Ley Foral 14/2018, de 18 de junio, de Residuos y su Fiscalidad

LA PRESIDENTA DE LA COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA

Hago saber que el Parlamento de Navarra ha aprobado la siguiente Ley Foral de Residuos y su Fiscalidad.

PREÁMBULO

I

El Sexto Programa de Acción Comunitario en materia de Medio Ambiente recomienda la revisión de las normativas existentes en materia de residuos, con una clara distinción entre lo que son y no son residuos, fomentando la adopción de medidas para la prevención en la generación de los mismos y su correcta gestión.

En esta línea, se aprueba la Directiva 2008/98/CE del Parlamento y el Consejo, de 19 de noviembre de 2008, denominada Directiva Marco de Residuos, que incorpora las políticas de prevención y reciclado y establece una nueva jerarquía en materia de residuos.

La Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, transpone al ordenamiento jurídico español la Directiva Marco de Residuos. En esta ley se establecen instrumentos de la política de residuos, como son los planes de gestión y programas de prevención de residuos, que se elaborarán por las Administraciones Públicas en sus respectivos ámbitos de competencia.

Por Acuerdo de Gobierno de Navarra de 14 de diciembre de 2016 se aprueba el Plan de Residuos de Navarra 2017-2027 («Boletín Oficial de Navarra», número 246, de 23 de diciembre de 2016).

El Plan de Residuos de Navarra 2017-2027 constituye el instrumento básico de la política de prevención y gestión de residuos en la Comunidad Foral para los próximos años. Además, contiene el Programa de Prevención y el Plan de Gestión para los residuos generados y gestionados en la Comunidad Foral de Navarra durante el periodo 2017 2027, y se alinea con los conceptos de gobernanza y economía circular.

El Plan de Residuos de Navarra 2017-2027 configura la ciudadanía navarra como una sociedad referente en el uso de los recursos y en la minimización de residuos, conceptos claves en la transición hacia la economía circular.

Entre las medidas y acciones que se arbitran para la consecución de los objetivos del Plan de Residuos de Navarra 2017-2027, se prevé la elaboración de un proyecto de Ley Foral de Residuos que contemple medidas organizativas de gestión e instrumentos económicos, de cara a incentivar la economía circular y la lucha contra el cambio climático.

En este sentido, el informe de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, de 26 de enero de 2017, sobre la aplicación del plan de acción para la economía circular concluye: «en los próximos años, será esencial mantener el impulso creado por la adopción del paquete sobre la economía circular y las acciones a todos los niveles, para hacer realidad la economía circular en beneficio de todos los europeos. La coherencia en la aplicación del plan de acción y la rápida adopción de las propuestas legislativas sobre los residuos y abonos contribuirá a dar orientaciones claras a los inversores y apoyar la transición».

A lo largo del Plan de Residuos de Navarra 2017-2027 se hacen varias alusiones a la necesidad de la aprobación de una Ley Foral de Residuos que establezca incentivos o penalizaciones en relación con la calidad y cantidad de materia orgánica recogida selectivamente; que promueva la universalización de la recogida selectiva de biorresiduos, incentivando la recogida selectiva de calidad y desincentivando el vertido, bonificando o penalizando en función del contenido en impropios; que avance en fiscalidad ambiental, desincentivando el vertido en primer lugar y la incineración a posteriori; y que promueva la realización de adjudicaciones (contratos públicos) de los materiales obtenidos en las plantas de tratamiento.

Además, el Plan de Residuos de Navarra 2017-2027 apuesta por una gobernanza única para la gestión de los residuos domésticos y comerciales y para ello en el proceso de participación del citado plan se ha confirmado la necesidad de elaborar una Ley Foral de Residuos:

– Que garantice, de forma coordinada entre el Gobierno de Navarra y las entidades locales, una adecuada gestión de residuos domésticos y comerciales en el ámbito territorial de la Comunidad Foral, tanto en el transporte, tratamiento y eliminación, como en la recuperación de materiales.

– Que establezca el ámbito competencial y de responsabilidad, y asegure los recursos económicos necesarios y los escenarios posibles.

En el Plan de Residuos de Navarra 2017-2027 se establece que los términos de la gobernanza se concretarán durante la elaboración de la Ley Foral de Residuos, con el objetivo de conseguir una adecuada coordinación y una correcta fiscalidad a aplicar. Según lo establecido en el citado plan, los principios que regularán esta nueva gobernanza y fiscalidad son:

– La gestión de residuos domésticos y comerciales mediante un modelo público coordinado.

– La creación de un ente público para la gestión de los residuos, en el que estén representados el Gobierno de Navarra y las entidades locales competentes, quienes podrán encomendarle, de manera voluntaria, los servicios que consideren. El Ente Público de Residuos de Navarra dispondrá para ello de una cartera de servicios adecuada a las necesidades.

– El impulso para que la ciudadanía de la Comunidad Foral de Navarra disponga de un servicio de suficiente calidad con el objetivo de alcanzar un equilibrio territorial, aplicando los principios de proximidad y autosuficiencia.

– El desarrollo de una Ley Foral de Residuos que aborde entre otros los aspectos de fiscalidad que aseguren la sostenibilidad del control, de la evaluación y de la gestión, y que penalice económicamente, en función de la generación de residuos, aplicando el principio de «quien contamina paga».

Con las premisas marcadas por el Plan de Residuos de Navarra 2017-2027, en febrero de 2017 se publica en el Portal de Gobierno Abierto del Gobierno de Navarra, de conformidad con lo establecido en el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, una consulta pública con el fin de recabar la opinión de las personas, entidades y organizaciones más representativas potencialmente afectadas por la futura Ley Foral de Residuos.

Además del periodo de consultas previas, se ha realizado un proceso de participación, que se ha llevado cabo en distintos niveles, siendo un primer nivel el correspondiente al grupo de trabajo del Plan de Residuos de Navarra 2017-2027 y a todas las personas que han mostrado su interés en participar, y un segundo nivel relativo a todas las entidades locales con competencia en materia de residuos. Asimismo, se han celebrado sesiones individualizadas con los sectores implicados.

La Ley Foral de Residuos y su Fiscalidad se ha elaborado partiendo de las premisas establecidas en el Plan de Residuos de Navarra 2017-2027 y de las sugerencias y aportaciones recibidas durante las distintas fases de participación e información pública con el objeto de prevenir la generación de residuos y la mejora en su gestión y con la finalidad de cumplir con la jerarquía de residuos y alcanzar los objetivos de la economía circular y cambio climático, en el ejercicio de las competencias de la Comunidad Foral de Navarra en la gestión en materia de protección del medio ambiente y para establecer normas adicionales de protección.

II

La ley foral se estructura en diez títulos, ocho disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, dos disposiciones finales y tres anejos.

El título I contiene el objeto, el ámbito de aplicación de la ley foral y los principios de la política y la gestión en materia de residuos, que no son otros que la protección de la salud humana y el medio ambiente; la prevención; quien contamina paga; proximidad y autosuficiencia; información y participación pública; y todo ello de acuerdo con la jerarquía en la gestión de residuos y con los principios de gobernanza y economía circular.

III

El título II está dedicado a precisar las competencias y la planificación en materia de residuos, y se divide en dos capítulos.

El primer capítulo se refiere a las competencias de las Administraciones Públicas en materia de residuos y a la cooperación y coordinación interadministrativa. En este capítulo se establece que dichas competencias serán las establecidas en la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, y se atribuyen dos nuevas competencias a la Administración de la Comunidad Foral de Navarra:

Asimismo es de destacar la cooperación y coordinación interadministrativa para asegurar la coherencia y efectividad de la consecución de los objetivos establecidos en esta norma.

El capítulo segundo está dedicado a la planificación en materia de residuos. En este capítulo se han incluido los principios, el contenido y el procedimiento para la elaboración y aprobación del Plan de Residuos de Navarra, así como su vigencia, revisión, control y seguimiento.

Este capítulo se ha elaborado partiendo del contenido y proceso de participación del Plan de Residuos de Navarra 2017-2027, dado el buen resultado obtenido.

Se ha incluido un artículo específico respecto a los programas de prevención y gestión de residuos de las entidades locales, los cuales deben elaborarse de conformidad y en coordinación con el Plan Nacional Marco y con el Plan de Residuos de Navarra. Asimismo, se prevé que el Ente Público de Residuos de Navarra pueda coordinar y asesorar a las entidades locales en la elaboración y aprobación de los programas de prevención y de gestión de los residuos de su competencia.

IV

El título III se ocupa en exclusiva de la regulación del Ente Público de Residuos de Navarra.

Tal y como se ha citado anteriormente, el vigente Plan de Residuos de Navarra 2017-2027 apuesta por una gobernanza única, de tal manera que se garantice, de forma coordinada entre el Gobierno de Navarra y las entidades locales, una adecuada gestión de los residuos domésticos y comerciales en el ámbito territorial de la Comunidad Foral, tanto en el transporte como en su tratamiento.

Ha sido una petición clara durante el proceso de participación tanto del Plan de Residuos de Navarra 2017-2027 como de la ley foral que el Ente Público de Residuos de Navarra esté integrado por la Administración de la Comunidad Foral y las entidades locales. Para ello, se ha previsto que dicho ente pueda adoptar la forma jurídica más adecuada para cumplir con sus funciones mediante alguna de las formas existentes en el ordenamiento jurídico.

También se recogen las funciones que tiene el Ente Público de Residuos de Navarra y se especifica que dispondrá de una cartera de servicios adecuada a las necesidades y a la naturaleza del mismo. Y se distingue entre las funciones de asesoramiento y coordinación que el ente ejercerá para todas las Administraciones Públicas que lo integren y aquellas otras que estas podrán encomendar al ente de manera voluntaria.

La finalidad del Ente Público de Residuos de Navarra consiste en la coordinación de la gestión y prestación de servicios que, en materia de residuos, son competencia de las entidades locales.

Y respetando, como se señala desde el principio, la competencia de las entidades locales en materia de residuos, la función de coordinación que va a ejercer el ente no puede quedar a expensas de la voluntariedad.

Por ello las funciones de asesoramiento y coordinación las ejercerá el ente, a través de su cartera de servicios (tal como se establece en el artículo 16.1 de la ley foral).

Y, por otra parte, se mantiene la voluntariedad, a través de los convenios que se puedan establecer entre las entidades locales competentes y el ente, para la prestación de otros servicios complementarios en línea con lo establecido en el artículo 16.2 de la ley foral.

Asimismo, se establece que el Ente Público de Residuos de Navarra será el responsable de la autoliquidación e ingreso del impuesto sobre la eliminación de residuos en vertedero que corresponda a las entidades locales, así como de la distribución de su importe entre estas en función de la calidad y cantidad de los residuos entregados por cada una de ellas. También gestionará los servicios relacionados con los residuos en parques naturales, y deberá ser consultado preceptivamente para la fijación de los criterios que sirvan para el reparto y distribución anual del Fondo de Residuos. Por último, se prevé que las entidades locales que constituyen el Ente Público de Residuos tengan preferencia, en su caso, en planes, otorgamiento de subvenciones, convenios u otros instrumentos de la Comunidad Foral de Navarra.

V

El título IV recoge las medidas de prevención y gestión de residuos, con el fin de promover e impulsar los escalones superiores de la jerarquía de residuos.

En primer lugar, se crea la Oficina de prevención de residuos, dependiente de la Administración de la Comunidad Foral cuya finalidad es el cumplimiento de los objetivos de prevención e impulso de la economía circular establecidos en el Plan de Residuos de Navarra vigente.

Se establecen medidas respecto a la compra pública verde, tales como la aprobación por la Administración de la Comunidad Foral de un plan de contratación pública verde y de innovación; se incluyen objetivos de recogida selectiva de la materia orgánica de residuos domésticos y comerciales, especialmente la obligatoriedad de la recogida selectiva de la fracción de materia orgánica a partir del 1 de enero de 2022, así como de recogida selectiva para la preparación para la reutilización y el reciclado, y objetivos de eliminación en vertedero.

Además, se fijan limitaciones respecto a la utilización de bolsas de plástico, en consonancia con la Directiva (UE) 2015/720 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE en lo que se refiere a la reducción del consumo de bolsas de plástico ligeras, y con el Real Decreto 293/2018, de 18 de mayo, sobre reducción del consumo de bolsas de plástico y por el que se crea el Registro de Productores («Boletín Oficial del Estado» número 122, de 19 de mayo de 2018). La prohibición de entrega de bolsas de plástico se extiende a todas las bolsas, incluidas las de más de 50 micras, para lograr un efecto global de prevención evitando que la prohibición de las ligeras afecte al crecimiento en el consumo de bolsas de más de 50 micras. Por último, se fija la fecha de 1 de enero de 2020 para la prohibición de bolsas excepto compostables para acompasarla al cronograma en el Plan de Residuos de Navarra 2017-2027 de obligatoriedad de recogida selectiva de materia orgánica.

También se fijan limitaciones respecto a la venta de vajilla de un solo uso y de productos envasados en monodosis o cápsulas de un solo uso, dado que se ha extendido en el mercado el consumo de determinados productos envasados en monodosis o en cápsulas, generándose un importante volumen de estos residuos, y que actualmente son de difícil tratamiento, lo que hace necesario buscar una solución que permita garantizar su reciclaje. Por ello, se prohíbe la venta de envases no reciclables en un plazo de dos años para permitir la adaptación a los fabricantes, así como para el tratamiento adecuado para estos residuos.

Las Administraciones Públicas deberán ser especialmente cuidadosas en el cumplimiento de los objetivos de reducción de residuos, así como de la recogida selectiva de los residuos que se generen en sus instalaciones, y de que los mismos reciban el destino adecuado. Por ello, se establecen medidas de prevención de envases y de gestión de residuos en edificios públicos y en eventos públicos, y para ello se exigirán planes de gestión de los residuos que se generen y se prevé la aprobación de un reglamento sobre eventos públicos y residuos. De este modo, se visualizan las medidas de Plan de Residuos de Navarra que se refieren a la prevención en la generación de residuos y se potencia el carácter ejemplarizante de las propias administraciones en la aplicación de los planes aprobados.

Se promueve la implantación de un sistema complementario de depósito, devolución y retorno como mejora ambiental en los supuestos establecidos por la ley foral, técnica y ambientalmente justificados, así como la elaboración de estudios y experiencias demostrativas necesarias para su establecimiento.

Se contempla la realización de campañas de información, acompañamiento y sensibilización con objeto de trasladar a la ciudadanía los beneficios derivados de la reutilización y el alargamiento de la vida útil de los productos y para fomentar el consumo responsable.

VI

El título V está dedicado al régimen económico de los residuos en Navarra, y se divide en tres capítulos. El primero es relativo al impuesto sobre la eliminación en vertedero y la incineración de residuos. El segundo se ocupa de las garantías financieras de las instalaciones y actividades en relación con los residuos; y el tercer capítulo está dedicado al Fondo de residuos de Navarra.

En el Plan de Residuos de Navarra 2017-2027 constan numerosas referencias a la necesidad de avanzar en la fiscalidad ambiental, desincentivando el vertido en primer lugar, y la incineración a posteriori, mediante la promulgación de una ley foral.

La competencia de la Comunidad Foral para crear este impuesto viene atribuida por el artículo 2.2 del Convenio Económico con el Estado: «la Comunidad Foral de Navarra podrá establecer y regular tributos diferentes de los mencionados en el presente Convenio, respetando los principios recogidos en el apartado 1 anterior y los criterios de armonización previstos en el artículo 7 de este Convenio».

Además de su encaje en el Convenio Económico, el impuesto sobre la eliminación de residuos tiene los siguientes sustentos normativos:

Se caracteriza como un impuesto indirecto, real y extrafiscal, y tiene el objetivo de ser un instrumento para ejecutar la política medioambiental del Gobierno de Navarra y la política de gestión de los residuos, con arreglo al principio de jerarquía de los residuos recogido en el Plan de Residuos de Navarra.