Ley 15/2018, de 7 de junio, de turismo, ocio y hospitalidad de la Comunitat Valenciana

Sea notorio y manifiesto a todos los ciudadanos y todas las ciudadanas que Les Corts han aprobado y yo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en nombre del rey, promulgo la siguiente Ley:

PREÁMBULO

I

La realidad del turismo, por su propia naturaleza social, cultural, territorial, económica e incluso tecnológica, está sometida a un proceso de constante evolución y transformación, lo cual requiere, por un lado, de una adaptación legislativa relativamente frecuente, y por otra, de la revisión del contexto en el cual se produce. Así, es necesario tratar de anticiparse en la redacción de las normas, en la medida de lo posible, a las nuevas condiciones o, al menos, de adaptarse a la realidad imperante.

En un momento como el actual, se están produciendo nuevas situaciones en torno a la actividad turística que requieren redactar una norma innovadora que garantice la sostenibilidad, calidad y competitividad del modelo turístico superando el estricto concepto de sector turístico y fortaleciendo con ello la denominada economía turística, entendida como las repercusiones de esta actividad sobre el conjunto de transversalidades tanto de orden social como cultural, institucional, territorial y medioambiental. Una norma en la cual cuestiones como la inteligencia en los sistemas de conocimiento y gestión, la hospitalidad, el código ético del turismo, las consecuencias del cambio climático, los nuevos modelos empresariales, la valorización del territorio y del paisaje, la relevancia de la cultura, las señas de identidad y tradición local, la cooperación y participación de los agentes locales en un nuevo modelo de gobernanza o el uso de las tecnologías de la información y de las redes sociales, cuenten con un singular protagonismo fomentando un producto diversificado y diferencial.

Es necesario facilitar el tránsito hacia un cambio de mentalidad sobre el turismo y su modelo de gestión, modelo concebido para posibilitar un uso racional del territorio, una mayor satisfacción de las personas visitantes, una mayor implicación de la población local y el incremento de la riqueza para la Comunitat Valenciana proveniente del sector que más contribuye al producto interior bruto y al empleo. En definitiva, afrontar les nuevos desafíos apostando por la economía turística, su sostenibilidad social y ambiental y las sinergias con el resto del sistema productivo valenciano, para poner al servicio de las necesidades de residentes, visitantes y recursos de la Comunitat Valenciana el conjunto de medios y actividades que existen y se desarrollan.

En ese contexto, esta ley se aborda con el objeto de generar las condiciones que propicien la evolución de la actividad turística hacia un nuevo modelo que permita facilitar la integración de las personas visitantes con la población, la cultura y el medio ambiente locales. Motivo por el que se plantea hacer una ley innovadora que diferencie a la Comunitat Valenciana respecto a otros destinos; contemplar nuevos fenómenos como la economía colaborativa, el uso de las nuevas tecnologías, las redes sociales o la «gestión inteligente» de los destinos; valorizar la historia, la cultura, las tradiciones, el territorio y el paisaje de la Comunitat Valenciana; adaptar la normativa existente a la realidad actual; definir la planificación turística a corto y medio plazo; abordar cuestiones complejas como el municipio turístico, la gobernanza y las competencias en la gestión, el papel de las marcas, partiendo de la realidad de que todo el territorio de la comunidad conforma un destino turístico; ampliar el objeto de la ley, ir más allá de la concepción tradicional de actividad turística haciendo un texto inclusivo que considere también las necesidades sociales asociadas al turismo como el ocio e introduzca el concepto hospitalidad como condición necesaria que establezca el marco de relación de las personas visitantes con la población local; dar protagonismo a cuestiones como la sostenibilidad o la accesibilidad; introducir referencias al código ético del turismo e incluir la perspectiva de género a partir de la elaboración planes de igualdad en las empresas y acabando con la brecha salarial.

Resulta, pues, ineludible tomar en consideración las disposiciones del Código ético mundial para el turismo que aprobó la Organización Mundial de Turismo (OMT) y que se ha adaptado a los rasgos propios e identitarios de la Comunitat Valenciana como destino europeo y mediterráneo a través de la implementación del Código ético del turismo valenciano. Si bien, de facto, ambos códigos no son jurídicamente vinculantes, en ellos se enuncian los principios que deben guiar el desarrollo del turismo, siendo un marco de referencia para las personas interesadas en el sector con el objetivo de reducir al mínimo los efectos negativos que puede generar sobre el medio ambiente y el patrimonio cultural al tiempo que se fijan las directrices para aprovechar los beneficios de la actividad turística en la promoción del desarrollo.

Además, el código propugna la comprensión y la promoción de los valores éticos comunes de la humanidad en un espíritu de tolerancia y respeto a la diversidad de las creencias religiosas, filosóficas y morales y a la libertad de conciencia que son, a la vez, fundamento y consecuencia de un turismo responsable, lo que conlleva una necesidad de formación específica de los agentes profesionales sobre la forma de vida, gustos y expectativas de las personas que nos visitan como turistas y su contribución al pleno desarrollo cultural y espiritual de las mismas, con el fin de garantizar un tratamiento hospitalario. En este sentido, el código insta al fomento de los desplazamientos por motivos históricos, patrimoniales, medioambientales, de religión, salud, educación e intercambio cultural o lingüístico. Unos principios que son básicos en el camino hacia una legislación moderna y que encuentran su trasunto en esta ley.

En el ámbito normativo, la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, estableció unos preceptos de obligada observancia dirigidos a modernizar la regulación de los sectores de servicios, liberalizando las condiciones del ejercicio de la actividad mediante la eliminación de los obstáculos normativos a la libertad de establecimiento y al ejercicio de las actividades económicas que no se justifiquen en el interés general y que no sean necesarios y proporcionales para alcanzar dicho interés general.

Por su parte, la Directiva 2011/83/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, sobre los derechos de los consumidores, establece un nuevo marco legal en los contratos celebrados a distancia, impulsando la protección de las personas consumidoras y usuarias y reforzando su seguridad jurídica y la del personal empresario que oferta servicios, ampliando la armonización entre ordenamientos nacionales europeos en la materia y minimizando las disparidades existentes.

El legislador estatal ha realizado la transposición de dichas directivas mediante diferentes disposiciones legales de carácter básico y ámbito general, como la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, que tiene por objeto hacer efectivo el principio de unidad de mercado en todo el territorio nacional mediante la libertad de establecimiento y libertad de circulación de operadores y la libre circulación de bienes y servicios, y la Ley 3/2014, de 27 de marzo, por la que se modifica el texto refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por el Real decreto legislativo 1/2007, de 16 de noviembre.

En el ámbito autonómico en materia de turismo, la Ley 12/2009, de 23 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat, modificó numerosos preceptos de la Ley 3/1998, de turismo, con objeto de adecuarla también a los requerimientos de la Directiva 2006/123/CE.

Por su parte, la Ley 7/2014, de 22 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat, incorporó a la citada Ley 3/1998 la regulación de nuevas modalidades de prestación de servicios turísticos demandadas por los agentes turísticos.

Consecuentemente, también se han ido introduciendo modificaciones parciales de las respectivas disposiciones reglamentarias en estos apartados. No obstante, se realizaron aquellos ajustes que, por imperativo legal, no admitían demora, si bien el calado de los citados cambios en la normativa básica exigían una reforma más profunda como la que se aborda en esta nueva ley. Así, entre otros aspectos, el nuevo texto incorpora, como principio general, el libre acceso a la actividad turística por los operadores legalmente establecidos en otras comunidades autónomas o en otros estados miembros de la Unión Europea, sin perjuicio de contemplar supuestos sujetos a la presentación de una simple comunicación o una declaración responsable, normalmente vinculada a la habilitación de infraestructuras físicas. Igualmente, se aborda la constitución de seguros y otras garantías en los supuestos en que se estima necesario para salvaguardar los intereses de las personas usuarias de los servicios turísticos.

Por otra parte, hay que señalar que uno de los ejes esenciales de actuación de las administraciones públicas radica en promover las condiciones para que la libertad y la igualdad de las personas sean reales y efectivas, removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud. Este objetivo, ya recogido en el artículo 9.2 de la Constitución española, ha venido siendo objeto de una especial atención en el ámbito internacional que evidencia una gran sensibilidad en torno a la igualdad de oportunidades y a la no discriminación por cualquier condición o circunstancia personal o social. Su trasunto jurídico se encuentra en distintas disposiciones normativas, como en la Directiva 2000/43/CE, que se ocupa del principio de igualdad de trato y no discriminación de las personas por motivo de su origen racial o étnico, en la Directiva 2000/78/CE, para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación por motivos de religión o convicciones, de discapacidad, de edad o de orientación sexual, en la Directiva 2002/73/CE, para la igualdad entre hombres y mujeres en lo que se refiere al acceso al empleo, a la formación y a la promoción profesionales y a las condiciones de trabajo, además de, como se ha señalado y para el ámbito que nos ocupa, en el citado Código ético mundial para el turismo.

En nuestro ordenamiento jurídico, el Real decreto legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, determina las pautas básicas para lograr la igualdad de oportunidades de las personas con diversidad funcional a partir de los principios de vida independiente, normalización, accesibilidad universal, diseño para todos, diálogo civil y transversalidad de las políticas en materia de diversidad funcional.

En el ámbito turístico, esto último se traduce en la necesidad de promover un turismo inclusivo que asegure la igualdad de oportunidades de todas las personas para desarrollar la totalidad de las acciones que componen la actividad turística de una manera segura, cómoda, autónoma y normalizada, y ello sin perjuicio de buscar también la rentabilidad económica, procurando beneficiar tanto al turista con diversidad funcional como a las empresas valencianas, mediante una oferta de establecimientos turísticos accesibles y una formación específica de los profesionales en este ámbito que redunde en una ventaja competitiva. Para ello, también resulta esencial la tarea de las administraciones públicas dirigida a asegurar la consecución de dichos objetivos mediante acciones para la mejora de las infraestructuras, apoyo y promoción a las empresas e información a las personas y colectivos de personas con diversidad funcional.

Además de los aspectos señalados, que encuentran amparo en un amplio abanico de disposiciones normativas como las reseñadas, hay que apuntar otra serie de factores vinculados a demandas turísticas específicas y novedosas que también requieren su consideración en un nuevo marco legal. Esta ley debe ser referencia y fundamento, por un lado, para potenciar y mejorar la atención hacia estas nuevas oportunidades de mercado que permitan maximizar el aprovechamiento continuado de los recursos de la Comunitat Valenciana y, por otro, para regular cuestiones ineludibles a las mismas que precisan un particular tratamiento jurídico.

En este punto, junto a fórmulas ya consolidadas que, no obstante, merecen una mayor visibilidad, conviene destacar la aparición de nuevos productos que, en ocasiones, deben conllevar la proliferación de servicios y productos apropiados para ajustar plenamente la oferta a sus exigencias. Ahora bien, al mismo tiempo, la naturaleza y singularidad de algunas de estas actividades exige que la legislación sectorial aborde aspectos que se deben considerar inherentes a las mismas, como, entre otras, seguros de responsabilidad civil, capacitaciones profesionales, homologaciones de equipos y materiales, comunicaciones y aprobación de las actividades a desarrollar, publicidad y contratos con los clientes.

Un adecuado desarrollo y materialización de las previsiones que contempla la ley requieren de una gestión colaborativa que ordene las acciones de la administración turística dirigidas a favorecer la competitividad del sector y la satisfacción de las personas usuarias de los servicios turísticos que solo es posible desde la participación en la acción pública, tanto de los agentes profesionales y de quienes residen en la Comunitat Valenciana como de aquellas personas que la visitan. Por ello, se debe contar con una gobernanza dirigida a facilitar los cauces de acceso a la administración turística valenciana, tanto potenciando los existentes como habilitando nuevas vías, incluyendo la incorporación de todos los grupos de interés en los órganos colegiados consultivos y asesores del Consell en materia de turismo. En este terreno cobra especial importancia la participación ciudadana que contribuya a orientar las actuaciones dirigidas a preservar el bienestar de las comunidades receptoras de turistas, a cuya finalidad también se dirigen una serie de obligaciones básicas para las personas usuarias de los servicios turísticos, vinculadas a la ética del turismo.

Asimismo, es imprescindible que esa gestión colaborativa asegure la comunicación, colaboración y coordinación en las actuaciones que llevan a cabo las distintas administraciones públicas competentes en materia de turismo para potenciar la eficiencia, eficacia, diversidad y economía en las actuaciones públicas en el ámbito del turismo.

Es igualmente necesario estructurar una planificación estratégica del turismo de la Comunitat Valenciana que, impulsada por el Consell con la participación de las administraciones públicas y de los agentes turísticos, en coherencia con la infraestructura verde de la Comunitat Valenciana y la Estrategia territorial de la Comunitat Valenciana, vertebre el territorio atendiendo a los recursos consolidados y las potencialidades susceptibles de comercializarse como productos turísticos, partiendo fundamentalmente de la valorización de nuestra cultura y nuestro paisaje. Ello debe conducir a la generación de un nuevo modelo turístico que lleve consigo tanto la conservación y mejora del paisaje del litoral, tratando con especial cuidado los frentes marítimos y recualificando ambiental y paisajísticamente los asentamientos turísticos, como el impulso del turismo de interior. Unas propuestas de actuación que partan del territorio como recurso, estén auspiciadas por criterios de sostenibilidad y transiten hacia modelos de desarrollo incluyentes y sostenibles, como recoge la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas en septiembre de 2015.

Las consideraciones expuestas justifican la oportunidad y necesidad de una reforma de la regulación del turismo de forma amplia y sistemática al amparo de la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de turismo que le otorga el artículo 49.1.12.ª del Estatuto de autonomía de la Comunitat Valenciana.

Esta disposición está incluida en el Plan normativo de la administración de la Generalitat para 2017.

II

Esta ley se estructura en ciento dos artículos, ordenados en siete títulos que se agrupan en tres libros y un título preliminar, completados con una disposición adicional, dos disposiciones transitorias, una derogatoria y dos finales.

El título preliminar vincula el objeto a la finalidad de la ley, que pretende establecer un marco normativo para la promoción y ordenación de la actividad turística de la Comunitat Valenciana, el fomento y la modernización del sector turístico y la mejora y planificación de sus recursos para consolidar a la Comunitat Valenciana como un destino turístico de calidad, plural, igualitario, inclusivo, sostenible y hospitalario.

Se establece un ámbito de aplicación con una vocación omnicomprensiva para alcanzar tanto a las distintas actividades, servicios y recursos vinculados al turismo, como a todos los agentes turísticos de la Comunitat Valenciana.

También se incorporan las definiciones de una serie de conceptos básicos de la ley en la que junto a referencias tradicionales figuran otras nuevas, a las que el texto legal otorga especial atención, vinculadas a la ética del turismo.

III

El libro I está dedicado a la gestión colaborativa y corresponsable, entendida como los principios y fines que determinan la política de las administraciones públicas de la Comunitat Valenciana sobre los distintos agentes que intervienen en el turismo, así como las actuaciones en que se materializan.

El título I se dedica a la gobernanza turística, contiene los compromisos de actuación a los que han de ajustarse las actuaciones de la administración turística valenciana, que requieren de una eficaz materialización en ámbitos como la calidad, mejora de la competitividad, sostenibilidad, hospitalidad, agilidad administrativa y participación. Estos compromisos son recogidos en los capítulos I y II, mientras que el capítulo III recoge los diferentes órganos para la coordinación de la acción turística, y el capítulo IV, el cambio de denominación de la actual Agència Valenciana del Turisme, cuyo desarrollo queda pendiente de las correspondientes elaboraciones reglamentarias.

El título II, dedicado a la ética del turismo, contiene los principios generales desarrollados en su capítulo I, teniendo a la hospitalidad como principio básico y como marco ético de referencia donde la práctica turística se estructura desde los valores del respeto, la igualdad y la cordialidad, teniendo como soporte la participación y corresponsabilidad como garantía básica para su cumplimiento. Atendiendo a esto se tiene como principal objetivo el incremento del turismo social, en particular el turismo asociativo, dirigido principalmente hacia el turismo social inclusivo.