Ley 5/2019, de 2 de agosto, del patrimonio natural y de la biodiversidad de Galicia

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La conservación del medio ambiente es una de las demandas de la sociedad actual y una obligación no solo de cualquier administración pública, sino de toda la ciudadanía, tal y como se desprende de lo dispuesto en el artículo 45 de la Constitución española.

En materia de conservación del patrimonio natural, se suscribieron por el Reino de España diversos convenios internacionales de especial relevancia, como la Convención relativa a los humedales de importancia internacional, especialmente como hábitat de aves acuáticas, el Convenio relativo a la conservación de la vida silvestre y del medio natural en Europa, la Convención sobre la conservación de las especies migratorias de animales silvestres, el Convenio sobre la diversidad biológica, el Protocolo de Nagoya sobre acceso a los recursos genéticos y participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de su utilización, y el Convenio para la protección del medio ambiente marino del Atlántico del nordeste.

Por su parte, a nivel comunitario, es preciso destacar la Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, y la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres. Estas dos directivas conforman el eje fundamental de la política de conservación de la biodiversidad de la Unión Europea y constituyen el marco normativo de la Red Natura 2000 a nivel comunitario. El objetivo de esta Red Natura es el mantenimiento o restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de determinados tipos de hábitats y especies, en sus áreas de distribución natural, por medio de zonas especiales para su protección y conservación.

Conforme al artículo 149.1.23.ª de la Constitución española, el Estado ostenta competencia en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección.

En el plano estatal, y dentro de la normativa básica en materia de conservación del patrimonio natural, procede citar, fundamentalmente, la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad, que establece el régimen jurídico básico de la conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y de la biodiversidad española, como parte del deber de conservar y del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, establecido en el artículo 45.2 de la Constitución española. Esta Ley 42/2007, de 13 de diciembre, fue recién modificada por la Ley 7/2018, de 20 de julio, de modificación de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio natural y de la biodiversidad, estando la presente ley gallega adaptada a dicha modificación.

Galicia posee un incomparable patrimonio natural de excepcional valor, el cual constituye una de las principales señas de identidad de nuestra comunidad autónoma y exige su adecuada preservación para satisfacer las necesidades no solo de las generaciones actuales sino también las de las generaciones futuras.

De acuerdo con el artículo 27.30 del Estatuto de autonomía de Galicia, la Comunidad Autónoma gallega tiene competencia exclusiva en materia de normas adicionales sobre protección del medio ambiente en los términos del artículo 149.1.23.ª de la Constitución española.

II

En ejercicio de estas competencias se dictó la Ley 9/2001, de 21 de agosto, de conservación de la naturaleza, que constituyó el primer texto legal autonómico en establecer un marco de protección referido al conjunto del territorio gallego y que comprendía en su ámbito de aplicación los espacios naturales, la fauna y la flora silvestres. Las previsiones de esa ley y su desarrollo reglamentario permitieron salvaguardar los valores intrínsecos a los espacios naturales declarados como protegidos y mantener en un buen estado de conservación la biodiversidad presente en Galicia. Sin embargo, el tiempo transcurrido desde su aprobación y los importantes cambios producidos en la normativa comunitaria y en la normativa básica estatal aconsejan la aprobación de una nueva ley autonómica en la materia.

La nueva regulación que contiene la presente ley pretende llevar a cabo una protección transversal del patrimonio natural gallego, integrando los requisitos de conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y de la biodiversidad en las demás políticas sectoriales, así como fomentar la información pública y los mecanismos de colaboración, cooperación y participación de la sociedad en la consecución de sus objetivos.

De conformidad con el artículo 37, apartado a), de la Ley 14/2013, de 26 de diciembre, de racionalización del sector público autonómico, procede señalar que esta norma se ajusta a los principios de necesidad y eficacia, dado que el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona y la preservación del medio natural y de la biodiversidad, su mejora, restauración y uso sostenible se configuran como razones de interés real y los fines que motivan esta disposición de rango legal; a los principios de proporcionalidad, seguridad jurídica y simplicidad, estableciendo los contenidos necesarios para regular el patrimonio natural, sin resultar excesiva o deficitaria en su regulación, y estableciendo un marco jurídico claro y fácilmente comprensible para los distintos destinatarios de esta disposición, a la vez que acorde con la normativa europea y estatal de carácter básico en la materia, y a los principios de transparencia y accesibilidad, garantizando en su articulado los derechos del público en general a acceder a toda la información documental y gráfica de que disponga la administración en esta materia objeto de regulación.

Por otro lado, con esta nueva ley se procede a la adaptación del régimen de autorización administrativa a lo dispuesto en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, la cual diseña un sistema que elimina regulaciones innecesarias, establece procedimientos más ágiles y minimiza las cargas administrativas, a fin de fomentar e impulsar el emprendimiento y la iniciativa de los operadores económicos. No obstante, esa pretensión no puede desconocer las especificidades propias de lo relacionado con el patrimonio natural y la biodiversidad en su interacción con las personas, especialmente atendiendo a la necesidad de fomentar su preservación y uso sostenible, lo que hace preciso configurar un régimen propio descrito en esta ley con respecto a la exigencia de autorización, que se funda en razones de protección del medio ambiente, las cuales constituyen una de las razones de interés general previstas en el artículo 17.1 de dicha ley.

Esta ley requiere la necesidad de obtener autorización para aquellos usos y actuaciones que puedan implicar una afección al patrimonio natural o a la biodiversidad presente en nuestra comunidad autónoma, sin perjuicio de su posterior concreción en los correspondientes instrumentos de planificación o en el desarrollo reglamentario de la presente ley.

El régimen de autorización previsto en esta ley respeta las previsiones de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior; de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, en la medida en que su exigencia responde a la razón imperiosa de interés general consistente en la protección del medio ambiente y se circunscribe a los supuestos en los que dicha protección no puede conseguirse mediante la presentación de una declaración responsable o de una comunicación previa.

III

La presente ley consta de ciento treinta y seis artículos, divididos en cuatro títulos, cinco disposiciones adicionales, ocho disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y seis disposiciones finales. Las rúbricas de los títulos hacen referencia a «Disposiciones generales» (título I, artículos 1 a 20), «Espacios naturales protegidos» (título II, artículos 21 a 87), «Conservación de las especies y de los hábitats» (título III, artículos 88 a 115) e «Inspección y régimen sancionador» (título IV, artículos 116 a 136).

El título I (artículos 1 a 20) está compuesto por siete capítulos y establece en primer lugar el objeto, ámbito de aplicación y principios generales de la ley, entre los cuales se consolida la prevalencia de la protección ambiental sobre la ordenación territorial y urbanística, la precaución respecto a las posibles intervenciones que puedan afectar negativamente al patrimonio natural o a la biodiversidad, y la prevención de los problemas derivados del cambio climático. También incluye una serie de definiciones que contribuyen a una mejor comprensión del contenido de la ley y delimita las competencias de la Comunidad Autónoma de Galicia en esta materia respetando la legislación básica estatal y los pronunciamientos dictados al efecto por el Tribunal Constitucional.

Establece mecanismos de colaboración y cooperación para fomentar la conservación y uso sostenible del patrimonio natural con otras administraciones e instituciones públicas y privadas, con las personas propietarias y usuarias del territorio, así como con entidades de custodia del territorio, que se configuran como organizaciones a las cuales se les atribuyen importantes funciones en distintos ámbitos a lo largo de toda la ley.

Recoge la necesidad de integrar la conservación del patrimonio natural y de la biodiversidad dentro de las acciones desarrolladas a nivel autonómico en materia de educación ambiental. Incide en las obligaciones de la Administración autonómica de dar acceso a la información ambiental que obre en su poder, de garantizar la participación pública no solo en la ejecución de las políticas públicas, sino también en su diseño, y de promover la participación solidaria de la ciudadanía en actuaciones de voluntariado.

Asimismo, contempla los medios de financiación que han de garantizar el cumplimiento de los objetivos de la presente ley y establece la posibilidad de otorgar ayudas que contribuyan a la conservación y al aprovechamiento sostenible de los espacios naturales protegidos y de la biodiversidad.

Por último, este primer título recoge la integración de los principios de conservación del patrimonio natural y de la biodiversidad en diferentes actuaciones sectoriales, teniendo en cuenta el carácter transversal de la conservación del patrimonio natural y de la biodiversidad y los postulados comunitarios en esta línea, y permite condicionar el otorgamiento de las autorizaciones previstas en esta ley a la previa prestación de una garantía financiera que responda de los posibles daños que pudieran derivarse de la ejecución de las actuaciones autorizadas para dichos recursos naturales y que eviten que sea la sociedad quien tenga que hacer frente a los costes de la reposición de la situación alterada a su estado anterior.

IV

El título II (artículos 21 a 87) es el más extenso de la ley, se dedica a los espacios naturales protegidos y está compuesto por ocho capítulos.

Comienza este título definiendo los espacios naturales que han de ser objeto de una protección especial y establece sus categorías. Entre estas categorías se incluyen varias novedades respecto a la regulación vigente con anterioridad: se crean como subcategoría dentro de las reservas las microrreservas, que tienen una superficie reducida y se declaran por un plazo de tiempo determinado; se suprime la categoría de zona de especial protección de los valores naturales, habida cuenta de que todos los espacios pertenecientes hasta ahora a dicha categoría tienen la condición también de espacios protegidos Red Natura 2000; se incluye una superficie mínima para que un nuevo espacio pueda ser declarado parque natural, y se contempla la Red de parques de Galicia como un sistema adecuado para mejorar la coordinación en la gestión de los parques declarados en nuestra comunidad autónoma. En lo que concierne a los espacios naturales de interés local, se amplía su ámbito, ya que pueden comprender espacios integrados en más de un término municipal; se introduce la posibilidad de acudir a diferentes modalidades asociativas y de colaboración para su gestión, y se incide en su valor para el desarrollo de actuaciones de educación ambiental y uso social del medio ambiente.

La Red gallega de espacios protegidos se mantiene con los mismos efectos que hasta ahora, si bien se incluye la posibilidad de que aquellas limitaciones al uso de los bienes y derechos derivadas de la declaración de un espacio incluido en esta red o de sus instrumentos de planificación, que no habían sido indemnizables, puedan aun así ser objeto de ayudas, subvenciones u otras medidas compensatorias para contribuir a la conservación y al aprovechamiento sostenible del espacio. Se permite que el área de influencia socioeconómica de un espacio incluido en esta red gallega abarque no solo al término municipal en el cual se encuentre ubicado el espacio y su zona periférica de protección, sino también a otros municipios limítrofes, y se recoge la posibilidad de que la Administración autonómica otorgue ayudas en estas áreas para el desarrollo de actividades tradicionales sostenibles.

El procedimiento de declaración de un espacio natural protegido se regula con mayor detalle que hasta ahora, destacando además dos importantes novedades, como son el establecimiento del procedimiento de elaboración y aprobación de propuestas de declaración de lugares de importancia comunitaria y la previsión de que, con carácter general, la declaración de un espacio natural protegido conlleva simultáneamente la aprobación de su correspondiente instrumento de planificación. Con esta aprobación simultánea se pretende evitar que existan espacios naturales declarados como protegidos sin su correspondiente e imprescindible instrumento de planificación.

Con respecto al régimen de protección cautelar, se requiere informe favorable de la consejería competente en materia de conservación del patrimonio natural desde la iniciación del procedimiento de declaración de un espacio natural protegido o de aprobación de cualquier instrumento de planificación para el otorgamiento de cualquier autorización que habilite para realizar transformaciones de la realidad física, geológica o biológica en su ámbito territorial. Por su parte, la vigencia del régimen de protección preventiva se mantiene hasta la declaración del espacio natural protegido o, en su caso, de su instrumento de planificación, al considerarse necesario para garantizar en todo momento la protección de los valores naturales inherentes a los espacios.

Las previsiones relativas a las medidas de conservación, vigilancia y seguimiento de los espacios protegidos Red Natura 2000 competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia mantienen las líneas básicas establecidas por la legislación estatal, sin perjuicio de un incremento de la participación social que tiene lugar con la previsión de los acuerdos de custodia del territorio también en este ámbito.

En la regulación de los instrumentos de planificación de los recursos y espacios naturales se mejora su sistemática y nivel de detalle, estableciendo la prevalencia de estos instrumentos de planificación sobre cualquier otro instrumento de ordenación territorial, urbanístico, de los recursos naturales o físico. Respecto a las categorías de estos instrumentos de planificación, se sustituye la denominación de planes de conservación por la de planes de gestión y se incorporan las normas de gestión y conservación, que son el instrumento de planificación específico para los espacios naturales de interés local y para los espacios privados de interés natural. En lo que concierne al contenido de los instrumentos de planificación, es preciso destacar la exigencia de una memoria económica acerca de los costes e instrumentos financieros previstos para su aplicación, así como la exigencia de programas de seguimiento; previsiones que resultan coherentes e imprescindibles para conseguir su efectiva aplicación práctica. Estos instrumentos de planificación tienen una vigencia indefinida, a excepción de los planes rectores de uso y gestión, que concretan en cada caso su plazo de vigencia, el cual, como mínimo, será de diez años. Se regulan los trámites que integran el procedimiento de aprobación de estos instrumentos de planificación, siendo tales trámites los que, por el carácter específico de estas disposiciones normativas, se observarán, sin que resulten de aplicación las previsiones contempladas en la Ley 16/2010, de 17 de diciembre, de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia, para la elaboración de disposiciones reglamentarias autonómicas. También se lleva a cabo una regulación general de los usos y actividades a desarrollar en espacios naturales protegidos, sin perjuicio de su concreción en cada instrumento de planificación respectivo.

La regulación de la gestión de los espacios naturales protegidos introduce como novedad la previsión de una mayor participación social, con la posibilidad de suscribir convenios o acuerdos de gestión con las personas propietarias y usuarias de los terrenos o con entidades de custodia del territorio, y se modifica la denominación de las juntas consultivas, que pasan a denominarse juntas rectoras, sin que este cambio de denominación implique modificación de las funciones que tienen encomendadas.

En este título también se incorporan como novedad las áreas protegidas por instrumentos internacionales, y se desarrollan diversas cuestiones de competencia autonómica respecto a los humedales de importancia internacional, los geoparques y las reservas de la biosfera. A propósito de estas últimas, la Red de reservas de la biosfera de Galicia tendrá como finalidad la de conseguir una mejor coordinación y gestión de estos espacios y se configura como una firme apuesta por el desarrollo de esta categoría de espacio protegido en Galicia.

No se olvida la presente ley de exigir, con sometimiento a la legislación básica estatal en la materia, una adecuada evaluación de las repercusiones en el espacio, en el caso de planes, programas o proyectos que pudieran afectar a espacios protegidos de la Red Natura 2000, y una evaluación ambiental de aquellos planes, programas y proyectos que pudieran asimismo afectar de forma apreciable a los espacios incluidos en la Red gallega de espacios protegidos.

Por último, este título recoge una serie de previsiones relativas a las infraestructuras verdes y a la conectividad y restauración ecológicas, imponiendo la obligación de elaborar conjuntamente por las consejerías con competencias afectadas una estrategia gallega en esta materia que respete la estrategia estatal aprobada al efecto. Esta participación en la elaboración de la estrategia gallega es una muestra más de las numerosas previsiones contenidas en la presente ley para hacer efectiva la integración de la consideración ambiental en las demás políticas sectoriales, exigencia derivada del propio Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, en su artículo 11.

V