Real Decreto-ley 8/2019, de 8 de marzo, de medidas urgentes de protección social y de lucha contra la precariedad laboral en la jornada de trabajo

I

El Pleno del Congreso de los Diputados aprobó el pasado 13 de febrero las enmiendas a la totalidad presentadas sobre el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2019.

Dicho proyecto de ley tenía como uno de sus objetivos potenciar las políticas sociales a través de unas cuentas públicas más justas e igualitarias para llevar la recuperación económica a toda la sociedad, especialmente la más vulnerable. Para ello, incorporaba, entre otras, determinadas medidas dirigidas a restablecer derechos sociales que fueron suprimidos en 2012 con el pretexto de la crisis económica y las medidas de austeridad y reducción del gasto público. Se trata de medidas que responden a la inequívoca voluntad política de este Gobierno de volver a situar el Estado de Bienestar como eje central de nuestro modelo de crecimiento económico. Y ello con objeto de reducir las desigualdades sociales que aún subsisten en la sociedad española, no superadas a pesar de haberse recuperado un crecimiento robusto de la economía y una intensa creación de empleo.

Este real decreto-ley tiene por objeto, en primer lugar, la aprobación de esas medidas de protección social, respecto de las cuales concurren razones de extraordinaria y urgente necesidad que justifican su adopción para permitir su inmediata entrada en vigor.

En segundo lugar, esta norma introduce algunas medidas de fomento del empleo que deben implementarse con urgencia para garantizar el mantenimiento del empleo en colectivos especialmente sensibles a la inestabilidad laboral y al desempleo: parados de larga duración, trabajadores del campo, trabajadores fijos discontinuos en actividades turísticas, etc.

Junto a ello, este real decreto-ley incluye también determinadas disposiciones dirigidas a establecer el registro de la jornada de trabajo, a los efectos de garantizar el cumplimiento de los límites en materia de jornada, de crear un marco de seguridad jurídica tanto para las personas trabajadoras como para las empresas y de posibilitar el control por parte de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Se trata de disposiciones en las que también concurren razones de extraordinaria y urgente necesidad para su aprobación a través de un real decreto-ley.

II

El capítulo I del real decreto-ley incluye determinadas medidas de protección social, en los términos que se detallan a continuación.

Mediante el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, se modificó la regulación del subsidio para mayores de 52 años contenida en el entonces vigente texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio. Las modificaciones afectaron tanto a la edad de acceso, que se elevó a 55 años, como a su duración, que se redujo desde la edad legal de jubilación hasta el momento en que se pudiera tener acceso a la pensión contributiva de jubilación en cualquiera de sus modalidades, y también a la cotización, que se rebajó desde el 125 por ciento al 100 por ciento del tope mínimo de cotización vigente en cada momento.

El artículo 1 del real decreto-ley contempla la modificación de la regulación del subsidio por desempleo para mayores de 55 años en seis aspectos: reducción de la edad de acceso de 55 a 52 años; supresión del requisito de tener cumplida la edad de 52 años en el momento del hecho causante del subsidio, permitiendo el acceso cuando se cumpla esa edad y recogiendo en la regulación la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre esta cuestión; incremento de su duración máxima, de modo que, si antes se percibía hasta que la persona beneficiaria pudiera acceder a cualquiera de las modalidades de pensión contributiva de jubilación, se percibirá hasta el cumplimiento de la edad ordinaria de jubilación; eliminación de la consideración de las rentas de la unidad familiar para el acceso al subsidio; incremento de la cuantía de la cotización por la contingencia de jubilación durante la percepción del subsidio del 100 al 125 por ciento del tope mínimo de cotización vigente en cada momento; y la eliminación de los porcentajes aplicables a la cuantía del subsidio cuando proviene de un trabajo desarrollado a tiempo parcial.

El efecto de las mejoras introducidas se traduce en un importante aumento de la protección de este colectivo durante la situación de desempleo, al facilitar el acceso a edad más temprana y no considerar las rentas de la unidad familiar, y al prolongarse la protección hasta la edad ordinaria de jubilación. Pero las mejoras no se circunscriben a la situación de desempleo sino que tienen una enorme proyección de futuro, puesto que afectan a todo el período de disfrute de la pensión de jubilación, que verá incrementado su importe tanto por la eliminación de los posibles coeficientes reductores sobre la cuantía en los casos de jubilación anticipada, como por la mejora de la cotización durante todo el período de devengo del subsidio.

La protección de este colectivo de trabajadores tan vulnerable justifica las modificaciones introducidas por el presente real decreto-ley. El artículo 2.d) del texto refundido de la Ley de Empleo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2015, de 23 de octubre, establece como uno de los objetivos de la política de empleo asegurar políticas adecuadas de integración laboral dirigidas a aquellos colectivos que presenten mayores dificultades de inserción laboral, citando en especial a los mayores de 45 años. Y por otro lado, la protección de las situaciones de desempleo –aspecto esencial de la política de empleo- de las personas mayores de 52 años reviste un carácter prioritario, tanto por garantizar su protección actual como futura, dado que este subsidio incide directamente en la cuantía de la futura pensión de jubilación.

En relación con el empleo del real decreto-ley como instrumento para la introducción de estas modificaciones en el ordenamiento, se deben tener en cuenta dos aspectos referidos a las materias vedadas a este instrumento normativo y a la concurrencia de los presupuestos habilitantes que justifican el uso de esta clase de norma. En relación con los primeros, como señala el artículo 86.1 de nuestra Constitución, los reales decretos-leyes «no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las comunidades autónomas ni al Derecho electoral general». La modificación de este subsidio no supone afectación a ninguna de estas materias.

En relación con la concurrencia de los presupuestos habilitantes de extraordinaria y urgente necesidad, debe tenerse en cuenta la doctrina de nuestro Tribunal Constitucional, resumida en el Fundamento Jurídico IV de la Sentencia 61/2018, de 7 de junio de 2018. De acuerdo con ella, se requieren, por un lado, «la presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno en su aprobación», es decir, lo que ha venido en denominarse, la situación de urgencia; y, por otro, «la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella». Como señala el Tribunal Constitucional, generalmente «se ha venido admitiendo el uso del decreto-ley en situaciones que se han calificado como «coyunturas económicas problemáticas», para cuyo tratamiento representa un instrumento constitucionalmente lícito, en tanto que pertinente y adecuado para la consecución del fin que justifica la legislación de urgencia, que no es otro que subvenir a «situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes» (SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6, y 100/2012, de 8 de mayo, FJ 8). Finalmente, también se debe advertir que el hecho de que se considere una reforma estructural no impide, por sí sola, la utilización de la figura del decreto-ley, pues el posible carácter estructural del problema que se pretende atajar no excluye que dicho problema pueda convertirse en un momento dado en un supuesto de extraordinaria y urgente necesidad, que justifique la aprobación de un decreto-ley, lo que deberá ser determinado atendiendo a las circunstancias concurrentes en cada caso (STC 137/2011, FJ 6; reiterado en SSTC 183/2014, FJ 5; 47/2015, FJ 5, y 139/2016, FJ 3)».

En este sentido, las modificaciones del subsidio por desempleo para mayores de 52 años se justifican en la situación de necesidad que viven más de 114.000 personas que no tienen derecho al acceso a la protección contributiva ni asistencial y que, con esta reforma, pasan a estar cubiertas por el sistema de protección por desempleo. Además, esta modificación afectará a otros 265.465 actuales beneficiarios del subsidio, que verán mejoradas sus cotizaciones, además, unas 12.000 personas que actualmente cobran el subsidio de forma parcial pasarán a percibirlo a tiempo completo. En consecuencia, la medida afecta a un total de 379.465 personas ampliando el ámbito de cobertura del subsidio asistencial para subvertir una situación de urgente y extraordinaria necesidad. De esta manera, las modificaciones introducidas en la regulación del subsidio para mayores de 55 años se justifican, fundamentalmente, por incidir sobre un importante colectivo de trabajadores particularmente vulnerable a la situación de desempleo y, por tanto, prioritario para la política de empleo, y se traduce en un significativo aumento de la protección de este grupo de personas trabajadoras, tanto mientras dura la situación de desempleo, cuanto en el futuro al pasar a la situación de jubilación, puesto que no se obliga al trabajador a jubilarse, en su caso, anticipadamente, con la correspondiente aplicación de reducciones en el importe de la pensión, al tiempo que el incremento en la cotización durante la percepción del subsidio implicará una mayor cuantía de la pensión al cumplirse la edad ordinaria de jubilación.

La ampliación del ámbito de cobertura de este subsidio reviste urgencia, toda vez que las personas afectadas apenas perciben rentas de ninguna naturaleza y están en elevado riesgo de exclusión social, privándose hasta hoy del acceso al subsidio a las personas que ya tienen cumplidos los 52 años y que, cumpliendo el resto de requisitos, carecían de protección, para los que., cada día de retraso en acceder a esta protección es un día menos cotizado. Por su parte, y para los actuales beneficiarios del subsidio, cada día transcurrido antes de esta reforma es un día con menor cotización a efectos de jubilación. En definitiva, demorar la aprobación de las medidas se traduce en una pérdida de derechos actuales y futuros de personas que, en muchos casos carecen de recursos actuales mínimos y de expectativas de una futura pensión digna.

III

Este real decreto-ley introduce también una serie de medidas en el ámbito de la Seguridad Social que encuentran perfecto encaje dentro de la finalidad general del capítulo I de esta norma: adoptar medidas de protección social de carácter extraordinario y urgente. Es el caso del artículo 2, que prevé el incremento de la asignación económica por hijo a cargo hasta los 341 euros anuales y hasta los 588 euros anuales en el caso de las familias en situación de pobreza severa, las cuales están en una situación de urgente y extraordinaria necesidad. El establecimiento de medidas de protección contra la pobreza infantil ha sido objetivo prioritario del Gobierno, cuyo máximo exponente fue la creación de un Alto Comisionado para la lucha contra la pobreza infantil, con la finalidad de coordinar las actuaciones y políticas para la lucha contra la pobreza infantil y la desigualdad. De acuerdo con los datos del Instituto Nacional de Estadística, en el año 2017 la tasa de riesgo de pobreza o exclusión social (indicador AROPE) para menores de 16 años alcanzó el 31 por ciento, lo que sitúa este indicador en nuestros país siete puntos porcentuales por encima de media de la Unión Europea, tal y como se desprende de las estadísticas elaboradas por Eurostat.

Especialmente preocupante es la situación de 630.000 niños que viven en hogares en situación de pobreza severa, con rentas inferiores al 25% de la mediana de ingresos equivalentes. Los últimos datos disponibles, referentes al último trimestre de 2018, muestran un ligero descenso en el total de hogares sin ingresos con menores. Sin embargo, a pesar de este descenso, el número de este tipo de hogares sin ingresos se mantiene prácticamente al doble que antes del inicio de la crisis económica.

La preocupación por la elevada tasa de pobreza infantil hace necesario adoptar, de manera urgente, medidas sociales que permitan incrementar el esfuerzo en paliar la crítica situación a que se enfrentan las familias que disponen de menos recursos. El gasto en familias e infancia de España es inferior a la media de la Unión Europea, solamente un 5,3% del gasto social en España se dedica a las familias y a la infancia, frente al 8,4% de la media europea.

Desde las instituciones europeas y organismos internacionales como la OCDE o distintos comités de Naciones Unidas también se ha enfatizado en la necesidad de garantizar a las familias los recursos suficientes a través de transferencias sociales. La falta de apoyo a las familias con hijos en situación vulnerable ha sido señalada reiteradamente por la Unión Europea, haciendo constar que el impacto de las transferencias sociales en España es muy inferior a la media de la Unión Europea, e insta a nuestro país a tomar medidas para corregir una situación en la que la eficacia de las prestaciones familiares es baja y la cobertura es desigual.

Los análisis han evidenciado que las transferencias directas son esenciales para reducir las desigualdades y luchar contra la pobreza infantil. Bajo esta perspectiva, el presente real decreto-ley tiene por objeto incrementar el esfuerzo en la lucha contra la pobreza infantil, destinando mayores recursos económicos a los hogares con menores ingresos. La prestación por hijo a cargo, de 291 € pasa a 341 €, mientras que la asignación económica pasa a la cuantía de 588 € en los casos en los que los ingresos del hogar sean inferiores a la escala que precisa aquellas familias que se sitúan en la pobreza más severa, en situaciones en las que recibir una ayuda pública suficiente es una cuestión de extraordinaria y urgente necesidad.

Se procede en el artículo 3 al incremento de las cuantías mínimas de la pensión contributiva de incapacidad permanente total para menores de 60 años. Esta medida se justifica en la imposibilidad de reincorporarse al mercado laboral que en muchos casos han sufrido los trabajadores afectos de una incapacidad permanente total, especialmente cuando el acceso a dicha situación se produce a partir de determinadas edades en que la falta de cualificación o conocimientos ha llevado a prolongar esta situación hasta el acceso a la pensión de jubilación.

A fin de evitar que estos trabajadores se encuentren en una situación de vulnerabilidad económica, a la vista de su difícil reincorporación al mercado laboral y ante la importante subida del salario mínimo interprofesional que se ha producido en el año 2019, que a su vez se reproduce en la cuantía de la base mínima de cotización, resulta de extraordinaria y urgente necesidad llevar a cabo el incremento con fecha de efectos 1 de enero de 2019.

Por medio del artículo 4 se modifica la Ley 47/2015, de 21 de octubre, reguladora de la protección social de las personas trabajadoras del sector marítimo-pesquero, con el objetivo de adecuar su catálogo de prestaciones a las novedades reguladas por el Real Decreto-ley 6/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes para garantía de la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres en el empleo y la ocupación. Se introduce por tanto, la nueva prestación por ejercicio corresponsable del cuidado del lactante, así como se adecuan las referencias a maternidad y paternidad a la nueva denominación de nacimiento y cuidado del menor, remitiendo, para su regulación a lo dispuesto en el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.

Así, no cabe duda de la extraordinaria y urgente necesidad de llevar a cabo esta modificación, puesto que, en caso contrario, las personas encuadradas en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar de la Seguridad Social no gozarían de la misma protección social que el resto de trabajadores.

El artículo 5, por su parte, regula una reducción de cuotas para los trabajadores encuadrados en el Sistema Especial para Trabajadores por Cuenta Ajena Agrarios, establecido en el Régimen General de la Seguridad Social, siendo una de sus principales singularidades que, durante la situación de inactividad dentro del mes natural, es el propio trabajador agrario el responsable del cumplimiento de la obligación de cotizar y del ingreso de las cuotas correspondientes, a cuyo efecto se toma en consideración la base mínima por contingencias comunes correspondiente al grupo 7 de la escala de grupos de cotización del Régimen General de la Seguridad Social.

La entrada en vigor del Real Decreto-ley 28/2018, de 28 de diciembre, para la revalorización de las pensiones públicas y otras medidas urgentes en materia social, laboral y de empleo, ha supuesto para el año 2019 un incremento en dicha base de alrededor de un 22 por ciento respecto de la cuantía que tenía en el año 2018, debido al aumento de las bases mínimas de cotización en el porcentaje experimentado para el año 2019 por el salario mínimo interprofesional, conforme establece el Real Decreto 1462/2018, de 21 de diciembre, por el que se fija el salario mínimo interprofesional para 2019.

Al objeto de paliar las dificultades que los referidos trabajadores en situación de inactividad podrían tener para el cumplimiento de sus obligaciones en materia de cotización a la Seguridad Social en los primeros meses del año resultado del incremento señalado, se autorizó por la Tesorería General de la Seguridad Social el diferimiento del pago de cuotas durante los periodos de inactividad correspondientes a los meses de enero a abril de 2019. No obstante, las especiales circunstancias que configuran la relación de Seguridad Social de estos trabajadores motivan la necesidad de establecer durante el año 2019 una reducción en la cotización a la Seguridad Social durante la situación de inactividad, de modo que se refuerzan así las medidas adoptadas al objeto de facilitar el cumplimiento de sus obligaciones en materia de cotización a la Seguridad Social.

Dicha medida, que debe establecerse mediante norma de rango legal, justifica la extraordinaria y urgente necesidad de su establecimiento mediante el presente real decreto-ley, al objeto de que surta efectos durante el ejercicio 2019.