Ley 12/2017, de 29 de diciembre, de urbanismo de las Illes Balears

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redacción por la Ley 7/2024, de 11 de diciembre" references_subsequent_count: "15" eli_metadata: 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LA PRESIDENTA DE LAS ILLES BALEARS

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 48.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente Ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo (LOUS) estableció por primera vez una regulación general de la actividad urbanística en la comunidad autónoma de las Illes Balears. Por su finalidad codificadora de una normativa hasta entonces fragmentaria y dispersa, la ley mencionada dio un paso importante en la evolución de la legislación urbanística en nuestra comunidad. No obstante, dejó fuera de su ámbito la regulación del suelo rústico, lo que suponía la renuncia a una regulación unitaria de las tres clases de suelo, que debe ser un objetivo básico de toda ley urbanística. Por ello, la presente ley incorpora tanto el régimen urbanístico del suelo rústico, como los aspectos de planeamiento y gestión relativos a esta clase de suelo, sin entrar en los detalles, ahora previstos en leyes urbanísticas sectoriales, que son más propios del desarrollo reglamentario. Su denominación, Ley de urbanismo de las Illes Balears (LUIB), pretende reflejar el propósito de regular integralmente esta actividad. Como ley técnica profundiza en múltiples conceptos en los tres grandes ejes del planeamiento, la gestión y la disciplina, lo que facilitará su utilización por los diversos agentes que intervengan en el ámbito urbanístico.

La aprobación del Decreto ley 1/2016, de 12 de enero, de medidas urgentes en materia urbanística, que da cumplimiento a uno de los objetivos de hacer frente a la desregulación llevada a cabo la pasada legislatura en este ámbito, permitió asumir el compromiso de revisar en profundidad la Ley del suelo sin requisitos perentorios, pero con un plazo máximo de dos años para su aprobación. Partiendo de una premisa de consenso máximo en su elaboración, con la finalidad última de hacer de esta ley básica una ley perdurable, se establecieron ocho mesas técnicas de trabajo, organizadas en torno a los títulos habituales de las diferentes leyes de suelo autonómicas, con la participación de más de 60 técnicos y profesionales de todos los campos de temática urbanística y territorial de las diferentes administraciones, autonómica, insular y local, entidades, organizaciones, asociaciones y colegios profesionales. Estas mesas se desarrollaron a lo largo de ocho meses del año pasado y, paralelamente, se desarrollaron unas jornadas abiertas a todo el mundo urbanístico sobre diferentes temáticas específicas con el objetivo de que profesionales de reconocido prestigio pudieran incidir en estas materias. La redacción final del anteproyecto de la ley se ha llevado a cabo con la participación y el acuerdo de representantes técnicos y jurídicos de todos los consejos insulares, dada su responsabilidad en el campo urbanístico en el marco competencial actual.

Cuando se aborda la reforma de una ley, la decisión entre modificar la existente o tramitar una ley nueva tiene que adoptarse siguiendo las recomendaciones de técnica legislativa. En nuestra comunidad, las Directrices sobre la forma y la estructura de los anteproyectos, aprobadas por el Consejo de Gobierno de las Illes Balears el 29 de diciembre de 2000, se decantan rotundamente por la opción de dictar una ley «completamente nueva», en el caso de modificaciones extensas o reiteradas, mientras que la técnica de la modificación se utilizará para dar una nueva redacción a partes de la ley anterior, añadir disposiciones nuevas, suprimir parte de las existentes y prorrogar o suspender la vigencia de otras. El mismo criterio se aplica en el ámbito estatal, según las Directrices de técnica normativa aprobadas por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005. En nuestro caso, la entidad de las modificaciones que se introducen en el sistema de planeamiento, la novedad de numerosos preceptos en materia de gestión urbanística y la nueva estructura de la regulación de la edificación y la disciplina urbanística, unidas a la incorporación de importantes preceptos sustantivos de nuevo cuño, apoyan, sin duda, la opción por la aprobación de una ley nueva, sin perjuicio de que se mantengan todos los preceptos de la anterior que no se ha considerado necesario modificar.

La LOUS configura la actividad urbanística como función pública, de acuerdo con un principio tradicional en el ordenamiento urbanístico español, pero inserta su regulación en el «bloque normativo ambiental», constituido por los derechos a disfrutar de un medio ambiente adecuado, de una vivienda digna y del patrimonio histórico, cultural y artístico. El bloque normativo ambiental, presidido por el principio de desarrollo sostenible, constituirá el eje estructural de la política territorial e informará al resto de políticas públicas que incidan en el uso del territorio o de otros recursos naturales. El articulado de la LOUS refleja este planteamiento, en clara sintonía con el cambio de rumbo hacia un urbanismo sostenible que propició la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, y la consiguiente orientación de las políticas públicas hacia la rehabilitación de los tejidos urbanos existentes. El cambio de orientación se acentuó con la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, que aportó instrumentos jurídicos relevantes para la ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, pero cuya regulación detallada corresponde a los legisladores autonómicos. La LOUS, aunque tuvo en cuenta las innovaciones introducidas por la legislación estatal, no las desarrolló suficientemente para garantizar su aplicación sin el riesgo de incertidumbre y, por lo tanto, sin menoscabo de la seguridad jurídica. Llenar este vacío es uno de los objetivos básicos de la presente ley, pero no es el único, porque se introducen novedades importantes en los tres grandes ejes tradicionales de la regulación urbanística: régimen del suelo y planeamiento, gestión y disciplina urbanística.

II

En materia de planeamiento, la LOUS continúa anclada en la concepción del plan general como un instrumento omnicomprensivo, que contiene la ordenación detallada en suelo urbano y cuya elaboración es un proceso muy complejo y dilatado, lo mismo que su revisión. Desde el punto de vista procedimental, la complejidad se ha acentuado por la proliferación imparable de informes preceptivos y en algunos casos vinculantes, impuestos por la legislación sectorial estatal y autonómica (carreteras, costas, puertos, aeropuertos, movilidad, paisaje, patrimonio histórico-arquitectónico y arqueológico, accesibilidad, sostenibilidad y, sobre todo, la evaluación ambiental estratégica). Casi todas las leyes sectoriales, conscientes de la importancia del planeamiento general municipal como instrumento de ordenación integral, pretenden que sus requerimientos tengan su reflejo en aquel y, para garantizar que así sea, atribuyen al organismo encargado de su aplicación el control del plan urbanístico a través de su informe. Si bien es cierto que estos informes cumplen una función coordinadora, no es menos cierto que multiplican las dificultades de los procesos de tramitación del planeamiento.

A la gran complejidad en la formulación hay que añadir la creciente sensibilidad social a causa de la atribución de plusvalías diferenciadas en los diferentes suelos ordenados por el plan, lo que provoca en los periodos de información pública beligerantes demandas ciudadanas derivadas de presuntos agravios comparativos. De hecho, la mayor parte de las alegaciones que se presentan en este trámite corresponde a las personas propietarias del suelo, en defensa de sus intereses respectivos, mientras que son muy pocas las que se formulan por las instituciones públicas en defensa de los intereses generales que representan. Como consecuencia, los ayuntamientos huyen de los procesos de revisión, que suelen durar como mínimo ocho años -es decir, más de dos legislaturas- y optan de forma generalizada por la vía de las modificaciones puntuales continuadas, que acaban por desfigurar la coherencia del plan original y generan situaciones diferenciadas en el tratamiento de las determinaciones jurídico-urbanísticas (en particular, las modificaciones que comportan reclasificaciones o recalificaciones puntuales de suelo), lo que aviva la impresión de agravio comparativo y acentúa la inseguridad jurídica ante la eventualidad, nada remota, de que los órganos judiciales anulen estas modificaciones por considerarlas revisiones encubiertas o, sencillamente, carentes de fundamento.

Para corregir mientras sea posible la situación descrita, esta ley, partiendo de la distinción ya existente entre determinaciones de ordenación estructural y de ordenación detallada, distingue dos instrumentos de ordenación, uno (el plan general) para las determinaciones estructurales y otro (el plan de ordenación detallada) para el detalle y desarrollo de las primeras. Con ello, además de aligerar el contenido del plan general, y centrarlo en la definición del modelo territorial, se aclara también la delimitación de competencias entre ayuntamientos de población superior a los 10.000 habitantes y consejos insulares en los procesos de aprobación del planeamiento: estos tienen que controlar la ordenación estructural (determinaciones de ámbito supramunicipal-territorial), mientras que la ordenación detallada (determinaciones de ámbito municipal, fundamentalmente urbana) se reserva a la autonomía municipal.

La nueva regulación del sistema de planeamiento municipal ofrece ventajas importantes. En cuanto al plan general, se simplifica su documentación (memoria general, normas urbanísticas globales y planos únicamente de gran escala) y se facilita la comprensión del modelo de ordenación planteado, al establecer sólo las determinaciones estructurales. Ello puede contribuir a fomentar la presentación de alegaciones más centradas en el interés general, al mismo tiempo que desactiva la de personas propietarias concretas en demanda de mayores plusvalías derivadas de la clasificación y la calificación de sus suelos. Por su parte, los planes de ordenación detallada podrán formularse con gran flexibilidad, bien incluyendo toda la ordenación detallada correspondiente a las tres clases de suelo, o bien tramitando varios planes independientes, pero coordinados entre sí, en función de las demandas socioeconómicas y urbanísticas y de criterios de oportunidad política. Se podrán elaborar para ámbitos muy concretos, como el centro histórico, la regulación de los ensanches, el desarrollo de un sector residencial o turístico, etc., y podrán modificarse con facilidad, ya que no será necesario alterar el plan general.

III

En materia de gestión urbanística, la LOUS era ciertamente parca en sus previsiones. Regulaba los clásicos sistemas de actuación (compensación, cooperación y expropiación), y configura los dos primeros como modalidades de la reparcelación, y algunos procedimientos (muy limitados) destinados a la edificación y la rehabilitación edificatoria sobre la base del deber de edificar y conservar las edificaciones, pero sin profundizar en su desarrollo ni incorporar algunas técnicas relevantes ya previstas en otras legislaciones autonómicas. Había, pues, un vacío significativo por la ausencia de las novedades instrumentales derivadas de la legislación estatal reciente, sobre todo las que afectan a la intervención en la ciudad consolidada. La aprobación de la LOUS fue posterior al texto refundido de la Ley de suelo estatal 2/2008, de 20 de junio y a la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, pero, seguramente, durante el proceso de elaboración y tramitación de la ley autonómica eran otras las principales preocupaciones, por lo que en su articulado sólo se hizo referencia a la legislación estatal, sin desarrollar sus aportaciones. La presente ley contiene este desarrollo normativo, y lo adapta a las peculiaridades territoriales y a la actividad económica y empresarial, pública y privada de las Illes.

En concreto, por su trascendencia, hay que destacar las cinco técnicas instrumentales siguientes que la nueva ley urbanística de las Illes Balears incorpora y desarrolla: las memorias de viabilidad económica, los informes de sostenibilidad económica, las actuaciones de dotación, los complejos inmobiliarios y la ejecución sustitutoria concertada. A continuación se explican, sucintamente, las características que la nueva ley establece para cada técnica:

En síntesis, las novedades que se introducen en materia de gestión urbanística mejoran la transparencia en los procedimientos de reclasificación y recalificación de suelo, refuerzan la participación pública en la proporción adecuada y justa en el reparto de las plusvalías generadas por la acción urbanística, fomentan los procesos de concertación entre propietarios, empresarios y administración en proporción a los derechos que cada uno representa y, en definitiva, trata de garantizar un crecimiento urbano equilibrado dotacionalmente y sostenible en términos económicos, sociales y ambientales.

IV

La disciplina urbanística, que siempre ha sido entendida como el conjunto de medidas sancionadoras y de restablecimiento de la legalidad y de la realidad física que se tienen que adoptar ante las infracciones urbanísticas, se engloba en un único título, en contraposición con la ley precedente, donde aparecía dividida en dos.

La deficiente sistemática y terminología de la LOUS, que mezclaba continuamente conceptos como los de protección de la legalidad urbanística, restablecimiento del orden jurídico perturbado y reposición de la realidad física alterada, obliga a rehacer todo el contenido de este título.

Se organiza en cinco grandes bloques: la inspección urbanística, las infracciones urbanísticas, las sanciones que corresponden a las infracciones urbanísticas, las licencias incompatibles con la ordenación urbanística y los procedimientos en materia de disciplina urbanística. Se deja claro que sólo hay dos procedimientos ante una infracción urbanística: el sancionador y el de restablecimiento; y que, por lo tanto, el restablecimiento tanto de la legalidad como de la realidad física alterada forman parte de un único procedimiento. En contraposición con el sistema poco claro de la ley precedente, se establece una sanción concreta para cada infracción.

La demanda de seguridad jurídica de la población y de los operadores urbanísticos obliga a regular de forma expresa muchas cuestiones que generan conflictividad en materia de disciplina urbanística. La nueva ley resuelve, entre otros, la inseguridad jurídica de la precedente sobre la relación existente entre los procedimientos sancionador y de restablecimiento, así como sobre la infracción urbanística por el uso del vuelo de los terrenos sin título habilitante, uno de los grandes temas pendientes históricamente en el urbanismo de las Illes.

Los consejos insulares y las agencias y los consorcios supramunicipales pasan a asumir todas las competencias en suelo rústico protegido de las ANEI, ARIP y APT costeras, por su origen supramunicipal. Se posibilita que los consejos insulares y las agencias y los consorcios supramunicipales se puedan subrogar en la competencia municipal de ejecución subsidiaria y de imposición de multas coercitivas para las órdenes de demolición dictadas por los ayuntamientos.

Ante la evidente indisciplina urbanística que se viene produciendo históricamente en las Illes Balears, se hace necesario introducir numerosas medidas que aumenten la efectividad de la administración, siempre con pleno respeto a los derechos de defensa de los presuntos infractores. Se introduce la responsabilidad administrativa para las autoridades y los cargos públicos que, con conocimiento de causa y teniendo la posibilidad de impedirlo, permiten la indisciplina.

Se regula por primera vez en la legislación urbanística balear el plazo máximo para la ejecución subsidiaria de las órdenes de demolición. Se simplifica la ejecución de las órdenes de demolición, de manera que quedan exentas de licencia urbanística previa. En su lugar, se propone un sencillo sistema similar a la presentación de los proyectos de ejecución: se presenta el proyecto de demolición y, si el ayuntamiento no resuelve en el plazo de un mes, ya se inicia el plazo para ejecutar la demolición.

V

La ley se estructura en 205 artículos, distribuidos en un título preliminar y ocho títulos, dieciséis disposiciones adicionales, quince disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

El título preliminar, «Disposiciones generales», se divide en dos capítulos, dedicados, respectivamente, a los principios generales y las disposiciones específicas y a las competencias administrativas. Su contenido básico, de principios generales de la ley y de competencias administrativas, muy similares, en la mayoría de las legislaciones autonómicas, fue el título de la LOUS que consiguió el mayor apoyo unánime parlamentario, por lo que las alteraciones han sido mínimas. Se han precisado los criterios de interpretación de las determinaciones de los planes y se ha fijado un plazo máximo para los convenios de encomienda de gestión.