Ley 3/2019, de 22 de enero, de garantía de la autonomía municipal de Extremadura

EL PRESIDENTE DE LA JUNTA DE EXTREMADURA

Sea notorio a todos los ciudadanos que la Asamblea de Extremadura ha aprobado y yo, en nombre del Rey, de conformidad con lo establecido en el artículo 40.1 del Estatuto de Autonomía, vengo a promulgar la siguiente ley.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La Comunidad Autónoma de Extremadura ha ido aprobando, desde su creación, un número importante de leyes y disposiciones normativas reglamentarias que regulan aspectos puntuales de la organización territorial y del régimen local. La primera referencia en esta materia puede encontrarse en la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Extremadura para 1989, que estableció en su capítulo VII, como instrumento de apoyo financiero a la Administración Local, un Fondo Regional de Cooperación Municipal que se ha mantenido ininterrumpidamente, en sucesivas leyes de presupuestos, hasta la fecha.

En el mismo sentido, tempranamente se aprobó la Ley 5/1990, de 30 de noviembre, de Relaciones Interadministrativas entre las Diputaciones Provinciales y la Comunidad Autónoma de Extremadura. Esta ley, fruto de un contexto muy específico y ante el desuso de buena parte de sus previsiones, se deroga por la presente ley y tal materia será objeto de regulación en su día por parte de la ley que desarrolle el artículo 59 del Estatuto de Autonomía de Extremadura. Años más tarde vio la luz la importante Ley 17/2010, de 22 de diciembre, de Mancomunidades y Entidades Locales Menores de Extremadura, que abogaba por la constitución de un nuevo tipo de mancomunidades integrales, así como por el establecimiento de un régimen jurídico de las entidades locales menores.

Esta última regulación, al menos parcialmente, se vio afectada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, que modificaba algunos aspectos (objeto, principalmente) del régimen jurídico de las mancomunidades y asimismo establecía un nuevo marco jurídico (como instancias desconcentradas sin personalidad jurídica) de los entes de ámbito territorial inferior al municipio (artículo 24 bis de la Ley 7/1985, de 7 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local) y manteniendo bajo determinadas condiciones la existencia de las entidades locales menores anteriormente creadas (disposición transitoria cuarta de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre).

Más recientemente la Asamblea de Extremadura aprobó la Ley 7/2015, de 31 de marzo, por la que se regula el Estatuto de Capitalidad de la ciudad de Mérida. Esta importante ley tiene por objeto, en efecto, definir el estatuto especial de capitalidad de la ciudad de Mérida por medio de la regulación de aspectos tales como las singularidades organizativas del Ayuntamiento en relación con la coordinación entre la Administración municipal y la de la Junta de Extremadura, las relaciones administrativas, la determinación de los sectores de interés concurrente y la colaboración a partir de esos presupuestos, el Consejo de Capitalidad, así como algunas normas que regulan aspectos relativos al tratamiento especial en materia de financiación.

Al margen de otras disposiciones normativas de carácter reglamentario, lo que sí se advierte es que, hasta la fecha, la Comunidad Autónoma de Extremadura no ha legislado en torno a la entidad local básica por excelencia que es el municipio, como tampoco lo ha hecho en relación con el principio de autonomía local. La centralidad del municipio en el sistema de gobierno local establecido estatutariamente es, por tanto, innegable; sin perjuicio de que esa posición central venga acompañada en no pocos casos por la tarea de las Diputaciones provinciales, cuyo papel institucional coadyuva al mantenimiento efectivo del principio de subsidiariedad en el sistema de gobierno de la comunidad local. No obstante, las referencias obligadas a esa institución provincial y las que se harán después, conviene resaltar que el papel institucional del municipio, así como el refuerzo y garantía de la autonomía local, conforman los pilares básicos de la presente ley.

En cualquier caso, la aprobación de la citada Ley 27/2013, de 27 de diciembre, dio lugar a una cascada de impugnaciones ante el Tribunal Constitucional, por medio de la presentación de varios recursos de inconstitucionalidad y un conflicto en defensa de la autonomía local. A partir de la importante Sentencia del Tribunal Constitucional 41/2016, de 3 de marzo, precisamente dictada en recurso de inconstitucionalidad planteado por la Asamblea de Extremadura, se fueron declarando inconstitucionales diferentes preceptos de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, e interpretando de conformidad con la Constitución otros muchos. El panorama inicial era confuso, pero se ha ido clarificando en una cadena de pronunciamientos del Tribunal Constitucional. Así, además de la STC 41/2016, ya citada, cabe traer aquí a colación las SSTC 111/2016, 168/2016; 180/2016; 44/2017; 45/2017; 54/2017; 93/2017; y 101/2017. Esta larga serie de resoluciones del Tribunal Constitucional sobre esa ley se ha cerrado con la STC 107/2017, de 21 de septiembre, que resuelve el conflicto en defensa de la autonomía local planteado por 2.393 municipios. Asimismo, hay un buen número de disposiciones normativas incorporadas a la legislación básica que, si bien vigentes, han quedado inaplicadas por conexión o consecuencia con los pronunciamientos de inconstitucionalidad, mientras que otras (por razones de incomprensión del modelo propuesto) tampoco están teniendo efectividad alguna.

En efecto, algunas de las modificaciones profundas que comportó para el régimen local español la aprobación de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, se han visto radicalmente desmentidas por los pronunciamientos del Tribunal Constitucional antes expuestos, otras han sido reinterpretadas en clave de conformidad con la Constitución; hay también -como se decía- no pocas previsiones normativas inaplicadas por conexión o vacías de efectividad y otro buen número de mandatos que insertó esa reforma han quedado definitivamente incrustados en las bases de régimen local y están siendo aplicables, sobre todo algunas de las medidas (de carácter contingente) que tenían que ver con la sostenibilidad financiera de los entes locales con el fin de hacer frente a la dura etapa de contención fiscal por la que ha atravesado España en los últimos años.

En este contexto, por tanto, la pretensión de elaborar o construir una ley integral o un marco normativo general que regule de forma holística todas las entidades locales de Extremadura y que actúe u opere en un marco básico estatal de régimen local ciertamente prolijo y con inevitables dudas de cuál será su destino en los próximos años, no parece una solución institucional y jurídica adecuada.

Ciertamente, como se ha expuesto, la Comunidad Autónoma de Extremadura carece en estos momentos de un regulación general en materia de gobierno y Administración local, pero atendiendo a las circunstancias normativas expuestas no parece muy apropiado intentar construir ese marco jurídico autonómico sobre unas bases estatales que, tras los recientes cambios normativos y la jurisprudencia constitucional citada sobre ellos, no tiene un asentamiento lo suficientemente sólido como para ofrecer soporte a un sistema normativo local extremeño que tenga vocación de permanencia en el tiempo.

Por tanto, la solución normativa por la que opta la presente ley es mucho más precisa y acotada, como inmediatamente se verá, puesto que se inclina por regular en un texto normativo breve, pero de fuerte contenido de principios y algunas reglas consistentes, un sistema de garantías de la autonomía municipal y, particularmente, de tasar un elenco de materias y funciones de competencia municipal propia que definan los contornos precisos de un modelo altamente avanzado de regulación del gobierno local, partiendo de la centralidad del municipio como entidad local básica y cauce de participación de la ciudadanía en los asuntos públicos.

Y para ello, sin duda, el mejor apoyo consiste en la regulación que la reforma del Estatuto de Autonomía de Extremadura (Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero; «BOE» núm. 25, de 29 de enero) lleva a cabo de la autonomía local y, particularmente, de la autonomía municipal y de las competencias propias de los ayuntamientos.

Por consiguiente, es en ese marco estatutario, y particularmente en la regulación establecida en el artículo 55 de la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma, donde se encuentra el punto de arranque del contenido de la presente ley.

II

En efecto, el artículo 55 del Estatuto de Autonomía, si bien recoge como enunciado la expresión «Autonomía local», su ámbito subjetivo de aplicación va dirigido expresamente a los municipios y a las competencias que deben tener estos. Sin duda se trata de un precepto estatutario fundamental desde la óptica municipal y especialmente por lo que afecta al contenido de la presente ley. Una de sus notas distintivas, como así ha sido puesta de relieve por la doctrina, es que califica a la autonomía municipal (local) como autonomía política, lo cual es una novedad en el panorama del bloque constitucional español y refuerza, sin duda, la configuración de esa noción en la línea con lo establecido en la Carta Europea de Autonomía Local.

Esa calificación «política» de la autonomía local, especialmente de la autonomía municipal, no es un dato menor, puesto que, por un lado, conecta la legitimidad democrática directa del nivel de gobierno municipal con el ejercicio de ese poder político que ejercen los ayuntamientos extremeños; y, por otro, tras definir de forma precisa los contornos competenciales de los municipios, pone el foco sobre la necesidad imperiosa de que el gobierno local deba necesariamente priorizar recursos y decisiones, que al fin y a la postre es la esencia de la política, más aún cuando se aplica sobre bienes o recursos escasos.

Pero si este elemento sustantivo es importante, no lo es menos el dato formal: ese artículo 55 exige una ley de mayoría absoluta de la Asamblea para el establecimiento de las competencias municipales, lo cual supone una mayoría reforzada que blinda sin duda esas atribuciones competenciales frente a la actuación de la legislación sectorial. En este punto el artículo 55 del Estatuto es, asimismo, muy preciso: llama a regular por una ley de mayoría absoluta «las materias y funciones de competencia autonómica susceptibles de ser gestionadas por los municipios y, en su caso, el elenco mínimo de facultades y atribuciones que sobre las mismas han de tener los ayuntamientos»; se extrae de todo ello que las consecuencias de tal decisión legislativa son de una trascendencia fuera de lo común, puesto que se cierra el enunciado afirmando que «las leyes y normas sectoriales de la Comunidad Autónoma deberán prever y respetar» tales competencias.

No cabe duda de que a través de esa regulación estatutaria se alcanza un doble objetivo. Por un lado, precisar correctamente el sentido y alcance de lo que es la noción de competencia municipal (como haz o conjunto del ejercicio de determinadas facultades o funciones que se proyectan sobre una materia o sector de actividad); y, por otro, se evita la vulnerabilidad que tendría la autonomía municipal y la determinación de las propias competencias mediante la reserva de ambas materias a una ley de mayoría reforzada de la Asamblea de Extremadura. Sin duda, un enérgico y sólido paso adelante en aras a la protección y garantía de la autonomía municipal frente a la intervención legislativa sectorial que el propio Estatuto de Autonomía reguló de forma acertada.

Por tanto, el artículo 55 del Estatuto es sobre todo un precepto de garantía de la autonomía municipal, que se vehicula a través de la encomienda a una legislación de mayoría absoluta para que determine cuál es «el elenco mínimo de facultades o atribuciones» que se reconocen a los ayuntamientos.

Cierto es que, a diferencia de otros Estatutos de Autonomía, particularmente del Estatuto de Autonomía de Andalucía (artículo 92), la norma estatutaria no recoge expresamente las materias que son competencia de los municipios, sino que actúa con otra técnica, como es la de conferir su determinación a una legislación de mayoría reforzada que obligue, por tanto, a construir los necesarios consensos políticos, pues al fin y a la postre esta regulación tiene un inevitable componente institucional que debería ser causa suficiente para que su aprobación sume las diferentes sensibilidades políticas presentes en la Cámara extremeña.

No cabe olvidar, efectivamente, que la presente ley tiene una elevada dimensión institucional (y no se trata de un sector o actividad material), pues regula un nivel de gobierno local que puede ser calificado de nuclear, como es el municipio. El interés público general que tiene esa regulación, así como el interés ciudadano y político que despliegan sus efectos, innegables son. Construir instituciones que permanezcan en el tiempo, se internalicen en el funcionamiento del juego político y democrático, así como mejoren gradualmente en su funcionamiento, es un reto trascendental que supera con creces la mirada política partidista y que, por tanto, alcanza a todas las fuerzas políticas y sociales, especialmente al propio tejido asociativo local (Federación de Municipios y Provincias de Extremadura), así como a toda la ciudadanía extremeña. Fortalecer el municipalismo hará más fuerte a las instituciones extremeñas y mejorará, sin duda, el grado de satisfacción ciudadana y la confianza pública en sus gobiernos locales, pero también sobre el resto de instituciones de autogobierno de la Comunidad Autónoma, pues las interacciones institucionales en el ejercicio de las competencias respectivas de cada entidad son aspectos que han sido tenidos especialmente en cuenta en el momento de aprobar la presente regulación, algo que se concreta en particular en el Consejo de Política Local de Extremadura.

Pero, además, el Estatuto de Autonomía de Extremadura es, en este punto, pionero en otra cuestión esencial, pues introduce los dos elementos sustantivos que conforman lo que es una competencia municipal: las materias y las funciones o facultades. Estos elementos predefinen, así, lo que es el concepto de competencia municipal. Y ese acotamiento conceptual es, sin duda, una aportación importante del Estatuto de Autonomía de Extremadura que ha pasado bastante desapercibida, pero que, sin embargo, recoge experiencias normativas anteriores y,asimismo, ha ido adquiriendo eco en algún texto normativo ulterior.

Por consiguiente, la presente ley es un desarrollo directo del artículo 55 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, aunque también, como es obvio, tiene conexiones evidentes con otros preceptos estatutarios. Pero no se trata, como se viene señalando, de una ley integral que regule el nivel local de gobierno en toda su intensidad, por las cuestiones materiales antes citadas, pero, asimismo, por razones formales.

En efecto, el Estatuto de Autonomía de Extremadura tiene en su Título IV diferentes llamadas a la ley para regular distintas materias. En su condición de Norma sobre producción de normas, el Estatuto prevé que algunas de esas reservas de ley contenidas en los artículos 53 a 60 tengan el carácter de «leyes de mayoría absoluta de la Asamblea», una suerte de leyes orgánicas –si sirve el paralelismo–, puesto que se definen tanto por su contenido material como por sus elementos formales. Pero, en otros casos, los preceptos estatutarios llaman a la regulación «por la ley» sin exigencias formales añadidas, lo que obviamente conduce a la aprobación de leyes por el procedimiento ordinario de mayoría simple. Esta diferenciación es importante.

No interesa ahora detallar todas y cada una de esas reservas que puntualmente se recogen en el texto estatutario. Pero únicamente cabe traer a colación que la reserva del artículo 55 es nítida en su alcance, puesto que es obvio que se exige una mayoría reforzada para todo lo que afecte a la definición de la autonomía política del municipio y al elenco mínimo de competencias que tendrán asignadas los ayuntamientos. Por tanto, la aprobación, modificación o derogación de esas materias requiere una ley de mayoría reforzada, además delimitada materialmente en la reserva estatutaria, por lo que esa función no puede ser asumida por la legislación ordinaria sectorial. Dicho de otro modo, el desarrollo de la autonomía municipal a partir de los presupuestos recogidos en el artículo 55 solo puede hacerse por ley de mayoría absoluta de la Asamblea y que regule expresamente esa materia. Y, por consiguiente, todo lo que se anude a la garantía de esa autonomía y de ese elenco competencial debe tener ineludiblemente el mismo carácter o naturaleza.

No es el caso, sin embargo, de la reserva establecida en el artículo 60 por lo que afecta a la ley de la Asamblea que debe regular el Fondo Incondicionado de Solidaridad con la finalidad de que sea distribuido entre los ayuntamientos. En este caso, el Estatuto de Autonomía no exige mayoría absoluta para su aprobación, por lo que también su reforma o derogación podrán ser hechas por una ley de la Asamblea de mayoría simple. Al definir el contenido de la presente ley, resulta claro, por tanto, que nos encontramos con una ley materialmente dual en sus contenidos regulatorios, lo que implica también diferentes consecuencias formales.

III

Sentados los presupuestos estatutarios de los que arranca la presente regulación (cuyo título competencial está recogido en la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma prevista en el artículo 9.3 del Estatuto de Autonomía), cabe resaltar seguidamente el enunciado y objeto de esta ley, pues su singularidad y también su carácter innovador son evidentes.

No se trata, como se ha dicho, de una ley integral en materia de gobierno local. Pero ello no impide que su contenido sea –tal como se decía– altamente innovador, puesto que hace hincapié -siguiendo la estela de la Carta Europea de Autonomía Local- en la dimensión garantista de la autonomía municipal, a la cual se suma una detallada regulación de las competencias propias de los municipios y, asimismo, diseña un completo Sistema Institucional de Garantías de esa autonomía y del elenco de competencias municipales que se prevén. Ese Sistema Institucional de Garantías de la autonomía local se articula sobre tres piezas sustanciales: el Consejo de Política Local, la Comisión de Garantías de la Autonomía Local y un mecanismo nuevo en nuestro marco comparado local como es la instrumentación facultativa de un trámite de conciliación previo a la interposición de recursos judiciales cuando estén en juego competencias locales.

La ley tiene, por tanto, una fuerte dimensión municipalista, sin descuidar referencias puntuales a otras entidades locales, así como siendo perfectamente consciente de que el municipio por sí mismo (sobre todo si sus dimensiones son reducidas y su capacidad de gestión también) requiere necesariamente para la gestión eficiente de los servicios públicos de soluciones institucionales de gestión compartida o de un reforzamiento de la intermunicipalidad, especialmente a través del papel complementario que deben jugar las Diputaciones provinciales para hacer efectivo ese amplio elenco de competencias asignadas a los municipios.