Ley 9/2018, de 20 de diciembre, de transporte público de viajeros por carretera de Castilla y León

Sea notorio a todos los ciudadanos que las Cortes de Castilla y León han aprobado y yo en nombre del Rey y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 25.5 del Estatuto de Autonomía, promulgo y ordeno la publicación de la siguiente Ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

Conforme a lo dispuesto en el artículo 70.1.8.º de su Estatuto de Autonomía, la Comunidad de Castilla y León tiene competencia exclusiva sobre los transportes terrestres que transcurran íntegramente por su territorio.

El Estatuto también prevé, en el artículo 76.12.º, que le corresponde a la Comunidad de Castilla y León, en los términos que establezcan las leyes y las normas reglamentarias que en su desarrollo dicte el Estado, la función ejecutiva sobre el transporte de viajeros que tenga su origen y destino en el territorio de la Comunidad, sin perjuicio de la ejecución directa que se reserve el Estado.

Por su parte, tanto la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, como la Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León, establecen las competencias propias de los municipios a ejercer en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, sin perjuicio del obligado respeto a la autonomía local.

En el aspecto relativo a la ordenación territorial, en la presente Ley se ha tenido en cuenta la regulación contenida en la Ley 7/2013, de 27 de septiembre, de ordenación, servicios y gobierno del territorio de la Comunidad de Castilla y León, así como la Ley 4/2015, de 24 de marzo, del Patrimonio Natural de Castilla y León.

En lo que respecta al marco normativo sectorial, ha de referirse en primer lugar la importancia del Reglamento (CE) 1370/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera, de aplicación directa, en el que se establecen pautas homogéneas para la organización y contratación de los servicios de transporte público; se definen, entre otros, los conceptos de derechos exclusivos, obligaciones de servicio público, contratos de servicio público o reglas generales; y se regulan las condiciones con arreglo a las cuales podrán concederse dichos derechos exclusivos y compensarse las citadas obligaciones de servicio público a las empresas contratistas, estableciendo como procedimiento habitual para ello el de la contratación por procedimientos de licitación equitativa e imponiendo límites máximos a la duración de los contratos.

En cuanto a la normativa sectorial estatal de aplicación, dado su carácter de legislación básica se han tenido en consideración lo dispuesto en los artículos de tal categoría de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres.

II

En Castilla y León el transporte de viajeros por carretera se encuentra regulado, de manera parcial como indica su propio nombre, en la Ley 15/2002, de 28 de noviembre, de Transporte Urbano y Metropolitano, mientras que en el transporte interurbano se aplica la normativa europea y, supletoriamente, la normativa estatal.

La Comunidad de Castilla y León, una vez otorgado a sus contratos de transporte público un marco firme en el que desenvolverse a través del Decreto-ley 2/2009, de 5 de noviembre, para garantizar la estabilidad del sistema concesional de transporte público regular interurbano de viajeros por carretera de Castilla y León, acomete ahora el desarrollo propio de sus competencias, dando cobertura normativa a las necesidades de movilidad derivadas de su específica organización territorial. Más aún cuando el transporte público se considera de manera indudable como un elemento vertebrador del espacio sobre el que se articula, cuestión especialmente sensible en esta Comunidad, por cuanto sus características socio territoriales, sin apenas equivalente en el resto la Unión Europea, obligan a la Junta de Castilla y León a un esfuerzo extraordinario para la dotación de servicios públicos que cubran las necesidades y expectativas de sus ciudadanos.

Estas pautas responden a la incidencia de varios fenómenos de especial complejidad, entre los que destacan la amplitud de la extensión territorial de Castilla y León, la ruralidad de sus territorios, una baja densidad de población y su amplia dispersión geográfica, lo que requiere unos medios de transporte que faciliten la comunicación entre los distintos, y alejados, núcleos de población. Estos medios de transporte no pueden establecerse solamente desde un punto de vista comercial, sino que su objetivo primordial debe ser garantizar el derecho a la movilidad de las personas de Castilla y León, a través de un servicio público de calidad. Para satisfacer dicho derecho a una población eminentemente dependiente del transporte público en unas condiciones tan singulares, la Junta de Castilla y León ha de llevar a cabo actuaciones innovadoras y específicas, que implican una atención singular hacia el ámbito rural.

El objetivo es configurar un transporte de proximidad en el ámbito rural que facilite la accesibilidad de los habitantes a los servicios básicos y su relación con los centros urbanos de mayor entidad, contribuyendo a que los ciudadanos de las áreas rurales tengan las mismas oportunidades que los habitantes de las ciudades. Este objetivo, en relación a la perspectiva de género, puede contribuir a facilitar la permanencia de la mujer en dicho ámbito y, por añadidura, a la estabilidad del núcleo familiar, de acuerdo con el Informe del Parlamento Europeo de 8 de marzo de 2017 «Sobre las mujeres y su papel en las zonas rurales».

Recientemente, el Movimiento Europeo de la Ruralidad (MER) ha solicitado a la Comisión Europea elaborar un Libro Blanco sobre la Ruralidad para dar una base más sólida a la política en favor de los territorios rurales después de 2020 y ha hecho un llamamiento al Parlamento y a la Comisión europea, resaltando tres cuestiones principales:

Las áreas rurales contribuyen a la «Estrategia Europa 2020»: hoy en día, la Unión Europea tiene una tendencia a centrarse, para incrementar la eficacia, en factores tales como la competitividad, áreas urbanas e innovación. Sin embargo, otros objetivos, principalmente las áreas rurales, están siendo olvidados cuando, en realidad, estas áreas, que suponen el 59% de la población europea y el 56% del empleo en la Unión Europea, producen riqueza y valor añadido.

Lo rural y lo urbano se complementan: La estrategia de la política europea no puede exclusivamente centralizarse en un sistema de metrópolis. La singular cualidad espacial de Europa debe ser la conexión entre áreas urbanas y rurales. Las áreas rurales y periurbanas juegan un particular papel en esta relación, dada su importancia en términos de agricultura local, calidad paisajística, gestión medioambiental, empleo y cohesión social.

Las áreas rurales son algo más que zonas agrícolas o de ocio: la Europa rural de hoy ha evolucionado y su economía se halla diversificada. La agricultura sigue siendo una actividad económica y territorial vital, pero los sectores secundario y terciario ocupan un gran papel en términos de empleo.

Partiendo de estas consideraciones, es necesario realizar en el ámbito competencial autonómico un impulso normativo que, sin menoscabo de la legislación estatal preexistente y la necesaria defensa de la unidad de mercado, permita modernizar los servicios de transporte de la Comunidad, garantizando así la movilidad de los ciudadanos en todo su territorio. Todo lo cual requiere disponer de un sistema de transporte que garantice un servicio público de calidad, adecuado tanto a las nuevas pautas de desplazamiento como a la realidad del territorio de Castilla y León, donde el modelo estatal de concesiones lineales de larga distancia y con un alto número de personas usuarias tiene difícil encaje.

Desde un punto de vista temporal, cabe destacar la oportunidad de esta ley una vez que el citado Decreto-ley 2/2009, de 5 de noviembre, ha significado un primer y necesario paso en la homogeneización del conjunto de contratos de servicio público de transporte de viajeros por carretera. Por añadidura, el tiempo transcurrido desde la entrada en vigor de la Ley 15/2002, de 28 de noviembre, de Transporte Urbano y Metropolitano de Castilla y León, aconsejan igualmente una completa actualización de la misma, ante la generación de nuevos patrones de movilidad en los ámbitos metropolitanos.

Una nueva regulación no puede significar la imposición de injustificadas cargas administrativas o el hacer más complejas las relaciones jurídicas entre la Administración y los administrados; antes al contrario, esta ley racionaliza y optimiza los recursos disponibles, e incluso incardina en un único cuerpo normativo la legislación sectorial, al incorporar y consecuentemente derogar, la citada Ley 15/2002, de Transporte Urbano y Metropolitano.

A fin de preservar el principio básico de unidad de mercado consagrado en la Constitución Española, en la presente ley se regulan únicamente aquellos aspectos imprescindibles del transporte público que necesitan de una cobertura específica en Castilla y León, previéndose expresamente para el resto la supletoriedad de la legislación estatal; se completa así el principio de seguridad jurídica, ya que se ha realizado el máximo esfuerzo a la hora de integrar coherentemente esta ley en el resto del ordenamiento jurídico, tanto autonómico, como estatal y de la Unión Europea, evitándose repeticiones innecesarias y que dan lugar a confusión interpretativa y, por supuesto, reforzándose también en la acepción de redacción accesible y sencilla para el ciudadano.

En línea con la nueva organización territorial derivada de la aplicación de la Ley 7/2013, de 27 de septiembre, de Ordenación, Servicios y Gobierno del Territorio de la Comunidad de Castilla y León, que exige dotar a la Administración de las necesarias herramientas que permitan coordinar los servicios de transporte con las previsiones de la nueva estructura de ordenación administrativa, el objetivo de la norma es claro, y no es otro que modernizar y acercar la red de transporte público a las necesidades de la ciudadanía, para lo cual en todo caso se tiene en consideración a las personas, siendo imprescindible que las decisiones en forma de planificación y coordinación sean tomadas, como efectivamente se prevé, con la participación activa de los potenciales destinatarios de las decisiones administrativas.

Finalmente, esta ley prevé de manera novedosa, con alcance a todas las Administraciones con competencias, el régimen de financiación del transporte, y, de manera más concreta, una serie de actuaciones que, racionalizando la red de transporte público de Castilla y León y actuando directamente sobre la optimización de servicios, puedan mejorar la eficiencia de los fondos públicos destinados a dicha red, fijando como premisa inquebrantable la garantía de dotar a todos los habitantes de Castilla y León de un servicio de transporte público suficiente y adaptado a las necesidades reales de cada territorio.

III

Los objetivos principales de esta ley, en un necesario escenario de máxima optimización de los fondos públicos, son la adaptación de los contratos de transporte a la movilidad actual de una manera sostenible, incorporando la máxima seguridad, calidad y el uso de nuevas tecnologías al servicio del usuario; y la mejora de la eficiencia medioambiental y económica en la explotación de la red de transporte público, todo ello, a través de herramientas que permitan una mayor flexibilidad a la Administración, que faciliten la coordinación interadministrativa y de modo que se garantice la igualdad de acceso de los ciudadanos a los servicios de transporte y, en suma, los derechos de las empresas y de las personas consumidoras y usuarias.

Estos objetivos son coherentes con los grandes documentos de referencia en el ámbito internacional y europeo en el que se integra la Comunidad de Castilla y León, como son el Acuerdo de París contra el Cambio Climático ratificado por España en 2017, o el tercer Libro Blanco de la Comisión Europea sobre el futuro de los transportes para 2050, titulado «Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible» publicado el 28 de marzo de 2011 y revisado el 29 de julio de 2015 y en el que tiene especial importancia la reducción de la emisión de gases de efecto invernadero. Por supuesto el transporte, ha de ser una de las piezas fundamentales para reducir esta emisión.

La presente ley apuesta por la movilidad sostenible, la reconoce expresamente como uno de los principios básicos que deben regir su aplicación y hace visible su definición. En consonancia con la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, no se queda en una mera declaración de la exigencia, sino que a lo largo de su articulado prevé una serie de medidas e instrumentos para lograr un sistema de transporte sostenible.

IV

En cuanto al contenido estrictamente normativo, la presente ley se estructura en un Título preliminar, siete títulos y su parte final.

En el Título preliminar se regulan las cuestiones más generales: objeto, ámbito de aplicación, principios de aplicación de la ley, las definiciones de los términos empleados en la misma y las competencias de las Administraciones.

Dentro de este título se remarca la importancia, en un territorio como el de Castilla y León, de las obligaciones de servicio público en relación a la red de transporte público de viajeros por carretera, como herramienta de garantía de la cobertura de las necesidades de los ciudadanos, y el correlativo reconocimiento de su compensación a los operadores. Igualmente cabe destacar la conceptualización del servicio integrado zonal, con una denominación diferenciada de la habitualmente usada de contrato zonal, para evitar confusiones en el ámbito del derecho de contratación administrativa.

En el Título I, la parte principal es la necesaria «publicatio» de los servicios regulares de uso general, tanto urbanos como interurbanos; así como la regulación de la financiación del transporte público, algo destacable dado que España es uno de los escasos países de la Unión Europea que carece de una norma específica en la materia. Se cierra el Título con las obligaciones exigidas sobre la necesaria calidad de los servicios, su sostenibilidad ambiental y la incorporación a su explotación de los sistemas inteligentes de transporte.

El Título II, específico del transporte interurbano, regula en su Capítulo I su régimen general, y dedica el Capítulo II al régimen de adjudicación, explotación y modificación de los servicios integrados zonales, consagrados como la fórmula que se muestra más adecuada para la prestación de los servicios en Castilla y León, otorgándoles la ley en consecuencia preferencia como la principal herramienta material de prestación de los servicios de transporte.

Por otro lado, el reconocimiento legislativo al transporte a la demanda, un referente en España en cuanto a la aplicación de medidas de transporte por carretera en ámbitos territoriales de difícil cobertura, y que ha significado un hito en esta Comunidad Autónoma por su alto nivel de desarrollo técnico, es un elemento fundamental de este Título.

Por último, tanto las alternativas de prestación conjunta de los servicios regulares de uso general con el especial a través de la adopción de medidas concretas que permitan en todo momento salvaguardar la seguridad y la calidad del servicio que se presta, como el reconocimiento expreso a la posibilidad de subcontratación, en una Comunidad con un territorio tan extenso que hace que en ocasiones sea imprescindible acudir a esa figura, son también parte destacada.

El Título III se dedica íntegramente al transporte urbano, habiéndose realizado un importante esfuerzo integrador de la Ley de Transporte Urbano y Metropolitano para incardinarla en la presente ley, con especial hincapié en el sector del taxi.

En el Título IV se lleva a cabo un detallado desarrollo de la planificación y coordinación del transporte público entre Administraciones y entre modos, con especial mención del Mapa de Ordenación de Transportes, como herramienta básica de ordenación del mismo, y de la obligación de coordinación de la ordenación territorial y el urbanismo con la movilidad que se genera en dichas actividades.

El Título V se ocupa, considerando el actual vacío legal existente provocado por la modificación de la normativa estatal, de la regulación de las infraestructuras complementarias al transporte, y muy especialmente del régimen aplicable a las estaciones de transporte de viajeros por carretera, como principal elemento auxiliar del transporte público, regulando también otras instalaciones relacionadas.

El Título VI, relativo a la organización administrativa, da rango legal al Consejo de Transportes de Castilla y León, y recoge igualmente las Juntas Arbitrales del Transporte como elemento que ha demostrado su utilidad práctica en la resolución de litigios en su ámbito de aplicación.

El Título VII, relativo el régimen de inspección, infracciones y sanciones, recoge una serie de disposiciones generales aplicables a los servicios de transporte de viajeros previsto en esta ley, y tipifica infracciones y sanciones específicas relativas al transporte urbano. De esta manera se proporciona a las entidades locales instrumentos efectivos que den cobertura normativa a los reglamentos y ordenanzas que puedan dictar para una regulación detallada, adecuada a sus necesidades concretas.

En cuanto al procedimiento para la imposición de sanciones en materia de transporte urbano, se ajustará a lo dispuesto en las normas del procedimiento administrativo sancionador común. Si bien, en todo lo concerniente a la prescripción y caducidad de las infracciones y sanciones, serán de aplicación las normas vigentes, que sobre estos aspectos, establece la legislación estatal en materia de transportes.

En lo que respecta al régimen de infracciones y sanciones del transporte interurbano de viajeros por carretera de Castilla y León, en lo no previsto en la presente ley se aplicará supletoriamente la normativa estatal en materia de transportes.

Por último, la Parte final está constituida por tres disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.

La presente ley se ha sometido a participación ciudadana a través de diferentes cauces de comunicación y de los preceptivos trámites de audiencia e información pública. Así mismo, ha sido informado favorablemente por el Consejo de Transportes de Castilla y León como órgano superior de asesoramiento, consulta y debate sectorial, lo que garantiza que la norma haya sido debatida y analizada desde el diálogo y el máximo consenso empresarial y social. Además, se ha puesto en conocimiento del Consejo de Cooperación Local, ha sido informada por el Consejo Económico y Social dada la trascendencia socioeconómica de la norma, y se ha sometido a dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León.

TÍTULO PRELIMINAR

Disposiciones generales

Artículo 1. Objeto.