Real Decreto-ley 3/2019, de 8 de febrero, de medidas urgentes en el ámbito de la Ciencia, la Tecnología, la Innovación y la Universidad

I

La investigación científica y técnica, el desarrollo y la innovación, incluido el ámbito universitario, constituyen factores indispensables para el crecimiento económico de un país y contribuyen de manera decisiva al progreso y bienestar sociales. De ahí que, desde finales de la década de los noventa, y observando el diferencial de competitividad, en la agenda de la Unión Europea las políticas de I+D+i han ocupado un lugar destacado, contemplándose como una de las claves para la creación de empleo y el crecimiento a largo plazo, la mejora de la competitividad y la productividad y para atender los retos internacionales.

A lo largo de los últimos años, el descenso en la inversión pública en el Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación ha ocasionado un progresivo retraso con respecto a la Unión Europea y la pérdida de eficiencia en el funcionamiento de dichos órganos, sumado a los progresivos incrementos normativos en el sistema de control de la gestión de los organismos y entidades que forman parte de dicho sistema.

Las medidas contenidas en el presente real decreto-ley permitirán a los organismos y entidades que forman parte del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación cumplir más eficazmente el propósito primordial que asiste a los mismos, cual es el de fomentar la investigación científica y técnica en todos los ámbitos del conocimiento, como factor esencial para desarrollar la competitividad y la sociedad basada en el conocimiento, mediante la creación de un entorno económico, social, cultural e institucional favorable al conocimiento y a la innovación.

Existe un consenso claro a nivel político y social de acuerdo con el cual la economía española debe avanzar hacia un modelo productivo en el que la innovación está llamada a incorporarse definitivamente como una actividad sistemática de todas las empresas, con independencia de su sector y tamaño, y en el que los sectores de media y alta tecnología tendrán un mayor protagonismo. La apuesta por la investigación y la innovación es fundamental en el contexto de límites ambientales, para facilitar la transición ecológica de la economía y para garantizar un desarrollo sostenible, seguro, justo y duradero.

La situación de la investigación y el desarrollo en España en el periodo 2010-2017 muestra sin embargo una tendencia preocupante.

Así, de acuerdo con los últimos datos estadísticos disponibles, en 2017 en España la ratio de inversión I+D sobre PIB supuso un 1,20 % (INE), mientras que la media de la UE-28 fue del 2,07 % (Eurostat). En la última década, esta brecha de inversión pública y privada en I+D entre España y la media de la UE lejos de reducirse se ha agrandado. En el periodo 2009-2017, mientras el conjunto de la UE ha invertido un 22 % más en I+D, España lo ha hecho un 5,8 % menos. Esta tendencia nos sitúa cada vez más lejos del objetivo de la Unión Europea de invertir en el año 2020 el 3 % del PIB en Investigación y Desarrollo para generar crecimiento y empleo.

Desde el inicio de la crisis económica hasta 2017, se ha reducido la inversión pública en I+D un 26,2 % en España hasta situarla en niveles de inversión similares a los de 2007. Un salto atrás de diez años.

En la actualidad, no queda ningún atisbo de duda acerca de la estrecha vinculación entre la inversión en I+D y el crecimiento económico de los Estados. Aquellas que más han invertido –y de manera más constante– a lo largo de los años, son las que gozan de mayores niveles de riqueza y, sobre todo, de mayor fortaleza económica para resistir los embates de las crisis económicas.

Resulta, por tanto, más necesario que nunca, adoptar pasos decididos a favor del fomento del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación, dotándolo de los instrumentos más ágiles para la consecución de una triple serie de objetivos.

En primer lugar, permitir una inversión pública y privada más eficaz en los organismos y entidades que forman parte del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación, adoptando las decisiones necesarias para facilitarlo a través de esta disposición con fuerza de ley.

En segundo lugar, fomentar la incorporación del talento en estas organizaciones y entidades, potenciando que los mejores investigadores puedan incorporarse y consolidar sus carreras en el Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación, en un contexto de estabilidad presupuestaria y financiera y que puedan centrar sus esfuerzos en la consecución de los objetivos de la investigación, el desarrollo y la innovación. Se persigue así revertir la tendencia negativa de la última década, donde muchos investigadores e investigadoras tuvieron que dejar sus carreras científicas o hubieron incluso de emigrar a fin de poder desarrollar plenamente sus carreras y capacidades profesionales.

En este sentido, a través de diversos mecanismos de carácter complementario a lo previsto en el presente real decreto-ley, se procederá a adoptar medidas tendentes al citado fomento de la incorporación del talento en estas entidades: se reforzarán las ofertas de empleo público con objeto de dotar de medios personales y mejorar el empleo público en el ámbito de la investigación, el desarrollo y la innovación y de la política científica y tecnológica.

De igual manera, a través de la priorización en futuras ofertas del acceso al empleo público en el ámbito de la I+D+i, permitiendo así dotar a las entidades, organismos y administraciones competentes en materia científica, tecnológica y de innovación, así como a las universidades públicas, del personal mínimamente necesario para acometer adecuadamente el ejercicio de sus atribuciones y competencias para un mejor desarrollo de la investigación, y adoptando las medidas que resulten pertinentes en el ámbito de la tasa de reposición de efectivos en dicho ámbito.

Con lo anterior, mejorarán sustancialmente los procedimientos de gestión interna del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación, dando lugar a un mejor cumplimiento de sus funciones en el ámbito de la I+D+i, pues quedarán así cubiertos los servicios comunes necesarios para dar apoyo a los organismos y entidades en la realización de sus cometidos específicos.

Y por último y en tercer lugar, mediante este real decreto-ley se pretende agilizar progresivamente la gestión en el ámbito del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación, dotándolo de los mejores instrumentos procedimentales a fin de que las carreras de los investigadores puedan dedicarse íntegramente a la labor que les es propia, disminuyendo las excesivas cargas administrativas que, en ocasiones, pueden resultar contraproducentes, sin minorar en ningún caso el control de su gestión a través de los mecanismos públicos establecidos.

A efectos, por tanto, de alcanzar dichos objetivos en el ámbito del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación, resulta más necesario que nunca mejorar los procedimientos de gestión de las unidades y centros dedicados al desarrollo científico y tecnológico, la investigación y la innovación.

La concurrencia de los requisitos de extraordinaria y urgente necesidad a que hace referencia el artículo 86 de la Constitución Española queda patente en el presente caso, habida cuenta de las negativas consecuencias que podrían derivarse, en los próximos años, como resultado de la inacción de los poderes públicos en el ámbito de la ciencia, la tecnología y la innovación, pues tal y como se ha contemplado previamente los números arrojan una progresiva involución en la inversión y eficiencia del sistema, lo que podría llevar al mismo a una parada técnica en un breve espacio de tiempo, imposibilitando a posteriori alcanzar el nivel que merece el Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación.

En este sentido, y de conformidad con reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, el concepto de extraordinaria y urgente necesidad que contiene la Constitución no es, en modo alguno, «una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes», razón por la cual, este Tribunal puede, «en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada» (SSTC 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8; 237/2012, de 13 de diciembre, FJ 4, y 39/2013, de 14 de febrero, FJ 5).

El control del Tribunal Constitucional consiste en un control jurisdiccional ex post, y tiene por misión velar porque el Gobierno no se haya apartado del margen de apreciación concedido por la norma, esto es, que aquel se mantenga dentro del concepto jurídicamente asequible que es la situación de «extraordinaria y urgente necesidad». Se trata, en definitiva, de un «control externo, en el sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno» (STC 142/2014, de 11 de septiembre, FJ 3, y las que allí se citan).

La adecuada fiscalización del recurso al decreto-ley requiere el análisis de dos aspectos desde la perspectiva constitucional: por un lado, la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 111/1983, de 2 de diciembre, FJ 5; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4) y, por otro lado, la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997, de 28 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4).

Como señala la STC 332/2005, de 15 de diciembre (FJ 6), aunque ambos aspectos están íntimamente ligados, su examen por separado facilita desde un punto de vista metodológico el análisis de las consideraciones de las partes y, en última instancia, el control que le corresponde efectuar al Tribunal Constitucional.

En cuanto a la definición de la situación de urgencia, la doctrina ha precisado que no es necesario que tal definición expresa de la extraordinaria y urgente necesidad haya de contenerse siempre en el propio real decreto-ley, sino que tal presupuesto cabe deducirlo igualmente de una pluralidad de elementos.

En cuanto a la segunda dimensión del presupuesto habilitante de la legislación de urgencia –conexión de sentido entre la situación de necesidad definida y las medidas que en el real decreto-ley se adoptan– la doctrina del Tribunal Constitucional «ha afirmado un doble criterio o perspectiva para valorar la existencia de la conexión de sentido: el contenido, por un lado, y la estructura, por otro, de las disposiciones incluidas en el Real Decreto-ley controvertido» (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 1/2012, de 13 de enero, FJ 11, y 39/2013, de 14 de febrero, FJ 9).

El Tribunal Constitucional ha venido admitiendo el uso del decreto-ley en situaciones que se han calificado como «coyunturas económicas problemáticas», para cuyo tratamiento representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro que subvenir a «situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes» (SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6, y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8).

En este caso, el carácter estructural de la reforma a efectos de permitir el adecuado funcionamiento del Sistema Español de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación se despliega en las dos grandes modificaciones normativas abordadas a través del mismo: aquellas disposiciones, por un lado, que permitirán una inversión más eficaz en el citado Sistema, y aquellas otras que coadyuvan a la consecución de dicho objetivo económico-financiero, mediante la necesaria simplificación de trámites de gestión en los organismos y entidades que forman parte del Sistema, facilitando así el ordinario funcionamiento de los mismos y evitando el colapso administrativo en que, en ocasiones, se ven sumidos, al subsumir la gestión de políticas sectoriales de gran complejidad en marcos generales normativos que no atienden a las especificidades propias del funcionamiento y organización de la investigación, el desarrollo, la innovación y la política científica y tecnológica.

Se debe advertir que el hecho de que se considere una reforma estructural no impide, por sí sola, la utilización de la figura del decreto-ley, pues el posible carácter estructural del problema que se pretende atajar no excluye que dicho problema pueda convertirse en un momento dado en un supuesto de extraordinaria y urgente necesidad, que justifique la aprobación de un decreto-ley, lo que deberá ser determinado atendiendo a las circunstancias concurrentes en cada caso (STC 137/2011, FJ 6; reiterado en SSTC 183/2014, FJ 5; 47/2015, FJ 5, y 139/2016, FJ 3).

II

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, el presente real decreto-ley se ajusta a los principios de buena regulación y, en particular, a los principios de necesidad y eficiencia, existiendo fundadas razones de interés general para su aprobación, habida cuenta del retroceso de la inversión pública y privada en investigación, desarrollo e innovación de los últimos ejercicios y la necesidad de dotar al Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación de mecanismos ágiles que les permitan la atracción del talento humano y de las inversiones necesarias para evitar el retroceso de las políticas científicas y tecnológicas en nuestro país, situándolo de nuevo en la media de los Estados de nuestro entorno en materia de gestión innovadora e inversiones.

Se trata, igualmente, de una disposición con fuerza de ley en la que resulta evidente el principio de proporcionalidad, toda vez que las medidas en ella contempladas (tanto las relativas a la gestión de recursos humanos como a las propias en materia de gestión económico-financiera, presupuestaria, de contabilidad, control y tramitación administrativa en el ámbito de los organismos públicos de investigación de la Administración General del Estado) se ajustan plenamente al objetivo que pretende conseguirse mediante este instrumento, cual es el de garantizar la eficacia en la gestión del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación, fomentando el adecuado funcionamiento de los organismos y entidades que forman parte del mismo, atrayendo el mejor talento en materia de personal a estos organismos y entidades, evitando así la fuga de cerebros, e impulsando el incremento de la inversión tanto pública como privada en dicho sistema, a fin de volver a situar la política científica, tecnológica y de innovación en el centro del debate público y de la acción de gobierno.

Las medidas contenidas en el presente real decreto-ley son adecuadas y proporcionadas a las necesidades que exigen su dictado, sin que a estos efectos quepa considerar que existan otras alternativas menos restrictivas o que impongan menos obligaciones a los destinatarios: más bien al contrario, tras la adopción de esta norma con rango de ley se establecerán procedimientos de gestión más ágiles para todos los interesados en cada uno de los organismos y entidades señalados, permitiéndoles así una mejor consecución de sus objetivos en el ámbito de la ciencia, la tecnología, la investigación, el desarrollo y la innovación.

III

El presente real decreto-ley se estructura en cinco artículos, una disposición adicional, una disposición transitoria y cuatro disposiciones finales.

Se regula así la contratación de personal laboral de los organismos públicos de investigación de la Administración General del Estado con cargo a los créditos de inversiones, permitiendo a estos contar con informes-tipo anuales de la Abogacía del Estado, a efectos de agilizar la gestión de las contrataciones de carácter laboral efectuadas por dichos organismos: con lo anterior mejorarán sustancialmente los procedimientos de gestión interna del Sistema Español de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, dando lugar a un mejor cumplimiento de sus funciones en el ámbito de la investigación, el desarrollo y la innovación, pues quedarán así cubiertos los servicios necesarios para dar apoyo a los organismos y entidades en la realización de sus cometidos específicos.

Otra de las medidas extraordinarias adoptadas a través de la presente norma, con el fin de que la adecuada gestión financiera no perjudique las funciones de investigación que les son propias, consiste en establecer un mandato para que en el plazo de un año se adopten las medidas necesarias que permitan a los organismos públicos de investigación de la Administración General del Estado que no tengan la condición de agencia estatal contar con una gestión financiera centralizada.

Junto a lo anterior, y también en el ámbito de la gestión económico-financiera de los organismos públicos de investigación, se establecen medidas relativas a las reglas de control interno de la referida gestión, con objeto de coadyuvar a su fin de contribuir a la generación, difusión y transferencia del conocimiento para resolver los problemas esenciales de la sociedad como factor esencial para desarrollar la competitividad y la sociedad basada en el conocimiento, mediante la creación de un entorno económico, social, cultural e institucional favorable al conocimiento y a la innovación; se establece así que el control interno de dichos organismos será el control financiero permanente, de acuerdo con lo previsto en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria y el Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen del control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado.

Mediante dicha medida se garantiza en todo momento el adecuado control interno de la gestión económico-financiera propia de dichos organismos, atribuyendo a la Intervención General de la Administración del Estado el ejercicio de las funciones de control financiero permanente sobre la misma, lo que le permitirá verificar, de una forma continua realizada a través de la correspondiente intervención delegada, la situación y el funcionamiento de las entidades del sector público estatal en el aspecto económico-financiero, para comprobar el cumplimiento de la normativa y directrices que les rigen y, en general, que su gestión se ajusta a los principios de buena gestión financiera y en particular al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de equilibrio financiero, tal y como preceptúa el artículo 157 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.