Real Decreto-ley 13/2019, de 11 de octubre, por el que se regula la actualización extraordinaria de las entregas a cuenta para el año 2019 de las comunidades autónomas de régimen común y de las entidades locales, en situación de prórroga presupuestaria, y se establecen determinadas reglas relativas a la liquidación definitiva de la participación de las entidades locales en los tributos del Estado, correspondiente al año 2017

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El Gobierno aprobó, en su reunión de Consejo de Ministros del día 11 de enero de 2019, el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2019 que fue remitido a las Cortes Generales para proceder a su tramitación parlamentaria, habiendo sido rechazado en el debate de totalidad en el Pleno del Congreso de los Diputados de 13 de febrero de 2019.

El proyecto de ley constituía el vehículo ordinario para instrumentar, entre otras múltiples medidas, la actualización de la financiación de las administraciones territoriales que corresponde a las comunidades autónomas y las entidades locales en aplicación de sus respectivos sistemas de financiación para el ejercicio 2019.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 134.4 de la Constitución Española «Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos». Esta situación de prórroga se activó a partir de 1 de enero de 2019 y continúa actualmente, habiendo transcurrido ya gran parte del ejercicio corriente 2019.

Si bien el pasado 24 de septiembre expiró el plazo máximo previsto en el artículo 99.5 de la Constitución para la investidura de un Presidente de Gobierno, hasta ese momento existía una expectativa de formación de Gobierno y, por tanto, con el fin de no condicionar en modo alguno la actuación de ningún Gobierno recién formado, en cumplimiento del marco jurídico aplicable a un Gobierno en funciones, ninguna decisión sobre la actualización de la financiación de las administraciones territoriales resultaba pertinente.

Actualmente la situación resulta diferente, pues tras constatarse la imposibilidad de formación de un Gobierno surgido de las elecciones generales del pasado mes de abril, el 24 de septiembre se han convocado elecciones generales para el día 10 de noviembre. Esta convocatoria prolonga la situación de Gobierno en funciones y limita la capacidad del Ejecutivo en materia presupuestaria, pero ya no condiciona la actuación de ningún Gobierno que pueda llegar a formarse, puesto que se aprecia que, para el momento en que pueda quedar constituido formalmente, ya no le resultaría temporalmente posible evitar el perjuicio al interés general que se produciría de no proceder a la actualización de la financiación de las administraciones territoriales.

Además, se constata en este momento la inviabilidad material e institucional de aprobar unos Presupuestos Generales del Estado para el año 2019 y, en consecuencia, que no es posible la actualización de las entregas a cuenta para el año 2019 de las comunidades autónomas de régimen común y de las entidades locales a través de los mecanismos ordinarios. Por tanto, tan solo cabe adoptar un ajuste técnico de carácter extraordinario para la defensa del interés general y evitar los graves perjuicios que la ausencia de medidas provocaría.

II

De no producirse la actualización de la financiación de las administraciones territoriales contenida en este real decreto-ley, el despliegue directo de los elementos de los sistemas de financiación territorial, concebidos en sus términos originales para una situación de ciclo presupuestario ordinario, derivaría en unos resultados financieros indeseados, contrarios al propio sentido y lógica financiera de dichas normas y al interés general. Ello es así porque se impediría trasladar a las comunidades autónomas y las entidades locales el incremento de los recursos derivados de la diferencia de previsiones, entre la elaborada para el año 2018 y la elaborada para el año 2019, en relación con el incremento de recaudación previa a la cesión de las figuras tributarias que son objeto de cesión en tales sistemas de financiación.

En este sentido, se produciría una importante brecha entre los resultados de aplicación de los sistemas de financiación territorial y la evolución de las magnitudes financieras y tributarias subyacentes que constituyen la base estructural de los mismos, generando distorsiones relevantes sobre las finanzas de las citadas administraciones territoriales y del propio Estado que, en ausencia de medidas de ajuste como las contempladas en este real decreto-ley, devendrían en graves e irreversibles. Nótese que los impactos en términos de caja y contabilidad nacional en distintos años tienen relevancia fundamental para las decisiones de ingresos y gastos de todas las administraciones concernidas.

En efecto, en el supuesto de que se completase el ejercicio presupuestario 2019 sin la aprobación de unos nuevos presupuestos dentro del propio año, el importe de las entregas a cuenta quedaría limitado al resultante de calcular las mismas sobre la base de las previsiones de ingresos tributarios correspondientes al presupuesto en vigor para dicho año, que para la situación de prórroga presupuestaria, se identifican con los contenidos en los propios Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 y no con los ingresos tributarios pre-cesión propios del ejercicio 2019.

Considerando que la posición cíclica actual de la economía española refleja un crecimiento sólido de las bases tributarias de los impuestos cedidos, esta circunstancia supone que, de mantenerse la prórroga presupuestaria, las entregas a cuenta que percibirían las comunidades autónomas resultarían inferiores a las resultantes de considerar la evolución de la recaudación previa a la cesión a las administraciones territoriales prevista para el año 2019 respecto a la prevista para el año 2018, dando lugar a que esa diferencia deba transferirse en todo caso a las comunidades autónomas dos años más tarde, en el año 2021, al tener que efectuarse la obligada liquidación definitiva, de acuerdo con la regla n+2. Es decir, las comunidades autónomas en el año 2019 recibirían menores recursos que recuperarían en el año 2021 en el momento de efectuarse la liquidación definitiva del sistema de financiación autonómico (en adelante, SFA).

El Estado, por su parte, percibiría mayores ingresos en el año 2019 dado que obtendría en ese año de manera efectiva la recaudación derivada de los tributos cedidos minorada en la cesión de esta realizada a favor de las comunidades autónomas; siendo esta menor que la propia del escenario subyacente, los recursos post-cesión con que contaría el Estado serían superiores en el año 2019. El efecto contrario se produciría en el año 2021. En este caso, el Estado recibiría la recaudación previa a la cesión corriente de ese ejercicio, pero se vería minorado en una cuantía extraordinariamente superior de recaudación cedida debido al mayor importe de la liquidación definitiva del año 2019. Por tanto, se reducirían de manera notable los recursos post-cesión del Estado para el año 2021 y quedaría fuertemente condicionada y comprometida la capacidad presupuestaria del Gobierno en ese ejercicio futuro.

Por tanto, la adopción de medidas de actualización de las entregas a cuenta para adecuar las previsiones de ingresos previas a la cesión a las administraciones territoriales implica, posibilitar un mejor ajuste de los recursos financieros de los distintos subsectores de las administraciones públicas a la posición cíclica de la economía española. Ello forma parte, en consecuencia, del margen de decisión del Estado en el marco de sus funciones de coordinación general de la actividad financiera del Estado y de sus propias competencias en materia de Hacienda Pública (artículo 149.1.14 de la Constitución Española).

Por otra parte, la extensión de la situación de prórroga presupuestaria a todo el ejercicio 2019 tendría efectos relevantes e irreversibles sobre las finanzas públicas de los distintos niveles de la Administración, atendiendo a los criterios temporales de imputación de los dos tramos del SFA en términos de caja y contabilidad nacional. Esta circunstancia afectaría negativamente al riesgo de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública de las administraciones territoriales y a la eficacia de las estrategias de consolidación fiscal y tesoreras de las distintas administraciones públicas y sus herramientas de coordinación por las que debe velar el Estado. Esos efectos negativos podrían extenderse además a los proveedores del sector privado que mantienen relaciones comerciales con las administraciones públicas y que se verían afectados por el impago de administraciones que no han podido contar con los recursos a los que la ley les da derecho en una situación de ciclo presupuestario normal.

III

Precisamente en este sentido, la urgencia del real decreto-ley viene determinada por el fuerte y negativo impacto que se produciría sobre las finanzas del año 2019 de las comunidades autónomas, de las entidades locales y del propio Estado, y que resultarían irreversibles para dicho ejercicio en caso de no actualizarse las entregas a cuenta. Este impacto afecta de manera progresiva y creciente desde el punto de vista tesorero a lo largo del ejercicio presupuestario. Teniendo en cuenta el importe de esta actualización en relación al total de recursos que están recibiendo las administraciones territoriales mensualmente, las tensiones de tesorería podrían materializarse en algunas comunidades autónomas hacia el final del año, arriesgando su capacidad para hacer frente al pago de gastos relacionados con servicios públicos fundamentales, como los referidos a farmacia o dependencia.

Dado que la disponibilidad de tesorería no es homogénea entre administraciones y algunas comunidades autónomas tendrían dificultades para cubrir el importe pendiente de las entregas a cuenta con sus instrumentos de liquidez, se verían obligadas a endeudarse, arriesgando el cumplimiento del objetivo de deuda pública.

Otra consecuencia perversa de esta situación consistiría en que las insuficiencias tesoreras generadas por los menores recursos recibidos producirían un incremento de los plazos del pago a proveedores. En efecto, la prórroga de los Presupuestos Generales del Estado sin actualización de las entregas a cuenta afectaría al sector privado, afectando a los proveedores que contratan con las administraciones territoriales, dado que podrían verse obligados a asumir alargamiento en los plazos de cobro por sus servicios. En este sentido es necesario tener en cuenta que España continúa realizando esfuerzos para reducir la morosidad de las administraciones públicas. El respeto a los plazos establecidos en la Directiva 2011/7/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, hace necesario revertir cualquier efecto perjudicial que la prórroga de los presupuestos generales del Estado pudiera tener en la tesorería de las administraciones territoriales y, en segunda instancia, en los plazos medios de pago a proveedores de las administraciones que afrontan problemas de liquidez.

De manera adicional, el alargamiento del pago a proveedores podría tener consecuencias presupuestarias perjudiciales en algunas administraciones, que se podrían ver obligadas a la adopción de medidas que, como consecuencia de un periodo medio de pago excesivo, establece la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Estas medidas serían más graves en el caso de aquellas comunidades autónomas que ya tienen un periodo medio de pago a proveedores por encima de los treinta días.

Por último, debe tenerse en cuenta los plazos necesarios para la ejecución de la actualización de las entregas a cuenta, tanto en el ámbito del Estado como de las administraciones territoriales, especialmente en aquellas administraciones en las que no han incorporado en sus respectivos presupuestos el incremento de los recursos adicionales que se derivan de la actualización. Existen cinco comunidades autónomas de régimen común que tienen sus presupuestos prorrogados y que, tras la actualización de las entregas a cuenta, necesitarán tiempo suficiente para realizar las respectivas modificaciones presupuestarias necesarias para que la actualización produjera efectos en el ejercicio 2019.

IV

Con la finalidad de evitar estos perjuicios al interés general, este real decreto-ley adopta las medidas de ajuste técnico, mínimas e imprescindibles, para actualizar las entregas a cuenta de las administraciones territoriales aclarando y precisando que el punto de partida para su cálculo, en situación definitiva de prórroga presupuestaria sobrevenida, debe ser la recaudación de los ingresos tributarios del Estado previa a la cesión de las administraciones territoriales que se contenían en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2019, en congruencia con lo dispuesto en el artículo 11.2 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias, y no las cifras de las magnitudes equivalentes prorrogadas del ejercicio inmediato anterior 2018. Asimismo, se precisa que la referencia a las cifras del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2019 debe realizarse eliminando necesariamente el efecto de las medidas tributarias que en aquel se recogían, respetando con ello plenamente las atribuciones del Poder Legislativo sobre la institución presupuestaria.

De esta manera, se efectúa una actualización de la cifra de ingresos tributarios previos a la cesión a las administraciones territoriales con referencia al momento de elevar el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado, en ausencia de medidas tributarias o financieras nuevas, construyéndose así un escenario o proyección inercial de ingresos equivalente al propio de la evolución natural del ciclo económico, con exclusión de cualquier decisión adicional que, en su caso, se hubiera incorporado a dicho Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado y que, obviamente, debe ser descartada al haber sido rechazado por las Cortes Generales.

V

Se debe insistir en este momento que la medida que se pretende articular con el presente real decreto-ley preserva en su integridad el régimen financiero actual de las comunidades autónomas sin que pueda considerarse una modificación o alteración del mismo; de hecho, puede afirmarse que el real decreto-ley permite precisamente que el mismo se mantenga en sus términos estructurales evitando que una situación de hecho derive, a través de la aplicación de los elementos reglados de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, en un especie de mutación fáctica de sus efectos financieros con respecto a su propio diseño, considerando que su regulación material contenida en la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, está concebida para una situación de normalidad de ciclo presupuestario ordinario y no para situaciones extraordinarias de prórroga presupuestaria sobrevenida como situación prolongada en el tiempo.

Lo anterior puede mantenerse no solo porque, desde el punto de vista formal, el real decreto-ley no pretende alterar la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, o las demás normas que dan sustento normativo al SFA sino, sobre todo, porque esa conclusión puede deducirse de su contenido material en el marco de la debida y atenta comprensión del propio diseño y funcionamiento del SFA. Así, a los efectos que aquí interesan en este momento, pueden destacarse tres elementos centrales que definen el actual SFA y con los que el presente real decreto-ley se encuentra plenamente alineado:

El real decreto-ley mantiene y aplica los mismos elementos reglados de determinación de las entregas a cuenta que los establecidos en la regulación vigente, si bien precisa que las previsiones de ingresos tributarios previos a la cesión a las administraciones territoriales son los que se derivan del escenario inercial subyacente del Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para el año 2019. Así, los valores de ingresos previos a la cesión que deben tomarse como referencia son los del Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para el año 2019 pero eliminando de su cuantificación el impacto de las medidas normativas contenidas en dicho proyecto de presupuesto y, de manera singular, las medidas tributarias que afectan a los impuestos parcialmente cedidos a las comunidades autónomas (IRPF, IVA e IIEE). De esta manera, se construye un escenario de ingresos previos a la cesión para 2019 que podría entenderse como técnico o inercial, sobre la base de la normativa tributaria vigente para el año 2019 y sin la introducción de medidas nuevas contenidas en el citado Proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2019.

La medida del real decreto-ley no altera esta distribución temporal de los recursos desde la consideración de los elementos estructurales del mismo, ni directa ni indirectamente. De manera más concreta, debe destacarse que no se ven afectados los porcentajes de cesión de ninguno de los impuestos cedidos, ni los porcentajes de determinación de las entregas a cuenta sobre su base, ni la definición de los recursos que los componen, ni las fórmulas de su cálculo, ni las reglas para su liquidación, ni las normas contables o de imputación presupuestaria de los recursos del sistema ni, en definitiva, cualquiera de los elementos que configuran el propio SFA.

El SFA será de aplicación en los mismos y exactos términos que los actualmente derivados de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, para ejercicios o momentos futuros una vez que, superada la extraordinaria situación de interinidad presupuestaria actual, se pueda volver a la situación de normalidad presupuestaria para la que la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, está concebida y redactada en sus concretos términos. El real decreto-ley no tiene efectos diferenciales sobre el sistema más allá de su propia concreción en la actual y extraordinaria situación de prórroga presupuestaria prolongada en el tiempo.