Ley 3/2019, de 18 de febrero, de servicios sociales inclusivos de la Comunitat Valenciana

Incluye la corrección de errores publicada en DOGV núm. 8588, de 10 de julio de 2019, Ref. BOE-A-2019-13567

Sea notorio y manifiesto a todos los ciudadanos y todas las ciudadanas que Les Corts han aprobado y yo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en nombre del rey, promulgo la siguiente Ley:

Preámbulo

I

Los sistemas de servicios sociales constituyen uno de los pilares del estado social y democrático de derecho surgido a partir de la aprobación de la Constitución en 1978, la cual atribuye en el artículo 148.1.20 la competencia exclusiva en materia de asistencia social a las comunidades autónomas. La Comunitat Valenciana asume esta competencia en 1982, a través del artículo 31.24.a del Estatuto de autonomía. Por su parte, la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, otorga a las entidades locales la competencia en la prestación de servicios sociales. En el artículo 25.2.e se reconoce a los municipios la competencia en esta materia, cuando indica, más concretamente, que les corresponde la evaluación y la información de situaciones de necesidad social, así como la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social. Asimismo, los municipios, de acuerdo con el artículo 26.1.c de la mencionada ley, tendrán que ejercer esta competencia y proveer dicho servicio cuando cuenten con una población superior a 20.000 habitantes. Por otro lado, los servicios sociales en los municipios de menor población y con una menor capacidad económica y de gestión, serán prestados con la asistencia jurídica, económica y técnica de las diputaciones provinciales, en virtud de lo que se dispone en el artículo 36.1.b de la Ley 7/1985. Las competencias anteriores son también reconocidas en los artículos 33.3.k y 50.1.a de la Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de régimen local de la Comunitat Valenciana.

Por su parte, en virtud de lo dispuesto en la sentencia del Tribunal Constitucional de 3 de marzo de 2016, dictada en recursos de inconstitucionalidad que ha formulado la Asamblea de Extremadura contra la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local, se establece que los municipios tendrán las competencias en materia de servicios sociales que les hayan atribuido y les atribuyan en un futuro las leyes del Estado y de las comunidades autónomas. De esta manera, se subraya la inconstitucionalidad expresa de la prohibición impuesta a las comunidades autónomas que atribuyan a los entes locales servicios en materia de asistencia social y atención primaria a la salud.

A pesar de que el mandato constitucional atribuye la competencia en materia de servicios sociales a las comunidades autónomas, hay diferentes leyes de ámbito estatal que regulan aspectos de la materia mencionada y que sirven de orientación para el legislador autonómico, como por ejemplo: la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, por la cual se reconoce por primera vez el derecho subjetivo de acceso al Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, así como la regulación en una norma con rango de ley de un catálogo de prestaciones y servicios para las personas en situación de dependencia; la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, que introduce el conjunto de propuestas y observaciones formuladas por el Comité de Derechos del Niño de Naciones Unidas, con objeto de recoger las medidas necesarias en materia de protección a la infancia y a la adolescencia, y constituir una referencia para las comunidades autónomas en el desarrollo de su respectiva legislación en la materia.

También hay que destacar la Ley 43/2015, de 9 de octubre, del tercer sector de acción social; la Ley orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores; el Real decreto legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el cual se aprueba el texto refundido de la Ley general de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social; la Ley orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de medidas de protección integral contra la violencia de género; o la Ley orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.

Asimismo, en virtud de la Ley orgánica 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la Ley orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, concretamente del artículo 8.2, los poderes públicos valencianos están vinculados por los derechos y libertades reconocidos en la Constitución Española y en el ordenamiento jurídico de la Unión Europea y en los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos, individuales y colectivos; en particular, en la Declaración Universal de Derechos Humanos; en los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; en la Convención Europea de Derechos del Hombre y Libertades Fundamentales, y en la Carta Social Europea; y velarán por su protección y respeto, así como por el cumplimiento de los deberes.

También resultan de aplicación los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público.

En la redacción de esta ley se ha considerado el Decreto 41/2016, de 15 de abril, del Consell, por el cual se establece el sistema para la mejora de la calidad de los servicios públicos y la evaluación de los planes y los programas en la Administración de la Generalitat y su sector público instrumental, por lo que el Consell tiene que determinar los estándares mínimos de calidad de los servicios públicos con objeto de obtener unos niveles homogéneos de prestación de los servicios mínimos, así como la promoción de la innovación y el intercambio de las buenas prácticas en la intervención y la prestación desde las diversas instancias que conforman el Sistema Público Valenciano de Servicios Sociales.

II

El primer marco regulador del Sistema de Servicios Sociales en la Comunitat Valenciana derivó de la Ley de la Generalitat 5/1989, de 6 de julio, de servicios sociales de la Comunitat Valenciana, que nació de la necesidad de regular el sistema público de servicios sociales a raíz de las competencias otorgadas y reconocidas por el artículo 49.1. 24.ª y 49.1. 27.ª, con la redacción actual dada por la Ley orgánica 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la Ley orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana. En este sentido, la Ley 5/1989 se vertebró sobre tres ejes fundamentales. En primer lugar, se desarrollaron una serie de derechos sociales con el objetivo de paliar los desequilibrios territoriales, con especial atención a grupos con necesidades específicas. En segundo lugar, se reconoció la responsabilidad de la administración en la planificación, gestión y evaluación de aquellos recursos que promueven la libertad y la igualdad efectiva de personas y colectivos, en consonancia con el principio apuntado en el artículo 9.2 de la Constitución. Finalmente, se reguló la iniciativa social con objeto de evitar paralelismos y solapamientos en la provisión de los servicios.

La Ley 5/1997, de 25 de junio, de la Generalitat, por la cual se regula el sistema de servicios sociales en el ámbito de la Comunitat Valenciana, derogó la Ley 5/1989 sin introducir cambios sustantivos en el sistema de servicios sociales valenciano, más allá del contenido de nuevos textos normativos en los diferentes sectores o áreas de actuación (internacionales, estatales y autonómicos) en materia de adopción internacional; la modificación parcial del Código Civil y de la Ley de enjuiciamiento civil, en materia de protección jurídica del menor, y la Ley 6/1996, de 15 de enero, que regulaba el voluntariado social. En virtud de la Ley 5/1997, las administraciones locales mantienen la titularidad y la gestión de los servicios sociales y se atribuye a las diputaciones provinciales una función de asistencia económica y técnica a los municipios de menos de 10.000 habitantes.

El sistema de servicios sociales de la Comunitat Valenciana, producto del marco legislativo descrito previamente, tiene varias disfuncionalidades, entre las cuales destacan, por un lado, la inexistencia de un sistema coherente y organizado, que ha dado lugar a una provisión inicua de los servicios sociales en función de la situación financiera, social y geográfica de cada municipio. La fragmentación del sistema se ha traducido en una disparidad en la provisión de servicios sociales que impide la coordinación y la evaluación conjunta de estos. Así las cosas, es fundamental la implicación de la Generalitat para garantizar, en concordancia con el principio de igualdad efectiva consagrado en el artículo 9.2 de la Constitución, que todas las personas tengan acceso a unos estándares mínimos de servicios sociales, independientemente de su lugar de residencia.

Por otro lado, la tradición normativa valenciana en materia de servicios sociales, como es propio de un modelo asistencial, no ha consagrado los servicios sociales como derecho subjetivo. En consecuencia, aunque se reconozca el derecho a recibir una prestación, esta puede no proveerse cuando las administraciones públicas atraviesan períodos de dificultades presupuestarias. Ante esta situación, la ciudadanía no tiene la posibilidad de exigir la provisión de las prestaciones ni ante la Administración ni ante los órganos jurisdiccionales. Los desarrollos legislativos posteriores, como la Ley 4/2012, de la Generalitat, por la cual se aprueba la Carta de Derechos Sociales de la Comunitat Valenciana, continúan denotando la ausencia del reconocimiento de un derecho subjetivo.

Asimismo, la Ley 5/1997, actualmente vigente, no prevé elementos clave del sistema como un catálogo de prestaciones, y confía al despliegue reglamentario aspectos como el Plan general de servicios sociales, de carácter plurianual; los equipos de profesionales; la acción concertada; la creación, apertura y condiciones de funcionamiento de los centros de servicios sociales; los mínimos de calidad de los centros y servicios de servicios sociales, o las condiciones para acceder a las prestaciones del sistema, entre otros, el contenido de las cuales no se ha plasmado en ningún despliegue normativo posterior.

A un sistema ya por sí mismo deficiente en la provisión de servicios sociales, en las últimas décadas se ha producido un conjunto de transformaciones tanto socioeconómicas como tecnológicas que hace más urgente, si cabe, la reformulación del sistema valenciano de servicios sociales. Entre las personas más vulnerables destacan aquellas en situación de dependencia o discapacidad, las mujeres víctimas de violencia de género y machista y las personas menores de edad en situación de riesgo o de exclusión social.

Además, en las últimas décadas, se ha producido un conjunto de transformaciones tanto socioeconómicas como tecnológicas que hacen más urgente, si es posible, la reformulación del Sistema Valenciano de Servicios Sociales. El envejecimiento progresivo de la población, el desarrollo de nuevas sensibilidades hacia realidades sociales tradicionalmente ignoradas o el reconocimiento del valor de las tareas de cuidados domésticos y familiares que han sido generalmente llevadas a cabo por las mujeres, son algunos de los factores que ponen de manifiesto las carencias del Sistema Valenciano de Servicios Sociales. Asimismo, la evolución de las TIC permite desarrollar nuevos modelos de evaluación y seguimiento, por lo cual el nuevo sistema tiene que ser capaz de aprovechar este nuevo horizonte de oportunidades.

Por todo ello, la Generalitat ha asumido un conjunto de compromisos vinculados a la igualdad, con respecto a la diversidad y la inclusión social.

En primer lugar, la Generalitat se ha comprometido con el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible contenidos en la Agenda 2030 adoptada por todos los estados miembros de Naciones Unidas, objetivos orientados a reducir las desigualdades económicas y sociales y a contribuir a un mayor crecimiento, a sociedades más cohesionadas y a democracias con mejor gobernanza, que excluye políticas sin prevención ni intervención social y que genera una red por la inclusión social con los otros sistemas de protección social y las organizaciones y entidades de acción social.

En segundo lugar, la Generalitat se inspira en los principios propugnados por la Unión Europea. La Comisión Europea, en su comunicación sobre la aplicación del programa comunitario de Lisboa sobre los servicios sociales de interés general en la Unión Europea, de 26 de abril de 2006, define los servicios sociales como aquellos prestados directamente a las personas, que ejercen una función de prevención y de cohesión social y que tratan de facilitar la inclusión en la sociedad, y de garantizar la realización de sus derechos fundamentales. Asimismo, establece como objetivos de los servicios sociales proteger contra los riesgos y dar apoyo a las familias; salvaguardar los derechos humanos fundamentales; contribuir a la no discriminación, reforzando la igualdad; proteger a las personas coadyuvando a la mejora de sus condiciones y calidad de vida, garantizar su autonomía personal y facilitar la plena participación social. Sin embargo, la Generalitat ha asumido el cumplimiento de los principios y los derechos definidos en el pilar europeo de derechos sociales, aprobado conjuntamente por el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea el 17 de noviembre de 2017.

En la línea del anterior, la Comisión Europea considera los servicios sociales como servicios de interés general en su Libro verde sobre los servicios de interés general, de 21 de mayo de 2003. Esta misma institución, en su Libro blanco sobre los servicios de interés general, de 12 de mayo de 2005, reconoce plenamente el interés general mencionado, al declarar que los servicios sociales están centrados en la persona y que garantizan a la ciudadanía un disfrute efectivo de sus derechos fundamentales y un elevado nivel de protección social, así como que refuerzan la cohesión social y territorial.

La Generalitat asume, a su vez, el contenido de la Carta Social Europea y de algunos tratados internacionales como la Convención de Naciones Unidas sobre las Personas con Discapacidad, o la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño.

III

A la luz de los motivos esgrimidos, urge desarrollar una ley que revierta el deficiente estado en que se encuentra el sistema valenciano de servicios sociales. Reconociendo y valorando los resultados y las diferentes aportaciones de análisis, estudios y reflexiones de personas expertas en materia de servicios sociales, que han participado en el análisis previo a la elaboración de esta ley; desde el consenso científico y profesional; desde la mirada hacia otras comunidades autónomas que ya tienen desarrolladas leyes de tercera generación de servicios sociales y desde las propuestas para la construcción de un nuevo modelo, se presenta el texto de esta nueva ley de servicios sociales con la finalidad de transformar la legislación en servicios sociales de la Comunitat Valenciana.

La elaboración de este proyecto normativo se ha caracterizado por un amplio proceso de participación y consenso social, basado en todo momento en el principio de transparencia, tanto en la fase de consulta pública, como en el trámite de información y audiencia ciudadana, haciendo partícipe a una multiplicidad de actores tanto del ámbito de los servicios sociales como de otros sistemas de protección social.

La aprobación de esta ley tiene precisamente como objetivo blindar los servicios sociales declarándolos servicios públicos esenciales, en virtud de lo que se dispone en el artículo 128.2 de la Constitución Española, y de interés general, construyendo el Sistema Público Valenciano de Servicios Sociales. Este texto normativo pretende encuadrarse en las denominadas leyes de tercera generación de servicios sociales, las cuales se caracterizan por asegurar la protección jurisdiccional de los servicios sociales, consolidándolos como el cuarto pilar del estado del bienestar. El Sistema Público Valenciano de Servicios Sociales garantizará, por lo tanto, el acceso al sistema y a las prestaciones integradas en su catálogo como un derecho subjetivo, de conformidad con la aplicación real y efectiva de los derechos sociales dispuesta en el artículo 10 del Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, y desterrará el carácter discrecional que ha dominado tradicionalmente en nuestro sistema.

Es preciso recuperar la centralidad de la persona en todo el sistema garantizando sus derechos, ofreciendo una atención continuada a lo largo de su ciclo vital, y con acompañamiento por parte de las personas profesionales que componen los equipos desde las intervenciones de forma interdisciplinaria, según las necesidades de las personas. Los servicios sociales tienen que enfocarse hacia la atención a las personas en situaciones de dependencia y de discapacidad, de desprotección, de fragilidad de las trayectorias, de conflictos familiares y convivenciales en el territorio, así como de vulnerabilidades personales y sociales. Esta ley se propone, por lo tanto, garantizar la inclusión social de forma inherente en todas las actuaciones de los servicios sociales.

El acceso a los servicios sociales se extiende a la totalidad de la población con residencia efectiva en la Comunitat Valenciana. Esto implica aceptar que los servicios sociales, como parte fundamental del estado del bienestar, están a disposición de la población general y no solo de determinados sectores de esta, de manera que cualquier persona, a lo largo de su vida, está potencialmente en disposición de ser usuaria de estos servicios.

Así, los servicios sociales se definen amplia e intensamente bajo los principios de universalidad, globalidad, prevención, atención integral, interés superior de la persona menor de edad, transversalidad, solidaridad, dimensión comunitaria, atención personalizada, interdisciplinariedad, respecto a la diferencia y a la diversidad, subsidiariedad y seguridad jurídica, buscando como objetivos la inclusión social, la autonomía personal, la calidad y la participación ciudadana, y todo esto, aplicando la perspectiva de género. Asimismo, el sistema se sostiene sobre la responsabilidad pública en la provisión de los servicios sociales.

Por otro lado, ante el reto de la administración electrónica, esta ley dará lugar a que se lleven a cabo las acciones necesarias para que todos los procedimientos informáticos permitan la compatibilidad con los sistemas actuales y se facilite la interoperabilidad que mejorará la eficiencia de los sistemas de información, evitará duplicidades innecesarias y permitirá llevar a cabo un fácil acceso a la documentación del sistema, por parte de las personas profesionales acreditadas que actúan en cada caso, con respeto máximo a las condiciones legales vigentes en materia de protección de datos de carácter personal.