la estabilidad y solidez financiera del sistema ante los retos a los que se enfrenta, y abordar las importantes mejoras descritas en el ámbito protector, son circunstancias que justifican la extraordinaria y urgente necesidad que exige el artículo 86 de la Constitución para aprobar el incremento del tope máximo de cotización y de las bases máximas y mínimas de cotización de los diferentes regímenes del sistema, así como la fijación de los tipos de cotización mediante el presente real decreto-ley.

III

De otra parte, la necesidad de luchar contra la precariedad en el empleo, y más concretamente contra el abuso en la celebración de contratos temporales de corta duración, requiere la adopción de medidas urgentes, ya que se ha detectado un importante incremento en este tipo de contratación en los últimos años y, por ello, desde la perspectiva de Seguridad Social, se pretende, por un lado equiparar la protección social de los trabajadores que suscriben este tipo de contratos con quienes han podido suscribir un contrato de trabajo con una duración más amplia, y por otro incrementar las cotizaciones en estos contratos como medida disuasoria para el empresario.

A tal efecto, se modifica el artículo 151 de la Ley General de la Seguridad Social con el objetivo de elevar el incremento en la cotización por la celebración de este tipo de contratos hasta el 40 por ciento.

Esta medida va a tener una incidencia positiva en los ingresos del sistema de la Seguridad Social, ya que implicará una mayor recaudación, a la vez que puede ser desincentivadora para que el empresario recurra a este tipo de contratos. Este incremento de ingresos justifica también la adopción de esta medida mediante un real decreto-ley, ya que el importante déficit que mantiene el sistema de la Seguridad Social requiere la aprobación de medidas urgentes que incrementen la recaudación.

A su vez, este incremento en la cotización va ligado a una mejora de la protección social de estos trabajadores, mediante la introducción de un nuevo artículo 249 bis en la citada norma, para aplicar a los días efectivamente trabajados y cotizados un «coeficiente de temporalidad», que se corresponde con el incremento en la cotización antes señalado, y que permite al trabajador reunir un mayor número de días en alta para el acceso a las prestaciones del sistema de la Seguridad Social.

IV

Uno de los grandes bloques de medidas en el orden social que prevé el presente real decreto-ley es el referente al Régimen Especial de Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos de la Seguridad Social.

El trabajo autónomo se constituye como pieza fundamental en el mercado de trabajo, siendo generador de riqueza y erigiéndose como elemento clave en la creación de empleo en nuestro país. Por este motivo, con la finalidad de estimular y reforzar el incremento de los flujos de entrada en el mercado de trabajo y la actividad emprendedora de los trabajadores por cuenta propia, se han incorporado a través de la presente norma una serie de beneficios en la cotización.

Por otro lado, también se han valorado las especiales singularidades que otorgan a este régimen especial una consideración diferenciada. Por ello, existe conciencia de que la relación con la Seguridad Social de los trabajadores autónomos debe ser conforme a dichas singularidades.

Bajo esa perspectiva, se ha valorado que la relación de los trabajadores autónomos con la Seguridad Social debe evolucionar hacia una mayor protección de su actividad y de las contingencias que puedan sobrevenir en su ejercicio. Por ello, se ha procedido a otorgar una protección de estos trabajadores para todas las contingencias previsibles, ya sean comunes o profesionales. De esta manera también se abre el abanico de prestaciones a las que tienen acceso los trabajadores autónomos, determinando una mayor acción protectora que ahora se extiende de forma obligatoria a la cobertura de las enfermedades profesionales y de los accidentes de trabajo.

Esta cobertura, ahora ampliada, se articula a través de la gestión realizada por las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social, que son elemento esencial en la relación de aseguramiento y cobertura de los trabajadores autónomos.

Todo ello, consecuentemente, va a determinar una aproximación entre este Régimen Especial de Trabajadores Autónomos de la Seguridad Social y el Régimen General de la Seguridad Social.

Asimismo, es destacable el avance en la lucha contra la utilización indebida de la figura del trabajador autónomo, potenciando las herramientas que permitan un mayor control por parte de los organismos públicos competentes para ello. En este ámbito, se refuerza la lucha contra el uso fraudulento de la figura del trabajador autónomo mediante la inclusión de un nuevo tipo de infracción grave, con su correspondiente sanción, que penaliza esta conducta.

En consecuencia con lo anterior, con estas medidas se ha pretendido avanzar en la protección de estos trabajadores y apoyar al desarrollo de su actividad emprendedora, en los términos más adecuados para dicho colectivo, quedando, por todo lo expuesto justificada la extraordinaria y urgente necesidad de la adopción de estas medidas.

V

Las medidas relativas a Seguridad Social contenidas en el título I se completan con las contempladas en diversas disposiciones de la parte final de este real decreto-ley.

Así, en cuanto a las disposiciones adicionales, se considera de extraordinaria y urgente necesidad aprobar la disposición adicional segunda, que aplaza, como se ha venido haciendo en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, la entrada en vigor de determinados artículos de la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del Trabajo Autónomo, en todo lo relativo a los trabajadores por cuenta propia que ejerzan su actividad a tiempo parcial, debido a que todavía no se han podido determinar, mediante los pertinentes estudios que están siendo realizados por la Administración, cuáles podrían ser las condiciones necesarias que permitan extender a tales trabajadores la normativa reguladora del trabajo a tiempo parcial, que por estar prevista para trabajadores por cuenta ajena, que dependen de un empresario, no es extensible directamente a los trabajadores por cuenta propia, por lo que la entrada en vigor de estos preceptos podría provocar graves problemas para su aplicación.

La aprobación de la disposición adicional tercera resulta indispensable y de extraordinaria y urgente necesidad para la sostenibilidad financiera del sistema de Seguridad Social, por cuanto suspende para las cotizaciones que se generen durante el año 2019 el sistema de reducción de las cotizaciones por contingencias profesionales por disminución de la siniestralidad laboral, a las empresas que hayan disminuido de manera considerable la siniestralidad laboral, regulada en el Real Decreto 231/2017, de 10 de marzo, una vez comprobadas las distorsiones y desproporcionada disminución de ingresos que las modificaciones introducidas por dicho real decreto generan respecto de la cotización por contingencias profesionales. Además, durante el año 2019 se procederá a la reforma del real decreto antes citado.

También se ha considerado una medida de extraordinaria y urgente necesidad la recogida en la disposición adicional cuarta, sobre cotización en el Sistema Especial para manipulado y empaquetado del tomate fresco con destino a la exportación, dentro del Régimen General de la Seguridad Social, cuya finalidad es incrementar los ingresos del sistema. A este respecto, este Sistema Especial goza desde hace más de cuarenta años de un sistema privilegiado de cotización y claramente deficitario, que carece ya de justificación, por lo que resultaba necesario actualizarlo desde hacía tiempo, pero esa necesidad se convierte ahora en extraordinaria y urgente porque deben compensarse los incrementos de gasto generados por las mejoras introducidas mediante este real decreto-ley.

Advertido que la actividad consistente en participar en programas de formación, la realización de prácticas no laborales en empresas y la realización prácticas académicas externas al amparo de la respectiva regulación legal y reglamentaria no daba lugar a la inclusión en el sistema de la Seguridad Social de las personas que participan en dichos programas y realizan esas prácticas, la disposición adicional quinta determina su inclusión en el mismo, dentro del Régimen General de la Seguridad Social, como asimiladas a trabajadores por cuenta ajena, para poner fin a su situación de desprotección, lo que justifica su aprobación por razones de extraordinaria y urgente necesidad.

Por último, la disposición adicional sexta establece las especialidades en materia de cotización en relación con el anticipo de la edad de jubilación de los miembros del Cuerpo de la Ertzaintza, incrementando a partir del 1 de enero de 2019 el tipo de cotización adicional establecido a ese objeto al 9,90 por ciento. No proceder a dicho incremento supondría un perjuicio para las cuentas del sistema, lo que unido a la exigencia de compensar los incrementos de gasto que producen las medidas sociales que establece este real decreto-ley, hace que la aprobación de esta disposición se justifique por razones de extraordinaria y urgente necesidad.

VI

El título II del real decreto-ley y varias disposiciones de la parte final introducen diversas medidas urgentes en materia laboral y de empleo.

En relación con la protección por desempleo, se regula en esta norma una medida de carácter social que tiene como destinatarios a los trabajadores eventuales agrarios afectados por el descenso de actividad provocado por las lluvias torrenciales acaecidas en determinadas zonas de la Comunidad Autónoma de Andalucía, mediante la reducción a veinte del número de jornadas necesarias para el acceso al subsidio por desempleo contemplado en el Real Decreto 5/1997, de 10 de enero, así como a la renta agraria regulada por el Real Decreto 426/2003, de 11 de abril, paliando así los efectos negativos de dichos acontecimientos en la protección social de los trabajadores. Esta reducción del número de jornadas necesario para el acceso al subsidio por desempleo y a la renta agraria se aplica a las provincias de la Comunidad Autónoma de Andalucía definidas en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 2 de noviembre de 2018, por el que se declaran las provincias de Málaga, Sevilla, Cádiz, Valencia, Castellón, Tarragona, Teruel y la Comunidad Autónoma de las Illes Balears como «zonas afectadas gravemente por una emergencia de protección civil», como consecuencia de las lluvias torrenciales y desbordamientos de torrentes acaecidos los pasados días 18,19, 20 y 21 de octubre de 2018. La medida también es de aplicación a aquellos trabajadores que, residentes en Andalucía, no residan en las provincias de Sevilla, Cádiz o Málaga, siempre que acrediten la realización de jornadas agrarias en las citadas provincias.