Real Decreto 818/2018, de 6 de julio, sobre medidas para la reducción de las emisiones nacionales de determinados contaminantes atmosféricos

I

La atmósfera es un bien común indispensable para la vida respecto del cual todas las personas tienen el derecho de su uso y disfrute y la obligación de su conservación. Por su condición de recurso vital y por los daños que de su contaminación pueden derivarse para la salud humana, el medio ambiente y demás bienes de cualquier naturaleza, la calidad del aire y la protección de la atmósfera han sido, desde hace décadas, una prioridad de la política ambiental.

El Reino de España es Parte del Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE/ONU) de 1979 sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia (en lo sucesivo, «Convenio LRTAP», por sus siglas en inglés de Long-Range Transboundary Air Pollution). Este Convenio fue ratificado por el Reino de España el 28 de junio de 2005 y consta de varios Protocolos, siendo de especial relevancia el Protocolo de 1999 relativo a la reducción de la acidificación, de la eutrofización y del ozono troposférico, el llamado «Protocolo de Gotemburgo».

En el ámbito de la Unión Europea, la Directiva 2001/81/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre, sobre techos nacionales de emisión de determinados contaminantes atmosféricos, tiene por objeto limitar las emisiones de contaminantes acidificantes y eutrofizantes y de precursores de ozono para reforzar la protección del medio ambiente y de la salud humana frente a los riesgos de los efectos nocivos de la acidificación, la eutrofización del agua y el ozono en la baja atmósfera y avanzar hacia el objetivo a largo plazo de no superar las cargas y los niveles críticos y de proteger de forma eficaz a toda la población frente a los riesgos conocidos para la salud que se derivan de la contaminación atmosférica mediante la fijación de techos nacionales de emisión. La Directiva se aplica a todas las fuentes resultantes de actividades humanas de los siguientes contaminantes: amoníaco (NH3); óxidos de nitrógeno (NOx); compuestos orgánicos volátiles no metánicos (COVNM) y dióxido de azufre (SO2). Para alcanzar su cometido, la Directiva establece unos techos nacionales de emisión, entendidos como la cantidad máxima de una sustancia que puede emitir un Estado miembro en un año.

Para cumplir con lo dispuesto en dicha directiva, España aprobó el 25 de julio de 2003, por Acuerdo del Consejo de Ministros, el primer Programa nacional de reducción progresiva de emisiones nacionales de dióxido de azufre (SO2), óxidos de nitrógeno (NOx), compuestos orgánicos volátiles (COV) y amoniaco (NH3) («Boletín Oficial del Estado» de 23 de septiembre).

La Comunicación de la Comisión Europea de 21 de septiembre de 2005, titulada «Estrategia temática sobre la contaminación atmosférica» (en lo sucesivo ETCA), desarrolla los ejes estratégicos de la política de la Unión Europea en relación con las emisiones atmosféricas antropogénicas y la calidad del aire.

En esta materia es obligado referirse también a dos iniciativas básicas: la Estrategia Española de Calidad del Aire, aprobada por Acuerdo de Consejo de Ministros de 16 de febrero de 2007, y la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, que establece las bases en materia de prevención, vigilancia y reducción de la contaminación atmosférica con el fin de evitar, y cuando esto no sea posible, aminorar los daños que de ésta puedan derivarse para las personas, el medio ambiente y demás bienes de cualquier naturaleza. Para ello, establece en su artículo 5 que corresponde a la Administración General del Estado, con la participación de las comunidades autónomas, entre otras competencias, las de actualizar la relación de contaminantes, definir y establecer los objetivos de calidad del aire, elaborar y aprobar los planes y programas de ámbito estatal necesarios para cumplir la normativa comunitaria y los compromisos que se deriven de los acuerdos internacionales sobre contaminación atmosférica transfronteriza, así como elaborar y actualizar periódicamente los inventarios españoles de emisiones.

Fruto de lo dispuesto en la Directiva 2001/81/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2001, sobre techos nacionales de emisión de determinados contaminantes atmosféricos, y en la citada Ley 34/2007, de 15 de noviembre, se aprueba el II Programa nacional de Reducción de Emisiones, mediante Acuerdo de Consejo de Ministros de 7 de diciembre de 2007.

Posteriormente, en el año 2012, se revisa el Protocolo de Gotemburgo y, como consecuencia de dicha revisión, se establecen nuevos compromisos de reducción de las emisiones de dióxido de azufre (SO2), óxidos de nitrógeno (NOx), compuestos orgánicos volátiles no metánicos (COVNM) y partículas finas (PM2,5), promoviendo la reducción de las emisiones de carbono negro para 2020 y los años siguientes, tomando 2005 como año de referencia. Este Protocolo insta, además, a recoger y conservar información sobre los efectos nocivos de la concentración y deposición de contaminantes atmosféricos en la salud humana y el medio ambiente, así como a participar en programas en el marco del Convenio LRTAP centrados en los efectos.

Asimismo, la Decisión 1386/2013/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, relativa al Programa General de Acción de la Unión Europea en materia de medio ambiente hasta 2020, llamado Séptimo Programa Acción en materia de Medio Ambiente, bajo el lema «vivir bien respetando los límites de nuestro planeta», confirmaba el objetivo a largo plazo de la Unión sobre calidad del aire de alcanzar unos niveles de calidad tales que no haya importantes efectos negativos y riesgos para la salud humana o el medio ambiente y, a tal fin, insta a que se cumpla plenamente la legislación de la Unión sobre calidad del aire y los objetivos y acciones estratégicos para después de 2020, y a que se redoblen los esfuerzos en las zonas en las que la población y los ecosistemas están expuestos a niveles elevados de contaminantes atmosféricos.

Sin embargo, pese a los avances realizados en los últimos años sobre las emisiones antropogénicas a la atmósfera y la calidad del aire, la Comunicación de la Comisión Europea de 18 de diciembre de 2013 «Aire Puro para Europa» (la denominada ETCA revisada) señalaba que siguen existiendo importantes efectos negativos y riesgos para la salud humana y el medio ambiente.

Por todo ello, el régimen de techos nacionales de emisión establecido por la Directiva 2001/81/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre, fue objeto de revisión para adaptarlo a los compromisos internacionales de la Unión y los Estados miembros, a través de la Directiva (UE) 2016/2284 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, relativa a la reducción de las emisiones nacionales de determinados contaminantes atmosféricos, por la que se modifica la Directiva 2003/35/CE y se deroga la Directiva 2001/81/CE.

En concreto, la Directiva 2016/2284 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, establece los compromisos de reducción de emisiones de los Estados miembros para las emisiones atmosféricas antropogénicas de dióxido de azufre (SO2), óxidos de nitrógeno (NOx), compuestos orgánicos volátiles no metánicos (COVNM), amoniaco (NH3), y partículas finas (PM2,5). Prevé también la adopción, por parte de los Estados miembros, de un programa nacional de control de la contaminación atmosférica y el seguimiento de las emisiones y sus efectos en los ecosistemas, así como la presentación de información al respecto.

El Reino de España, como Estado miembro, debe cumplir los compromisos de reducción de emisiones establecidos en la directiva para los horizontes temporales del período desde 2020 a 2029 y a partir de 2030. A fin de demostrar los avances hacia la consecución de los compromisos de reducción de emisiones fijados para el año 2030, se deben determinar en 2025 unos niveles indicativos de emisión que sean técnicamente viables y no supongan costes desproporcionados. Los compromisos nacionales de reducción de emisiones que contempla la Directiva a partir de 2030 se basan en las posibilidades estimadas de reducción de cada Estado miembro contenidas en el informe ETCA n.º 16 de enero de 2015 (en lo sucesivo ETCA 16).

II

Este real decreto tiene por objeto incorporar al ordenamiento jurídico español las previsiones contenidas en la Directiva 2016/2284 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016.

A tal fin, este real decreto fija los objetivos de reducción de las emisiones atmosféricas antropogénicas de dióxido de azufre (SO2), óxidos de nitrógeno (NOx), compuestos orgánicos volátiles no metánicos (COVNM), amoniaco (NH3), y partículas finas (PM2,5). Asimismo, regula la elaboración, adopción y aplicación, por parte del Reino de España, de un programa nacional de control de la contaminación atmosférica, cuyo fin es cumplir con los compromisos de reducción de emisiones y contribuir a la consecución de los objetivos de calidad del aire establecidos en la normativa europea.

Tanto la derogada Directiva 2001/81/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre, como la Directiva 2016/2284 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre, que ahora se transpone, excluyen las Islas Canarias de su ámbito de aplicación por razones geográficas. Por este motivo, las emisiones de las Islas Canarias no se incluyen en el cumplimiento de los compromisos de reducción establecidos para el Reino de España. No ocurre así, sin embargo, con el programa nacional de control de la contaminación atmosférica, que contempla todo el territorio nacional.

El real decreto consta de una parte expositiva y de una parte dispositiva compuesta de 13 artículos, estructurados en cinco capítulos, dos disposiciones adicionales, cuatro disposiciones finales y cuatro anexos.

El capítulo I regula las disposiciones generales relativas al objeto, ámbito de aplicación y definiciones del real decreto. El capítulo II fija los compromisos nacionales de emisión que el Reino de España asume, como consecuencia de sus obligaciones derivadas de la directiva europea, remitiéndose al anexo I para la concreta enumeración de las sustancias contaminantes a las que son de aplicación estas reducciones y fijando cuantitativamente en el anexo II, los objetivos a alcanzar para cada una de ellas en el período considerado.

El capítulo III establece la obligación de aprobar un Programa nacional de control de la contaminación atmosférica, regula su contenido mínimo así como las medidas específicas, que, de conformidad con la directiva, deberá contener dicho Programa.

El programa nacional deberá contener medidas aplicables a todos los sectores pertinentes tales como la agricultura, la generación de energía, la industria, el transporte por carretera, el transporte por vías navegables, la calefacción doméstica, la utilización de máquinas móviles no de carretera y el uso y fabricación de disolventes. Se regulan, asimismo en este capítulo, los requisitos en cuanto a la elaboración, tramitación y aprobación del programa nacional de control de la contaminación atmosférica.

El capítulo IV establece diversos mecanismos de seguimiento de los objetivos del programa nacional tales como la constitución de una red territorial de medida de las emisiones y de los efectos de la contaminación atmosférica en los ecosistemas terrestres y acuáticos. Además, se revisa y actualiza la regulación del Sistema Español de Inventario y Proyecciones de Emisiones a la Atmósfera (SEI) y la obligación de elaborar los informes de inventarios y proyecciones de emisiones de los contaminantes atmosféricos y remitirlos a la Comisión Europea. Para ello, el anexo I especifica los contaminantes y la periodicidad con la que deben elaborarse tales informes y el anexo III la metodología que debe aplicarse en su elaboración así como el formato en el que deben remitirse los informes. También se establece, en el artículo 12, una obligación general de información al público sobre el Programa nacional de control de la contaminación atmosférica y los resultados de su seguimiento y sobre la información que elabora el Sistema Español de Inventario y Proyecciones de emisiones a la Atmósfera a través de la página web del Ministerio para la Transición Ecológica. El anexo IV establece los indicadores optativos que se podrán utilizar para realizar el seguimiento de los efectos de la contaminación atmosférica en los ecosistemas.

El capítulo V regula el régimen sancionador aplicable a los supuestos de incumplimiento de las prescripciones de este real decreto, que será el previsto en la Ley 34/2007, de 15 de noviembre.

La disposición adicional primera establece las consideraciones específicas para el uso de biocombustibles sólidos en calderas de uso no industrial y la disposición final segunda señala que este real decreto no afecta a las emisiones de contaminantes de los equipos y sistemas de armas necesarios para la protección de los intereses esenciales de la Defensa Nacional.

Por último, las cuatro disposiciones finales determinan, respectivamente, el título competencial a cuyo amparo se dicta este real decreto, la incorporación a nuestro ordenamiento jurídico del Derecho europeo que a través del mismo se opera así como la habilitación normativa para su futura modificación y la entrada en vigor del mismo.

III

Este real decreto se dicta al amparo del artículo 149.1. 23.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente. La habilitación para llevar a cabo este desarrollo reglamentario está contenida en la disposición final novena apartado primero de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, que faculta al Gobierno para que, en el ámbito de sus competencias, apruebe cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación, ejecución y desarrollo de lo establecido en la ley.

Este real decreto se adecua a los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, en particular, a los principios de necesidad y eficiencia, pues se trata del instrumento más adecuado para garantizar que la normativa europea se aplica de un modo homogéneo en todo el territorio nacional, lo que garantiza el interés general, justificándose en la necesidad de transponer a nuestro ordenamiento la Directiva (UE) 2016/2284 del Parlamento Europeo y del Consejo. También se adecua al principio de proporcionalidad, pues no existe otra alternativa menos restrictiva de derechos o que imponga menos obligaciones a los destinatarios. En cuanto a los principios de seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, dicha norma se adecua a los mismos pues es coherente con el resto del ordenamiento jurídico y se ha procurado la participación de las partes interesadas, evitando cargas administrativas innecesarias o accesorias, cohonestando tal proceder al propio tiempo con la correcta traslación al ordenamiento interno de la normativa europea.

Por otro lado, este real decreto está previsto en el Plan Anual normativo para 2018, aprobado por Acuerdo de Consejo de Ministros el 7 de diciembre de 2017.

La elaboración y tramitación de este real decreto se ha efectuado de conformidad con lo previsto en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. En su elaboración, han sido consultados los agentes económicos y sociales, las comunidades autónomas, las ciudades de Ceuta y Melilla, así como las entidades locales y los sectores más representativos potencialmente afectados. Además, el proyecto se ha sometido al Consejo Asesor del Medio Ambiente y al trámite de participación pública, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE).

En su virtud, a propuesta de la Ministra para la Transición Ecológica, con la aprobación previa prevista en el artículo 26.5, quinto párrafo, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de acuerdo con el Consejo de Estado y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 6 de julio de 2018,

DISPONGO:

CAPÍTULO I. Disposiciones generales

Artículo 1. Finalidad y objeto.

Este real decreto tiene como finalidad establecer las medidas necesarias para lograr unos niveles de calidad del aire que no supongan efectos negativos significativos en la salud humana y el medio ambiente.

A tal fin, este real decreto tiene por objeto:

Artículo 2. Ámbito de aplicación.

Este real decreto se aplicará a las emisiones de los contaminantes incluidos en el anexo I procedentes de todas las fuentes presentes en el territorio español, así como en los espacios marítimos donde el Reino de España ejerce su soberanía, derechos soberanos o jurisdicción, incluidas, en su caso, las zonas de control de la contaminación.

Quedan excluidas del ámbito de aplicación de este real decreto las emisiones que se produzcan en las Islas Canarias y en sus espacios marítimos adyacentes donde el Reino de España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción.

Artículo 3. Definiciones.

A los efectos de este real decreto se entenderá por: