Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid

EL PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD DE MADRID

Hago saber que la Asamblea de Madrid ha aprobado la siguiente Ley, que yo, en nombre del Rey promulgo.

PREÁMBULO

I

La sociedad madrileña aspira a contar con instituciones públicas más accesibles y transparentes, más cercanas y capaces de generar sinergias que produzcan beneficio social y económico por el flujo informativo multidireccional. La pérdida de confianza de la ciudadanía en la gestión pública ha ido en aumento en las últimas décadas, muchas veces nutrida por el desconocimiento de los objetivos y acciones ejecutadas por las instituciones públicas.

En este sentido, la transparencia se revela como uno de los valores esenciales para que las instituciones y administraciones sean consideradas como propias, cercanas y abiertas a las expectativas, necesidades y percepciones de la ciudadanía. El principio más importante que ha de regir la transparencia es el de servicio: ser transparente es inherente al servicio público porque es un derecho de la ciudadanía y no es una condición accesoria de la que se pueda prescindir en función del coste necesario para ello, los recursos que haya que poner a disposición y menos la voluntad o el criterio de eficiencia en la gestión pública de quien ostenta la responsabilidad de ello. Asimismo, la transparencia constituye una eficaz salvaguarda frente a la mala administración, en la medida en que posibilita a la ciudadanía conocer mejor y vigilar el ejercicio de las potestades, la prestación de los servicios y el empleo de los recursos públicos que se obtienen por la contribución de la misma al sostenimiento del gasto público. Y, precisamente por ello, la transparencia en la gestión de los asuntos públicos se ha revelado como un instrumento vital para lograr que la actuación de los poderes públicos sea más eficaz y eficiente.

Consecuentemente, aumentar la transparencia de la actividad pública se vislumbra como el camino para iniciar la reconciliación entre las instituciones y gestores públicos con el conjunto de la sociedad para la que trabajan, en la medida que facilita y pone en práctica la rendición de cuentas. Asimismo la transparencia se convierte en un instrumento eficaz de prevención y lucha contra el fraude y la corrupción.

A esta realidad socio-democrática, se une el notable aumento de interés ciudadano por participar activamente y de forma continuada en el devenir político, social y económico de la sociedad de la que forma parte. Las personas físicas y jurídicas aspiran a que se tenga en cuenta su criterio, sus análisis y opiniones sobre los acontecimientos y decisiones públicas que influyen en sus vidas o afectan a sus intereses económicos, culturales, sociales y familiares, entre otros.

Pero, para que la participación ciudadana sea útil resulta imprescindible garantizar el acceso a la información pública cierta, con claridad y agilidad, de modo que los argumentos, ideas, criterios y planteamientos que esgriman las personas o colectivos sociales y económicos sean realistas y por tanto ejecutables, sin que por ello sustituya o entorpezca la función legislativa ni la ejecutiva. La participación ciudadana ha de ser complementaria y a la vez ejercer un control adicional a estos dos poderes.

Por ello, con la presente Ley se recoge en el ordenamiento autonómico la regulación de los instrumentos necesarios para la transparencia administrativa, con el convencimiento de que la misma resulta imprescindible para la consecución de un mejor servicio a la sociedad, en cuanto garantiza que la misma tenga un mejor conocimiento tanto de las actividades desarrolladas por las distintas instituciones y organismos públicos, como de la forma en que se adoptan las decisiones en el seno de los mismos, lo que, al mismo tiempo, constituye una salvaguarda frente a la mala administración.

En definitiva, en la Comunidad de Madrid se ha asumido la demanda ciudadana que exige una mayor transparencia en la actuación de los poderes públicos, para lo cual se precisa de una norma con rango legal que establezca el régimen jurídico del acceso a la información pública en poder de las instituciones, organismos y entidades del sector público, en la medida en que no sólo es la vía utilizada comúnmente en el Derecho comparado, sino que al plasmarse en una ley se pone de relieve su importancia y puede contribuir a que se cree y expanda la cultura de la transparencia administrativa.

Dicha regulación se lleva a cabo en ejercicio de las competencias asumidas por la Comunidad de Madrid en su Estatuto de Autonomía. Concretamente, el artículo 26.1.1 le atribuye competencias exclusivas en materia de organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno, el artículo 26.1.3 el procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia, y el artículo 27.1 y 2, en el marco de la legislación básica del Estado, el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de régimen local y régimen jurídico de la Administración pública de la Comunidad de Madrid y los entes públicos dependientes de ella. Al mismo tiempo, el artículo 7 del Estatuto de Autonomía, además de reconocer a los ciudadanos de Madrid como titulares de los derechos y deberes fundamentales establecidos en la Constitución, establece que los poderes públicos madrileños asumen, en el marco de sus competencias, entre otros principios rectores de su política, la promoción de las condiciones necesarias para el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos y la igualdad de los individuos y los grupos en que se integran.

Por otra parte, la Ley se ajusta a la legislación básica contenida en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, pero, al mismo tiempo lleva a cabo su desarrollo, esencialmente en materia de publicidad de la información, en la que partiendo de los mínimos establecidos por aquella, hace una relación pormenorizada de los distintos extremos que deben darse a conocer a todas las personas sin necesidad de una solicitud previa y sin perjuicio de que los mismos se amplíen en función de las demandas ciudadanas o de su relevancia y utilidad para las personas, la sociedad y la actividad económica.

Se establece, además, un mecanismo de selección y composición del Consejo de Transparencia y Participación que garantice su independencia y su sensibilidad hacia los entes locales de la Comunidad de Madrid.

Por último, a diferencia de la legislación básica, que carece de un régimen sancionador específico relativo a la transparencia y a la participación, esta Ley, atendiendo a la demanda ciudadana, recoge un régimen de infracciones y sanciones disciplinarias y administrativas en la materia, con el objetivo de garantizar su cumplimiento.

II

La Ley se estructura en seis títulos y una parte final integrada por doce disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, tres disposiciones finales y dos anexos.

El Título I, disposiciones generales, en primer término, establece el objeto de la Ley, que es la regulación en el ámbito de la Comunidad de Madrid de la transparencia en su doble vertiente de publicidad activa y de derecho de acceso a la información pública. Y, además se establecen mecanismos de participación y colaboración ciudadana en los asuntos públicos.

En cuanto a su ámbito subjetivo de aplicación, comprende tanto la Administración pública de la Comunidad de Madrid, la Administración pública de las entidades locales y de las universidades públicas de la Comunidad de Madrid en todo aquello que no afecte a su autonomía constitucionalmente garantizada, como las entidades públicas y privadas vinculadas o dependiente de las mismas. Además, en lo que se refiere a su actividad administrativa, quedan sujetos a lo establecido en la Ley las corporaciones de derecho público madrileñas y las federaciones y clubes deportivos. Igualmente quedan sujetos, en el ámbito administrativo, la Asamblea de Madrid y la Cámara de Cuentas en los términos de las disposiciones adicionales sexta y séptima.

Junto a ello, se recoge la obligación de publicar la información que se establece en el Título II, con las adaptaciones que sean precisas, de los partidos políticos, organizaciones sindicales y empresariales, así como a las demás entidades privadas que perciban durante el período de un año ayudas o subvenciones públicas financiadas con cargo a los Presupuestos de la Comunidad de Madrid, cuando las ayudas o subvenciones que perciban superen los 60.000 euros o cuando las mismas representen al menos el 30 % del total de sus ingresos anuales, siempre que alcancen como mínimo la cantidad de 5.000 euros. Y finalmente, la obligación de suministrar información de las personas físicas y jurídicas que presten servicios públicos, ejerzan potestades administrativas o tengan vinculación contractual con los organismos y entidades públicas sujetas a la Ley.

Como sujetos obligados también están incluidas en este Título las personas o entidades obligadas a inscribirse en el Registro de Transparencia adscrito a la Dirección general competente en materia de calidad de los servicios y atención al ciudadano, en los términos del Título IV.

Además, se relacionan las definiciones de lo que a efectos de esta Ley ha de entenderse por transparencia, información pública, acceso a la información, publicidad activa, personas o entidades obligadas a inscribirse en el Registro de Transparencia, datos abiertos, y participación y colaboración ciudadana. Definiciones que se completan con los principios técnicos que regirán en la interpretación y aplicación.

El Título II aborda la regulación de la publicidad activa de la información que deben realizar los sujetos obligados, esto es, de la información que deben hacer pública sin necesidad de solicitud previa por parte de la ciudadanía.

Este Título está estructurado en dos capítulos, el primero de los cuales recoge las disposiciones generales y el segundo la información de la organización y actividad que debe hacerse pública.

Respecto de las disposiciones generales contenidas en el Capítulo I, se parte del principio de que todos los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley están obligados a facilitar la información cuya divulgación resulte de mayor relevancia para garantizar la transparencia de su actividad relacionada con el funcionamiento y control de la actuación pública. Para ello, tanto las entidades públicas como determinadas entidades privadas, preferentemente por medios electrónicos, a través de sus sedes electrónicas, páginas web o portales propios, elaborarán y mantendrán actualizada un directorio de la información relativa a la organización, los responsables, las materias y actividades de interés, ordenada por tipos o categorías para facilitar su comprensión y accesibilidad, y, en todo caso, harán pública la información que se relaciona en la Ley, así como aquella cuyo acceso sea solicitado con mayor frecuencia.

De esta forma, se fija un mínimo de información que en todo caso debe hacerse pública, pero, al mismo tiempo, establece que dichos sujetos sean responsables de la información que incluyen en las páginas web, portal de transparencia y de la incorporada al Portal de Transparencia de la Comunidad de Madrid. Además, podrán publicar por iniciativa propia toda la información que consideren relevante y de mayor utilidad para las personas, la sociedad y la actividad económica.

Por otra parte, se prevén los límites de la información que debe ser objeto de publicación y la protección de los datos personales de categoría especial, estableciendo, por una parte, que a dicha información le serán de aplicación los límites al derecho de acceso a la información pública previstos en la normativa de la Unión Europea y en la legislación básica del Estado y, especialmente, el derivado de la protección de datos de carácter personal; y, por otra, que en los casos en que la información que debe hacerse pública contuviera datos especialmente protegidos, la publicación sólo se llevará a efecto previa anonimización de los mismos. La interpretación de la aplicación de estos límites corresponderá siempre al Consejo de Transparencia y Participación que, en todo caso, seguirá el criterio conjunto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos.

En cuanto a la información que debe ser objeto de publicación sin solicitud previa, ésta queda relacionada en el Capítulo II, cuyo contenido aparece estructurado en dos secciones. La primera, establece de manera exhaustiva la información que debe hacerse pública, que se estructura por bloques homogéneos de materias que se recogen en los distintos artículos. Concretamente se hace una enumeración de la información, articulándose en distintas agrupaciones: información institucional, en materia organizativa, relativa a altos cargos y personal directivo, al personal eventual, en materia de empleo en el sector público, en materia de retribuciones, en materia normativa, relativa a los servicios y procedimientos, económico-financiera (presupuestaria y contable; ingresos y gastos; endeudamiento), del patrimonio, de la planificación y programación, de las obras públicas, de los contratos, de los convenios, encomiendas de gestión y encargos a medios propios, sobre concesión de servicios públicos, de las ayudas y subvenciones, en materia ordenación del territorio y medio ambiente, y, por último, información estadística.

La sección segunda está destinada a las disposiciones generales, en las que se determinan los órganos competentes en la materia y el lugar de publicación de la información. En primer lugar se establece el órgano o la unidad responsable en la materia, que para la Administración pública de Comunidad de Madrid y su sector público se concreta en la creación de una Oficina de Coordinación de la Transparencia. Además se exige a los sujetos obligados por esta Ley disponer de un sistema integral de información y conocimiento en formato electrónico que garantice la transparencia de la información pública. Esta exigencia se fundamentará o en el Portal de Transparencia de la Comunidad o en los portales, sedes electrónicas o sitios web propios, cuyos enlaces han de estar disponibles en el Portal de Transparencia de la Comunidad.

El Portal de Transparencia ha de funcionar como un contenedor que enlace toda la información de modo ordenado y no ser un mero acceso a otros portales, sin perjuicio de enlazar los sitios u otros portales desarrollados por los sujetos del ámbito de esta Ley. A su vez, para dar cumplimiento a los objetivos del Portal la información deberá adecuarse progresivamente a los principios de accesibilidad, innovación pública, reutilización e interoperabilidad conforme al Esquema Nacional y de la Unión Europea de Interoperabilidad.

De esta forma el Portal servirá para que el sector público madrileño oriente su actuación en materia de transparencia y participación, anticipándose a las necesidades y demandas ciudadanas, tanto en el diseño de la publicidad activa como de las políticas de acceso al información y los cauces de participación ciudadana. Para ello se deberán impulsar las nuevas tecnologías y desarrollar instrumentos adecuados y suficientes que garanticen la realización ordenada de los procesos de programación, planificación de sus políticas y de control y evaluación de sus resultados conforme a indicadores objetivos. Estos indicadores tendrán un carácter mensurable y homologable a nivel europeo de tal manera que acrediten la calidad de la gestión y su posterior comunicación a la ciudadanía de manera periódica y actualizada.

El Título III regula el derecho de acceso a la información pública, regulado y garantizado por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que tiene el carácter de legislación básica estatal.

Este Título se estructura en tres capítulos, el primero destinado a las disposiciones generales, el segundo al procedimiento y el tercero al régimen de impugnación.

Teniendo presente el carácter y contenido de la regulación establecida en la mencionada legislación básica, las previsiones que se recogen en la Ley prácticamente se limitan, en aras a la claridad normativa, a la reproducción de dicha legislación, con el desarrollo de aquellos extremos que se precisan para su desarrollo y aplicación en el ámbito de la Comunidad de Madrid.

Desde esta perspectiva, en el Capítulo I, se regulan, en primer lugar, los instrumentos para hacer el seguimiento y verificar el cumplimiento de la obligación de acceso a la información. Se establece la obligación de que la Administración de la Comunidad de Madrid cuente con un registro de solicitudes de acceso y reclamaciones, en el que se inscribirán y podrán consultarse todas las solicitudes y reclamaciones que se presenten y al que podrán adherirse los demás sujetos obligados por esta Ley o contar sus propios registros de solicitudes de acceso y reclamación.

Además se precisa el órgano competente para la resolución de las solicitudes de acceso, atribuyéndosela, en el ámbito de la Administración pública y de las entidades públicas vinculadas o dependientes de la misma, a los órganos en cuyo poder obre la información solicitada. Cuando la solicitud de acceso se refiera a información elaborada o en poder de cualquiera de los otros sujetos obligados será competente para resolver el órgano que tenga atribuidas las competencias del servicio o de la materia.

Finalmente, este Capítulo regula los derechos y obligaciones que las personas tienen para poder acceder a la información, con independencia del lugar de residencia, formación, recursos, circunstancias personales o condición o situación social y sin más limitaciones que las derivadas de la normativa de la Unión Europea y la legislación básica del Estado en materia de protección de datos de carácter personal.

En cuanto al procedimiento regulado en el Capítulo II, y correlativamente a la precisión señalada respecto de los órganos competentes, se establece tanto a quien debe dirigirse la solicitud de acceso a la información pública, y que la misma puede presentarse incluso de forma oral, sea por comparecencia o por vía telefónica, disponiendo que en estos casos se recoja la misma en formato electrónico haciendo constar los extremos exigidos por la Ley.

Así mismo, se establecen normas aclaratorias de las solicitudes imprecisas y de las distintas causas de inadmisión de las solicitudes, entre las que debe resaltarse que los informes preceptivos y otros documentos que hayan servido para motivar resoluciones se considerarán información pública. Tampoco puede inadmitirse aquella solicitud de información que pueda obtenerse mediante un tratamiento informativo de uso corriente, al no estimarse como reelaboración.

La interpretación de las causas de inadmisión se adaptará a los sucesivos criterios establecidos por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y el Consejo de Transparencia y Participación de la Comunidad de Madrid.

Junto a ello, se reduce el plazo para resolver, fijando con carácter general 20 días desde su recepción, y, en los supuestos de inadmisión de solicitudes, estableciendo que las resoluciones de inadmisión se adoptarán y notificarán lo antes posible, y en todo caso, en el plazo máximo de 5 días hábiles desde su recepción por el órgano competente para resolver.