Real Decreto-ley 11/2019, de 20 de septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los daños causados por temporales y otras situaciones catastróficas

A última hora del pasado día 9 de septiembre una Depresión Aislada en Niveles Altos (DANA) alcanzó la península y se fue desplazando hacia el sureste peninsular. Este fenómeno meteorológico, caracterizado por desencadenar lluvias muy fuertes a su paso, encontró su punto más álgido durante los días 12, 13 y 14, afectando muy gravemente a extensas zonas de la Comunidad Valenciana, la Región de Murcia, Castilla-La Mancha y Andalucía, y en los días posteriores a zonas del sur de la Comunidad de Madrid.

La excepcional virulencia de las lluvias de este episodio, que ha superado las cifras de los últimos 140 años, llegando a acumularse en algunas zonas la histórica cifra de 486 l/m2, las graves inundaciones en zonas pobladas derivadas de los desbordamientos, así como la persistencia del fenómeno, han provocado una situación excepcional de daños de todo tipo y en la que, lamentablemente, han perdido la vida siete personas. Los servicios de emergencias tuvieron que realizar multitud de rescates, y se produjo la evacuación de miles de ciudadanos que fueron albergados en instalaciones municipales y atendidos por servicios sanitarios, sociales y de Cruz Roja Española. La DANA ha producido una grave alteración de la vida de la población en las zonas afectadas, y ha dejado a su paso daños materiales de gran magnitud. Se produjeron cortes de carreteras y en el suministro de agua y de electricidad; algunos municipios quedaron aislados por el agua; tuvo que suspenderse la actividad en numerosos centros docentes; tanto el servicio ferroviario como varios aeropuertos tuvieron que alterar o suspender su actividad, y la prestación de otros servicios públicos se vio seriamente comprometida o paralizada. Los daños materiales producidos en bienes, tanto de titularidad privada como pública, en servicios e instalaciones públicas, en el sector de la agricultura y la ganadería, en la industria y en el sector del comercio y servicios son muy cuantiosos.

La irrenunciable responsabilidad de los Estados a la hora de garantizar la seguridad de sus ciudadanos aparece en nuestros días acompañada de la necesidad de transitar hacia una nueva concepción que vaya más allá de la seguridad pública entendida en términos clásicos: un enfoque vinculado a la denominada «seguridad humana», que considere a las personas como referentes centrales de su acción y que suponga también una ampliación respecto de las amenazas y riesgos que les afectan.

Para avanzar hacia una acción pública basada en esa seguridad humana, es preciso poner el foco, entre otras cuestiones, en las políticas y servicios de protección civil, y en la importancia de considerar la diversidad de la sociedad sobre la que proyecta su actuación. Por este motivo, afrontar los nuevos escenarios y profundizar en la generación de una verdadera resiliencia social exige de un enfoque estratégico que incorpore de manera integral los diferentes factores potenciadores del riesgo.

Bajo esta premisa, el Gobierno de la Nación ha decidido dar una respuesta inmediata a la situación de emergencia creada mediante este real decreto-ley, que prevé un amplio conjunto de medidas y para cuyo cumplimiento se habilitarán todos los créditos necesarios.

Esta medida excepcional se adopta desde la convicción de este Gobierno de la necesidad de una respuesta rápida y eficaz del sector público ante acontecimientos de esta naturaleza, y se incardina dentro de una línea política de acción impulsada desde el primer momento en el que los nuevos equipos asumieron sus responsabilidades. Así, el pasado mes de abril se aprobó la primera Estrategia Nacional de Protección Civil. Este marco estratégico de alcance estatal se ha formulado teniendo en cuenta una serie de factores que condicionan transversalmente todos los riesgos, y cuya importancia creciente ha de tener su correspondiente reflejo en una gestión multidimensional de los mismos. Entre ellos se encuentran cuestiones tales como la consideración del cambio climático como factor potenciador de todos los riesgos; el impacto de la situación y evolución demográfica; los retos que plantea la ordenación del territorio y la situación los usos del suelo, y, la necesidad de prestar atención a aquellas situaciones de especial vulnerabilidad por razones de índole social o personal ante las emergencias y catástrofes. Mediante este instrumento se definen unas líneas de acción que implican la incorporación de acciones estratégicas para la anticipación, prevención, planeamiento, respuesta y recuperación ante emergencias, que permitan dar respuesta a los nuevos desafíos.

Es preciso también reforzar las capacidades del Estado que han sufrido una disminución de recursos tanto económicos como humanos muy significativos en los últimos años.

A pesar de que España es un país con un nivel global de riesgo moderado en su conjunto, los incendios forestales, las inundaciones y aquellos episodios derivados de la ocurrencia de fenómenos meteorológicos adversos, como los sufridos recientemente, pueden ocasionar daños muy importantes afectando gravemente a la seguridad de las personas y contribuyendo, además, al deterioro del medio ambiente.

Tal fue el caso de una serie de emergencias que tuvieron lugar a lo largo del pasado año 2018 y a comienzos de 2019, con episodios de inundaciones provocadas por lluvias, granizo y nieve, así como graves incendios forestales, temporales y fuertes mareas que afectaron a varias provincias y Comunidades Autónomas. Los episodios más graves, por la pérdida de vidas humanas, ocurrieron en la Comunidad Autónoma de las Illes Balears y en la provincia de Málaga, como consecuencia de las lluvias torrenciales. Ante estos sucesos, y entre otras actuaciones, el Gobierno aprobó un paquete de ayudas para paliar los daños sufridos, con medidas contenidas en el Real Decreto-ley 2/2019, de 25 de enero, para las que se pusieron a disposición de la recuperación un total de 130 millones de euros.

Asimismo, desde el 1 de abril de 2019 se vienen sucediendo diversos y continuados siniestros que han ocasionado situaciones de emergencia o de naturaleza catastrófica que han alterado sustancialmente las condiciones de vida de la población y producido graves daños personales y materiales, tanto en bienes privados como en bienes, instalaciones y servicios públicos, así como en explotaciones agrarias y en infraestructuras municipales. Los más relevantes, desde el punto de vista de sus efectos sobre personas y bienes, han sido el incendio forestal en Torre del Español, Tarragona, en junio, y el acaecido en las localidades de Almorox, Cenicientos y Cadalso de los Vidrios, en las provincias de Madrid y Toledo.

En julio se produjeron unas graves inundaciones en la Comunidad Foral Navarra y en la Comunidad Autónoma de Galicia.

Uno de los episodios que provocó un impacto más generalizado, desde el punto de vista de su extensión territorial, fue el que tuvo lugar los días 25, 26 y 27 de agosto, cuando una DANA, que recorrió de oeste a este la península y Baleares, produjo como consecuencia que varias Comunidades Autónomas resultaran afectadas.

Por otra parte, los gravísimos incendios forestales declarados entre el día 10 y el 17 del mes de agosto de 2019 en la isla de Gran Canaria supusieron uno de los mayores siniestros forestales de los últimos años en nuestro país, tanto por la gran superficie total quemada, como por la importante afectación sobre espacios naturales protegidos.

Finalmente, una nueva DANA, con consecuencias de mayor virulencia que la que tuvo lugar a finales de agosto, alcanzó la península el día 9 de septiembre, con los efectos a los que se ha hecho referencia.

Nuestro Sistema Nacional de Protección Civil ordena las acciones y políticas públicas en torno a los diferentes procesos del ciclo de las emergencias, que implica el ejercicio de competencias desde los tres niveles administrativos, y que obliga a todas las Administraciones Públicas a actuar bajo los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad. Esta descentralización competencial es compatible con la articulación de un Sistema Nacional capaz de actuar de manera coordinada y eficaz frente a situaciones de emergencia como las vividas en los últimos meses y, en particular, en esta última DANA.

En este contexto, corresponde al Gobierno de la Nación dirigir las acciones complementarias que se llevan a cabo por la Administración General del Estado, tanto en la fase de respuesta como en la fase de recuperación, respecto de las emergencias de protección civil objeto del presente real decreto-ley.

Así, en la fase de respuesta inmediata, el Gobierno ha desplegado una serie de recursos humanos y materiales que, en alguna de las emergencias, no tienen precedentes, con el fin de atender de forma inmediata las emergencias. Entre ellos, efectivos de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, de la Unidad Militar de Emergencias y de las Fuerzas Armadas, de los medios de extinción de incendios del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, y personal técnico de los diferentes departamentos ministeriales implicados en la gestión de las emergencias. También la puesta a disposición por parte del Ministerio del Interior de imágenes satelitales recabadas del programa europeo Copernicus, y la activación del convenio que el mismo departamento tiene suscrito con Cruz Roja Española.

En definitiva, los gravísimos daños personales y materiales derivados de las distintas situaciones catastróficas anteriormente citadas, en particular la última en el tiempo, la magnitud de las emergencias, las medidas necesarias para mitigar la grave perturbación de las condiciones de vida de la población, el pleno restablecimiento de los servicios públicos esenciales y, en definitiva, la recuperación de la normalidad en las zonas afectadas justifican la intervención de la Administración General del Estado, desde el principio de solidaridad interterritorial y de manera subsidiaria, complementando las actuaciones que, en ejercicio de sus competencias, tienen encomendadas las administraciones territoriales.

La Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, prevé que, cuando se produzca una emergencia cuya magnitud requiera para su recuperación la intervención de la Administración General del Estado, se aplicarán las medidas recogidas en su capítulo V, previa declaración de la misma de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 23. A su vez, el artículo 24 del citado texto legal recoge la relación de medidas que podrán adoptarse cuando se produzca la mencionada declaración, en los términos que apruebe el Consejo de Ministros. Por último, la disposición final segunda de la misma ley contempla la habilitación específica a la persona titular del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social para desarrollar las medidas de naturaleza laboral y de Seguridad Social.

En concreto, se contemplan medidas para paliar daños personales y materiales en viviendas y enseres, establecimientos industriales, mercantiles, agrarios, marítimo-pesqueros y turísticos, así como por prestaciones personales; se prevén beneficios fiscales, medidas laborales y en el ámbito de la seguridad social, ayudas a corporaciones locales, a la producción agrícola y ganadera o para la restauración forestal y medioambiental. Se prevén también actuaciones especiales en el dominio público hidráulico y marítimo terrestre, así como en otras infraestructuras de titularidad pública. Por último, ha de destacarse que las medidas que se prevén en materia laboral y de Seguridad Social se completan con medidas específicas para la protección de las personas trabajadoras por cuenta propia y asimilarla a la de las personas trabajadoras por cuenta ajena.

Todas estas medidas podrán resultar de aplicación a los episodios anteriormente descritos y contemplados en el artículo 1. Y se prevé la posibilidad de extender las mismas a otros sucesos de características similares.

Al igual que en las ocasiones en que ha sido necesario actuar con carácter urgente ante situaciones de alteración grave de las condiciones de vida de la población en un área geográfica determinada, con el fin de adoptar aquellas medidas que requieren una norma con rango de ley, se aprueba este real decreto-ley, que, según reiterada jurisprudencia constitucional, es un instrumento legislativo de urgencia al que resulta lícito recurrir cuando se trata de subvenir a situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que requieren una acción normativa inmediata, en un plazo más breve que el que permite el procedimiento legislativo ordinario, o incluso el de urgencia, para la tramitación parlamentaria de las leyes, correspondiendo al Gobierno el juicio político sobre la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad exigido por el artículo 86.1 de la Constitución Española. Además, se viene exigiendo de forma reiterada una conexión de sentido o relación de adecuación entre el presupuesto habilitante y las medidas adoptadas mediante el real decreto-ley. Este real decreto-ley tiene por objeto contribuir al restablecimiento de la normalidad de las zonas afectadas y la adopción, con la necesaria celeridad que demandan las circunstancias, de las medidas contempladas por el artículo 24.2 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, como son determinados beneficios fiscales y medidas laborales y en materia de Seguridad Social, algunas de las cuales exigen la aprobación de una norma de rango legal. Y para paliar en parte los efectos ocasionados por estos fenómenos atmosféricos en viviendas, establecimientos y explotaciones de distinta naturaleza, en infraestructuras y equipamientos, en el dominio público hidráulico o en el dominio público marítimo terrestre.

En la elaboración de este real decreto-ley se han observado los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, exigidos por el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En su virtud, en uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución, a propuesta del Ministro del Interior, de la Ministra de Hacienda, del Ministro de Fomento, de las Ministras de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, y de Industria, Comercio y Turismo, del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, del Ministro de Política Territorial y Función Pública, por suplencia el Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación en virtud del Real Decreto 351/2019, de 20 de mayo, y de las Ministras para la Transición Ecológica y de Economía y Empresa, previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 20 de septiembre de 2019,

DISPONGO:

Artículo 1. Objeto.

Las medidas contempladas en este real-decreto ley resultarán de aplicación respecto de los daños ocasionados por los episodios descritos en el párrafo anterior.

La concreción de los sucesos, su ámbito territorial y las concretas medidas a las que resultará de aplicación lo previsto en este apartado se determinarán por real decreto del Consejo de Ministros, a propuesta de la persona titular del Ministerio competente para la ejecución de la correspondiente medida.

Redactado el apartado 1 conforme a la corrección de errores publicada en BOE núm. 237, de 2 de octubre de 2019. Ref. BOE-A-2019-14018

Artículo 2. Ayudas destinadas a paliar daños personales, daños materiales en vivienda y enseres, y en establecimientos industriales, mercantiles, agrarios, marítimo-pesqueros, turísticos y de otros servicios, y por prestaciones personales o de bienes de personas físicas o jurídicas.

Para la acreditación de la titularidad sobre los inmuebles afectados por los siniestros se admitirá como medio de prueba cualquier documento que demuestre dicha titularidad, como los recibos de pago del Impuesto sobre Bienes Inmuebles u otros de análoga naturaleza.