Ley 5/2018, de 6 de marzo, de la Huerta de València

Sea notorio y manifiesto a todos los ciudadanos y todas las ciudadanas que Les Corts han aprobado y yo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en nombre del rey, promulgo la siguiente Ley:

PREÁMBULO

De conformidad con lo establecido por la Constitución y el artículo 49.1.9 del Estatuto de autonomía de la Comunitat Valenciana, la Generalitat tiene competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda. Estas competencias están desarrolladas en la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje, de la Comunitat Valenciana. Por lo tanto, las disposiciones normativas que regulan los usos y actividades en la Huerta de València, como espacio de gran valor productivo, ambiental y cultural, están perfectamente ancladas en este marco legal que, además, sirve de amparo al futuro plan de acción territorial de ordenación y dinamización de la Huerta de València, desarrollando un instrumento de planificación territorial supramunicipal regulado en el artículo 16 de la citada Ley 5/2014.

Desde el punto de vista de la actividad agraria, el desarrollo productivo de la Huerta de València se encuentra justificado en el propio Estatuto de autonomía, en su artículo 49.3.3, en cuanto que la Generalitat tiene competencias exclusivas en agricultura y reforma y desarrollo agrario, tal y como lo expresa el artículo 49.3 de la carta magna de la Comunitat Valenciana. A tal efecto, y al margen de la legislación estatal en esta materia, hay que tener en cuenta leyes autonómicas que pueden tener un carácter supletorio a la presente ley, como la Ley 8/2002, de 5 de diciembre, de ordenación de las estructuras agrarias de la Comunitat Valenciana, o la Ley 3/2013, de 26 de julio, de los contratos y otras relaciones jurídicas agrarias.

También esta ley tiene su acomodo dentro de normas de desarrollo reguladas en la Ley 5/2014, de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje, de la Comunitat Valenciana, como es el caso del instrumento marco de la planificación territorial: la Estrategia territorial de la Comunitat Valenciana, aprobada por el Decreto 1/2011 del Consell, la cual propone la protección y dinamización de la Huerta de València como una actuación prioritaria para la consecución de un modelo territorial sostenible y resiliente a los efectos del cambio climático y de la seguridad alimentaria. Por su parte, la ley estatal 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural, incluye determinaciones que se pueden aplicar a la Huerta de València como ámbito susceptible de potenciar y recibir ayudas dentro de los programas agrarios y de uso público que la desarrollan. También debe hacerse referencia a la Ley 35/2011, de 4 de octubre, sobre titularidad compartida de las explotaciones agrarias, cuya finalidad es adaptar el marco jurídico a la realidad social, garantizando así la igualdad entre hombres y mujeres en el mundo rural.

Como es ampliamente reconocido por la comunidad científica, la Huerta de València constituye uno de los paisajes agrarios más relevantes y singulares del mundo mediterráneo. Es un espacio de acreditados valores productivos, ambientales, culturales, históricos y paisajísticos, merecedor de un régimen de protección y dinamización que garantice su recuperación y pervivencia para las generaciones futuras. La Huerta de València posee un elevado valor simbólico y una dimensión internacional evidente, puesto que sólo restan cinco espacios semejantes en la Unión Europea, como lo atestigua el Informe Dobris de la Agencia Europea del Medio Ambiente, el cual reconoce estos paisajes como portadores de valores culturales e históricos que la Unión Europea debe preservar, y debe poner en funcionamiento los mecanismos necesarios para su conservación activa. También en el ámbito europeo cabe destacar el Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la agricultura periurbana y la posterior Carta de la agricultura periurbana.

Además, este espacio genera una producción agrícola de proximidad que permite disponer a la población del área metropolitana de València de productos hortofrutícolas de alta calidad con costes reducidos de transporte y menores emisiones de gases de efecto invernadero. Esta producción se ve favorecida por un suelo de alta capacidad agrológica, según la cartografía científica vigente, el cual es un recurso natural escaso en la Comunitat Valenciana, donde solamente algo más del tres por ciento de su superficie ostenta este potencial edafológico, crucial en las estrategias alimentarias de largo plazo, y soporte del sector agroalimentario, en el que la Comunitat Valenciana cuenta con grandes ventajas competitivas y un extraordinario potencial de desarrollo.

Este paisaje productivo y cultural de incalculable valor está seriamente amenazado de desaparición por la presión de la actividad urbanística, las infraestructuras de movilidad y la crisis y abandono de la actividad agraria. En los últimos años, la superficie de la Huerta de València se ha visto reducida sensiblemente, lo que ha supuesto también pérdidas de sus elementos patrimoniales. La mayoría de las acequias que forman parte del ámbito del Tribunal de las Aguas de la Vega de València, que fue declarado patrimonio inmaterial de la humanidad por la UNESCO el 13 de septiembre de 2009, han visto reducida su superficie de riego de tal forma que en algunos casos es testimonial en el momento actual. En algunos tramos la zona que se puede considerar como regable ha desaparecido por completo o únicamente subsisten áreas inconexas de huerta residual, las cuales corren peligro de desaparecer definitivamente en una nueva pulsión expansiva del ciclo urbanístico.

Por su parte, la Asamblea General de la ONU adoptó, el 25 de septiembre 2015, la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible, en la que se reconoce que no pueden considerarse por separado la alimentación, los medios de vida y la gestión de los recursos naturales, situando la alimentación y la agricultura en el centro de la misma, ya sea para poner fin a la pobreza y el hambre, para responder al cambio climático o para conservar nuestros recursos naturales. Por eso, adoptar la Agenda 2030 y los objetivos de desarrollo sostenible es esencial para nuestro futuro a largo plazo, y constituyen una referencia obligada en las políticas públicas.

Por ello, se plantea una ley de la Huerta de València que recoja el espíritu del dictamen del Consell Valencià de Cultura sobre la conservación de la Huerta de València de mayo de 2000 y de la iniciativa legislativa popular a través de la Proposición de ley reguladora del proceso de ordenación y protección de la Huerta de València como espacio natural protegido de 2004, que suscitó un gran consenso en todos los agentes sociales de la Comunitat Valenciana. Y esta realidad no es otra que la preservación de la huerta como un sistema productivo, ambiental y cultural integrado, cuyo elemento básico son las personas que se dedican a la agricultura. No se puede proteger la huerta desde una visión museística y petrificada de este espacio, sino que lo que se pretende con esta ley, y los instrumentos que la desarrollan, es configurar un espacio vivo y sostenible desde la triple dimensión económica, ambiental y social.

La ley se desarrolla en cuarenta y siete artículos encuadrados en ocho capítulos, tres disposiciones adicionales, tres transitorias y dos finales. Las disposiciones generales del primer capítulo enfatizan no solamente los objetivos de la ley, sino su relevancia social y la actuación de los poderes públicos para refrendar esta consideración. El segundo capítulo se centra en la definición de los elementos que forman parte de la Huerta de València, donde no cabe ninguna duda de que, al margen de los elementos estructurales, morfológicos o de patrimonio de la huerta, son las personas que se dedican a la agricultura el elemento central de este sistema territorial y responsables de su pervivencia. Por ello, no es posible la viabilidad de la huerta sin unas condiciones de vida dignas para los agricultores y agricultoras. La pervivencia de la Huerta de València es condición necesaria para la protección del patrimonio inmaterial reconocido al Tribunal de las Aguas de la Vega de València, que se encuentra indisolublemente vinculado a la propia existencia de este espacio en óptimas condiciones productivas y ambientales.

El capítulo tercero de la ley contempla la formulación y aprobación por el Consell de un plan de acción territorial de los definidos en el artículo 16 de la Ley 5/2014. Se trata de un instrumento de ordenación supramunicipal al que se deben adaptar los planes urbanísticos de los municipios que integran el ámbito de la huerta. Este plan propondrá un régimen jurídico para los suelos de la huerta, como suelos protegidos, y de compatibilidad de los distintos usos y actividades que puedan implantarse para mantener la huerta como espacio productivo, preservando sus incuestionables valores, bienes y servicios para el conjunto de la sociedad. En este sentido, se establecen en la ley principios básicos como la protección del suelo agrario de alta capacidad, el mantenimiento del sistema de riego tradicional por gravedad como elemento sustancial de la huerta o la incorporación de este espacio y de sus conexiones territoriales externas a la infraestructura verde del área metropolitana de València. No obstante, la ley no se limita a derivar la ordenación y gestión de los suelos de la huerta al plan, sino que propone un conjunto de normas, principios y criterios de aplicación directa con el fin de reforzar la urgente necesidad de actuar de manera activa sobre este espacio tan amenazado. Estas disposiciones se refieren a la infraestructura verde, el régimen de usos y actividades, la clasificación del suelo, el paisaje, la adaptación de las infraestructuras y el uso público en la huerta.

El capítulo cuarto de la ley pone sobre la mesa uno de los temas críticos de la huerta como es el estado de abandono o infrautilización de muchas parcelas agrícolas que pudieran ser cultivadas por una tercera persona o empresa que se dedique a la actividad agrícola a pleno rendimiento. En este sentido, la dimensión económica de la huerta obliga a regular la función social de la propiedad que configura el contenido esencial del derecho mediante la posibilidad de imponer deberes positivos a su titular que aseguren su uso efectivo para fines de desarrollo económico, entendiendo que la fijación de dicho contenido esencial no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales. La función social de la propiedad, en suma, no es un límite externo a su definición o a su ejercicio, sino una parte integrante del derecho mismo. Utilidad individual y función social, por tanto, componen de forma inseparable el contenido del derecho de propiedad. La falta de cultivo de las fincas agrícolas dotadas de infraestructuras por abandono de las mismas supone un funcionamiento ineficiente de tales infraestructuras y servicios y un auténtico despilfarro de recursos públicos. Por ello, es obligación de la Generalitat facilitar los cauces que permitan tanto mantener estas tierras en cultivo como promover el acceso a las propiedades agrícolas a aquellos profesionales agrarios que, en sustitución de sus titulares, pretendan dinamizar la actividad agraria en la huerta. La ley establece en este capítulo un sistema de arrendamiento forzoso de estos suelos en favor de un tercero que se dedique activamente a la agricultura o la cesión al Consejo de la Huerta de València, una vez determinado el incumplimiento de esta función social, con la expropiación del derecho de uso y aprovechamiento de las tierras de cultivo, aunque se fomenta de manera prioritaria la mediación y el acuerdo amistoso entre el propietario y el profesional cultivador. De manera reglamentaria, se desarrollarán pormenorizadamente estas disposiciones normativas para hacerlas compatibles con la regulación en materia de estructuras agrarias y que, en cualquier caso, deberán otorgar el necesario trámite de audiencia a las personas propietarias de estos suelos.

El capítulo cinco se refiere a la zonificación y clasificación del suelo de la huerta, aportándose como gran novedad la consideración de dos nuevos instrumentos urbanísticos de recuperación de la huerta: el enclave y el sector de recuperación de la Huerta de València. Ambos se desarrollarán sobre suelos degradados de la huerta, que serán determinados en un catálogo de espacios a recuperar contenidos en el plan de acción territorial. En ambos instrumentos se pretende rehabilitar construcciones en mal estado de conservación o permitir un índice de edificabilidad reducido materializado, como máximo, en un tercio del ámbito de dichos instrumentos, teniendo que dedicarse el resto a regenerar y cultivar huerta en perfectas condiciones agrícolas y ambientales. En el caso del sector, se permite una minoración de los estándares, parámetros y aprovechamientos públicos de naturaleza urbanística como consecuencia de las características específicas de este instrumento, el cual involucra a los nuevos habitantes acogidos en la regeneración y gestión sostenible del espacio de huerta contenido en el sector.

El capítulo sexto propone la creación del Consejo de la Huerta de València, el cual adoptará la forma de consorcio, con la participación de las distintas administraciones públicas involucradas en la dinamización de la huerta, así como de los actores sociales, económicos y ambientales que tienen la necesaria legitimación para formar parte de este ente, el cual estará adscrito a la conselleria con competencias en materia de agricultura y desarrollo rural. Sus funciones serán muy amplias, comprendiendo, entre otras, la gestión de los fondos que asignen las distintas administraciones o se obtengan por los instrumentos financieros que, en su caso, se creen para garantizar la pervivencia de la huerta y sus valores; el apoyo a la promoción, comercialización y diferenciación de los productos de la huerta; la representación de todos los agentes presentes en el ente y la cooperación con otros territorios de naturaleza semejante, o la gestión de mecanismos de intermediación de tierras, como el banco de tierras, y de nuevas tipologías de contratación sostenible que se están generalizando en otros ámbitos del territorio de valor ambiental y cultural.

El capítulo séptimo de la ley está dedicado a la definición de un plan de desarrollo agrario, con sus correspondientes programas y proyectos, que será elaborado por el Consejo de la Huerta de València y la conselleria con competencias en agricultura y desarrollo rural. Este plan tendrá como principales líneas estratégicas la mejora de las estructuras agrarias y la profesionalización de las explotaciones, el relevo generacional de los profesionales agrarios, la incentivación de las producciones de calidad o la mejora de los canales de comercialización, con especial atención a los canales cortos y la venta directa. También se fomentará la diversificación de las rentas agrarias, mediante la introducción limitada de actividades terciarias complementarias y compatibles con la actividad agraria y la recuperación y puesta en cultivo de tierras abandonadas o infrautilizadas.

El último capítulo de la ley regula un inventario de explotaciones profesionales situadas en el ámbito de la Huerta de València, las cuales deberán estar inscritas en el Registro General de la Producción Agrícola y disponer de una superficie mínima, en términos de unidades técnicas de trabajo, como requisito imprescindible para beneficiarse de las acciones o instrumentos que desarrolle el Consejo de la Huerta de València. Además, se regulan las bonificaciones en las transmisiones de fincas agrícolas a profesionales y empresas agrarias.

La disposición adicional primera se refiere a una exención parcial del estándar de parque público de red primaria (PVP) de la legislación urbanística para aquellos municipios que protejan sus suelos de huerta con la condición de desarrollar programas de uso público en la misma sin perturbar la actividad agraria. Con ello se evitan las clasificaciones masivas de nuevos suelos urbanizables en el corazón de la huerta, cuya gestión puede permitir la obtención de estos espacios verdes, y se sustituyen por espacios de huerta contiguos al suelo urbano en los cuales se puede compatibilizar un uso público sostenible sin merma de la calidad de vida de los ciudadanos del municipio. La segunda disposición adicional está relacionada con la obligatoriedad de poner a disposición del registro de la propiedad la cartografía georreferenciada de los planes de acción territorial aprobados por la Generalitat.

Respecto a la transitoriedad de la ley, todos los instrumentos de planeamiento, de naturaleza territorial, urbanística o sectorial, así como las declaraciones de interés comunitario o los proyectos de infraestructuras incluidos en el ámbito de esta ley, que hubiesen iniciado su información pública con anterioridad a su entrada en vigor, podrán continuar su tramitación conforme a la legislación anterior o continuar su tramitación ajustándose a las determinaciones de esta ley. También se regula un régimen de fuera de ordenación, no solamente para las construcciones que no se adapten a las determinaciones de la ley, sino también para los elementos impropios de éstas.

En definitiva, es una ley necesaria para preservar la Huerta de València, cuenta con una elevada demanda social, tal y como se ha constatado en los procesos participativos llevados a cabo, y tiene que contribuir a la conservación activa de un espacio estratégico, emblemático e identitario para toda la ciudadanía de la Comunitat Valenciana. La huerta es un espacio competitivo y estratégico en cuanto a la producción de alimentos, preservador de sus valores culturales y ambientales e integrador en su dimensión social, pero, sobre todo, la huerta es un activo territorial que contribuye a la excelencia y diferenciación del área metropolitana de València, dentro del contexto global de unos espacios urbanos que van a ser la clave del bienestar de las próximas generaciones y de la sostenibilidad del conjunto del planeta.

Esta disposición está incluida en el Plan normativo de la administración de la Generalitat para 2017.

Por último, hay que reseñar que, durante el procedimiento de elaboración y tramitación de esta ley, han sido consultados los principales agentes sociales, públicos y privados, que tienen relación y están expresamente afectados por sus determinaciones. Todas sus alegaciones, sugerencias y propuestas han sido analizadas y, en la medida de lo posible, incorporadas al texto legal. De la misma manera, se han recogido los informes pertinentes de las diferentes consellerias y el dictamen del Comitè Econòmic i Social de la Comunitat Valenciana, contando con la conformidad del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana y habiéndose aplicado en la tramitación de este proyecto los principios de buena regulación, tal y como se prevé en el artículo 129 de la Ley 38/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

CAPÍTULO I

Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto de la ley.