Orden APM/206/2018, de 22 de febrero, por la que se establecen los criterios para determinar cuándo el fuel recuperado procedente del tratamiento de residuos MARPOL tipo c para su uso como combustible en buques deja de ser residuo con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados

I

La Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas (Directiva Marco de Residuos) y su transposición al Reino de España a través de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, introducen un procedimiento nuevo para definir criterios mediante los cuales se pueda establecer que un determinado flujo de residuos pueda dejar de ser considerado residuo.

La citada directiva señala que la adopción de criterios se puede establecer en el ámbito europeo o, cuando no se hayan establecido criterios a escala comunitaria, los Estados miembros podrán decidir, caso por caso, si un determinado residuo ha dejado de serlo, teniendo en cuenta la jurisprudencia aplicable. Esta última posibilidad ha sido recogida en el artículo 5 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, en el que se establece que mediante orden ministerial puedan fijarse los criterios específicos que deben cumplir determinados residuos que hayan sido sometidos a una operación de valorización, incluido el reciclado, para que dejen de considerase como residuos, teniendo en cuenta el estudio previo que realizará la Comisión de coordinación en materia de residuos, que analizará lo establecido en su caso por la Unión Europea, la jurisprudencia aplicable, los principios de precaución y prevención, los eventuales impactos nocivos del material resultante y, cuando sea necesario, la procedencia de incluir valores límite para las sustancias contaminantes.

De acuerdo con lo establecido en el citado artículo 5 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, los residuos candidatos a este procedimiento siempre deberán cumplir todas y cada una de las condiciones siguientes: que las sustancias u objetos resultantes se usen habitualmente para finalidades específicas; que exista un mercado o una demanda para dichas sustancias u objetos; que las sustancias u objetos resultantes cumplan los requisitos técnicos para finalidades específicas, la legislación existente y las normas aplicables a los productos; y que el uso de la sustancia u objeto resultante no genere impactos adversos para el medio ambiente o la salud.

En definitiva, mediante una orden ministerial pueden establecerse los criterios específicos de fin de la condición de residuo que deben cumplir ciertos residuos cuando, tras someterse a operaciones de valorización, incluido el reciclado, se destinan a un uso determinado, siempre que se cumplan las cuatro condiciones previamente mencionadas.

II

El Convenio Internacional para prevenir la contaminación por los buques, 1973, modificado por el Protocolo de 1978, hecho en Londres el 17 de febrero de 1978 (MARPOL 73/78), impone a los Estados firmantes la obligación de asegurar la disponibilidad de instalaciones de recepción adecuadas en sus puertos para los diferentes residuos que genera la actividad de un barco, que se regulan mediante diferentes anexos del Convenio. Es en el anexo I donde se regulan las descargas de residuos de hidrocarburos, que se corresponden con aguas contaminadas con petróleo crudo, aguas contaminadas por productos petrolíferos y mezclas oleosas procedentes de las sentinas o de los equipos de depuración de combustibles y aceites. Estos residuos MARPOL se clasifican en las siguientes categorías:

Tipo A: residuos de petróleo crudo y agua de lastre contaminada con petróleo crudo.

Tipo B: residuos de hidrocarburos y agua de lastre contaminada con productos petrolíferos distintos del petróleo crudo y con densidad menor o igual a 1.

Tipo C: residuos de sentinas de cámara de máquinas o de equipos de depuración de combustible y aceites de motores.

Entre los residuos de hidrocarburos que se generan en los barcos y que son recogidos en los puertos por empresas autorizadas se encuentran los residuos de hidrocarburos MARPOL tipo C. La composición de estos residuos oleosos se caracteriza por un elevado contenido en agua (60-80%), correspondiendo el resto a una mezcla de hidrocarburos (18-30%) (aceites usados y combustibles como fueloil, gasoil, etc.) y a lodos (2-10%) (sedimentos y restos de hidrocarburos). De la fracción rica en hidrocarburos, hasta un 85% se puede considerar fueloil, correspondiendo el resto a diésel, gasoil y aceites lubricantes usados. Aunque en los residuos MARPOL tipo C los fueles de refino constituyen la fracción mayoritaria frente a los aceites usados, en función de las prácticas llevadas a cabo en los buques, esta proporción de residuos de combustibles y de aceites usados presente en los residuos MARPOL puede variar y ser mayor la fracción de aceites usados.

Este tipo de residuos se han consignado en la Orden MAM/304/2002, de 8 de febrero, por la que se publican las operaciones de valorización y eliminación de residuos y la lista europea de residuos, como aceites de sentina. Si bien, teniendo en cuenta la composición anterior, se trataría de aguas oleaginosas procedentes de las sentinas de los barcos.

III

El entonces Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, a solicitud de un miembro de la Comisión de Coordinación en materia de residuos, encargó un estudio técnico previo para analizar la aplicación del concepto de fin de condición de residuos a los combustibles obtenidos en las instalaciones de tratamiento de residuos Marpol tipo C y de aceites usados, ya que en España prácticamente estos residuos se tratan de manera conjunta. Así mismo, en dicho documento se analizan y describen las Mejores Técnicas Disponibles (MTD) aplicables a los aceites usados.

De acuerdo con las condiciones para los combustibles procedentes del tratamiento de aceites usados incluidas en documento BREF que identifica las Mejores Técnicas Disponibles de Referencia Europea para el tratamiento de residuos, el «combustible» obtenido a partir del reprocesado suave de aceites usados no debería considerarse como un material similar al fuel ni comercializarse como producto, aun cumpliendo las especificaciones técnicas establecidas para el fuel nº 1 o fuel BIA en el anexo IV del Real Decreto 61/2006, de 31 de enero, por el que se determinan las especificaciones de gasolinas, gasóleos, fuelóleos y gases licuados del petróleo y se regula el uso de determinados biocarburantes, sino que debería valorizarse energéticamente bajo el régimen de residuos en instalaciones de tratamiento autorizadas (coincineración en cementeras, plantas de combustión…), salvo que se someta a tratamientos más severos que aseguren la retirada de los contaminantes presentes en estos residuos.

En lo que respecta a la regulación normativa, en el entorno europeo, se ha identificado y analizado la regulación existente para estos residuos en Alemania, Austria, Bélgica, Países Bajos, Reino Unido, Francia, Dinamarca e Italia, y también se han tenido en consideración los valores límite definidos en Finlandia y Noruega para los residuos que pueden ser destinados a la combustión. De todos los países analizados, únicamente Reino Unido y la Región de Flandes, han establecido criterios fin de condición de residuo para poder comercializar un combustible derivado del tratamiento de aceites usados como producto, si bien sólo en la norma de Reino Unido se incluyen como residuos admisibles de entrada, residuos con códigos LER correspondientes a residuos MARPOL tipo C (aceites de sentinas) además de otros códigos LER de aceites usados. En esta norma, los criterios establecidos pretenden garantizar que el combustible obtenido tras el tratamiento es equivalente al combustible de refino al que se pretende sustituir, a partir del establecimiento de requisitos de entrada, en el tratamiento, en el producto terminado y en el sistema de aseguramiento de la calidad, además del cumplimiento de las normas del producto al que pretende sustituir. Países Bajos, aunque no ha desarrollado una normativa para declarar el fin de la condición de residuo para los combustibles derivados de aceites usados, en su Plan Nacional indica que, para que este tipo de combustible pueda cumplir las especificaciones de producto, los tratamientos físicos de eliminación de agua y sedimentos no son suficientes, estableciendo como tratamiento mínimo una destilación con adición de sodio para la eliminación de los compuestos halogenados. El resto de países analizados no han establecido criterios de fin de condición de residuo, sino que permiten la valorización energética de aceites usados, pero, en todo caso, bajo el régimen jurídico de residuo, con el fin de mantener el control que proporciona la normativa de residuos.

Respecto a la situación de estos residuos en España, se revisaron las autorizaciones de las instalaciones de tratamiento y se realizaron consultas a las comunidades autónomas y a los gestores de algunas plantas de tratamiento. Se constata que los tratamientos más habituales, autorizados por las comunidades autónomas aplicados a estos residuos para permitir su posterior uso como combustible, son tratamientos físicos a través de procesos de decantación, centrifugación, filtración, deshidratación, etc., que pueden considerarse como un tratamiento inicial de limpieza, asimilables a un reprocesado suave. Con estos tratamientos únicamente se eliminan el agua y los sedimentos, permaneciendo posibles metales pesados, cloro y otros compuestos no deseables, que pueden encontrarse en la composición de estos residuos fundamentalmente debido a la fracción de aceites usados que contienen y que no aparecen en la composición normal de un fuel de refino. En el caso del aceite usado tratado, para que pudiera ser utilizado como combustible, estaba obligado a cumplir con el Real Decreto 61/2006, de 31 de enero, pudiendo ser utilizado en todo tipo de instalaciones. Sólo algunas de las autorizaciones ambientales integradas estudiadas, establecieron requisitos adicionales relacionados con la protección del medio ambiente y la salud humana, estableciendo límites en el combustible obtenido para metales pesados, cloro y PCB.

El estudio concluye que al comparar la normativa y los tratamientos aplicables en otros Estados, las MTD y los criterios de fin de condición de residuo existentes en la Unión Europea con la situación del aceite usado en España y el uso del combustible obtenido a partir de él, el enfoque existente en España es insuficiente e inadecuado, y es necesario, por tanto, regular adecuadamente la obtención de combustible a partir del tratamiento de estos residuos mediante el establecimiento de criterios de fin de condición de residuo, realizando una propuesta de los mismos.

No obstante lo anterior y dado que en los residuos MARPOL tipo C la fracción mayoritaria es la de fuel de refino frente a una pequeña parte que procede de aceites usados, es posible que se pueda obtener un fuel recuperado para ese mismo uso (combustible en buques), mediante tratamientos físico-químicos siempre que se asegure que la fracción de aceites usados presente en los residuos MARPOL tipo C sea baja y que se traten separadamente de los aceites usados. Por este motivo, finalmente se decidió elaborar dos órdenes ministeriales: una específica para el combustible procedente del tratamiento de los residuos Marpol tipo C (fuel recuperado) usados para ese mismo fin, y otra para el combustible procedente del tratamiento de los aceites usados (aceite usado procesado), que podría ser usado en cualquier instalación.

El estudio y el enfoque anterior se presentaron a la Comisión de Coordinación en materia de residuos para su análisis y revisión y ha servido de base para la redacción de la presente orden, que incorpora asimismo sugerencias y alegaciones realizadas por las comunidades autónomas y por los sectores afectados presentadas en el periodo de audiencia e información pública.

IV

El Convenio Internacional para prevenir la contaminación por buques de 1973, y su Protocolo de 1978, fueron ratificados por España mediante Instrumento de 22 de junio de 1984, asumiendo las obligaciones que establece para las Partes firmantes. En el marco de la Unión Europea, y dentro del objetivo general de la protección ambiental de sus mares y costas, se promulgó la Directiva 2000/59/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, sobre instalaciones portuarias receptoras de desechos generados por buques y residuos de carga, cuya transposición al ordenamiento jurídico español se realizó mediante el Real Decreto 1381/2002, de 20 de diciembre, sobre instalaciones portuarias de recepción de desechos generados por los buques y residuos de carga. Este real decreto tiene por objeto reducir las descargas al mar de los desechos generados por los buques y los residuos del cargamento que transportan, impidiendo las descargas de carácter ilícito, procedentes de los buques que utilicen los puertos españoles, mejorando la disponibilidad y el uso de instalaciones portuarias de recepción de dichos residuos y desechos e incrementando así la protección del medio marino. Todo este marco normativo establece, entre otras cuestiones, la obligación legal de la entrega de los residuos MARPOL tipo C en instalaciones autorizadas, lo que conlleva la necesidad del tratamiento de este flujo constante de residuos.

V

En definitiva, para asegurar la protección de la salud humana y del medio ambiente en el uso del fuel recuperado procedente de los residuos MARPOL tipo C, se ha considerado conveniente desarrollar para todo el territorio del Estado y en ausencia de una normativa comunitaria, la presente orden, que regula los criterios para determinar cuándo el fuel recuperado procedente del tratamiento de residuos MARPOL tipo C destinado para ese mismo uso (combustible en buques) deja de ser residuo con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio. Esta orden establece requisitos relativos a los residuos admisibles, a los tratamientos exigibles, a los valores límite de contaminantes presentes en el combustible y al procedimiento de verificación de cumplimiento de estos criterios. La relación de tratamientos exigibles podrá modificarse en el futuro a la luz de la revisión del documento BREF sobre Mejores Técnicas Disponibles de Referencia Europea para el tratamiento de residuos.

En sentido contrario, debe entenderse que el fuel recuperado que no cumpla con los criterios de fin de condición establecidos en esta orden continúa siendo residuo, y debe gestionarse conforme al régimen jurídico establecido en la Ley 22/2011, de 28 de julio, de forma que si se destinan a instalaciones para su valorización energética, estas instalaciones deberán cumplir lo establecido en el capítulo IV del Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, aprobado por el Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, con el fin de asegurar la protección ambiental que proporciona esta normativa. De igual modo, todas las fases extraídas en el tratamiento de los aceites usados se considerarán residuos.

No obstante, cabe señalar que el cumplimiento de esta orden es voluntario y, por tanto, sólo tendrán que renovar las autorizaciones quienes quieran cumplir con la misma y comercializar el fuel recuperado tratado como producto.

Según ha tenido ocasión de manifestar la Comisión Europea, los criterios nacionales de fin de la condición de residuo sólo serán vinculantes dentro del Estado miembro que los ha establecido.

Cuando los materiales sean trasladados a otro Estado miembro, el país de destino no tiene ninguna obligación de aceptar la clasificación del material como no residuo que esté basada en los criterios de fin de la condición de residuo por el país de origen. Por lo tanto, salvo posicionamiento previo y expreso del país de destino, indicando que acepta dicha clasificación, el traslado se efectuará con arreglo al Reglamento (CE) nº 1013/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de junio de 2006, relativo a los traslados de residuos. En todo caso si el país de origen o destino es un estado no miembro, el traslado se efectuará conforme al citado Reglamento.

VI

La presente orden ministerial ha sido sometida al procedimiento de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y de reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información, regulado en el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, a los efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto en la Directiva 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo de 9 de septiembre de 2015 por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información.

La habilitación para desarrollar esta orden se encuentra en el artículo 5 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, y su fundamento constitucional en el artículo 149.1.23ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente.

En la elaboración de esta orden han sido consultadas las comunidades autónomas y las entidades representativas de los sectores afectados; asimismo ha sido sometida al trámite de información pública y ha sido remitida a la Comisión de coordinación en materia de residuos y se ha sometido al Consejo Asesor de Medio Ambiente, en aplicación de las previsiones de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE).

En su virtud, de acuerdo con el Consejo de Estado, dispongo:

Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.

El fuel recuperado que no cumpla lo establecido en esta orden tendrá la consideración de residuo y será valorizado o eliminado de conformidad con la citada ley y, en su caso, con el Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, aprobado por el Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre.

Artículo 2. Definiciones.

A efectos de la presente orden, además de las definiciones incluidas en la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, se entenderá por: