Ley 3/2019, de 31 de enero, Agraria de las Illes Balears

LA PRESIDENTA DE LAS ILLES BALEARS

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 48.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente Ley:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La actividad agraria es estratégica para la sociedad y la economía de las Illes Balears desde las perspectivas social, ambiental y económica. Su finalidad primordial es la producción de alimentos y el objetivo de toda ley agraria debe consistir en poner las condiciones que la posibiliten.

El mantenimiento de los sistemas agrarios es imprescindible en las Illes Balears para la seguridad alimentaria de la población residente y por su contribución a la conservación del territorio, el paisaje, el medio y la biodiversidad rurales. Todo eso repercute positivamente sobre la mayoría del resto de actividades económicas y sobre el bienestar social.

Las islas son territorios especialmente vulnerables ante la dependencia externa de alimentos y entradas agrarias. Por eso, en las Illes Balears la apuesta por la seguridad y la soberanía alimentarias resulta imprescindible. Además, hay que tener en cuenta que la producción de alimentos incluye toda la cadena alimentaria, desde la producción hasta la comercialización al consumidor final, incluyendo también la transformación. Por lo tanto, la contribución de la actividad agraria a la generación de puestos de trabajo y a la actividad económica es relevante. Esta ley promueve avanzar en la Soberanía Alimentaria de las Illes Balears a partir de políticas que apoyan los pilares desarrollados en el Foro Mundial sobre la Soberanía Alimentaria (Nyéléni, 2007).

Las previsiones de escasez de agua, de reducción y cambio en la distribución de la pluviometría anual emitidas por varias instituciones, entre las cuales se encuentra la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) o el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), afectan al sector agrario de las Illes Balears. Además, desde el año 2008 la Organización Mundial del Turismo (OMT) y el PNUMA incluyen a las islas del Mediterráneo entre los cinco puntos geográficos principales en los que el turismo se verá afectado por el cambio climático. Por todo ello, hay que trabajar no solamente en la aplicación de medidas de mitigación y reducción de las causas que aceleran el cambio climático, sino también para la elaboración de una planificación enfocada a la adaptación a las nuevas condiciones.

La Ley 12/2014, de 16 de diciembre, agraria de las Illes Balears, supuso que por primera vez el sector agrario de las Illes Balears pudiese disponer de un marco normativo de ámbito autonómico, pero ahora resulta necesario darle un enfoque aún más agrario y recoger también aspectos derivados de su aplicación durante el tiempo transcurrido desde su aprobación.

Por tanto, partiendo de la visión de conjunto de la regulación autonómica, del diálogo entre las instituciones y del respeto a la singularidad de la ordenación y los usos del suelo, se elabora esta ley para preservar el suelo rústico para la actividad agraria de la absorción de territorio por parte de actividades impropias que no contribuyen a mantenerlo.

En la coyuntura económica y social actual, las actividades complementarias son vías para mejorar la viabilidad económica de muchas explotaciones agrarias, y por ello resulta necesario regularlas y vincularlas de manera indisoluble al mantenimiento de una actividad y a un sector agrario vivos y activos y a la conservación del suelo, garantizando que no se desvirtúa su objetivo. Por este motivo, una actividad sólo se entiende como actividad complementaria de la actividad agraria cuando se lleva a cabo en una explotación preferente.

Entre las actividades complementarias se incluyen las actividades de alojamiento turístico en viviendas que formen parte de la explotación, hasta un máximo de seis plazas por explotación preferente.

Se incrementa la protección de la actividad agraria frente a las presiones y los perjuicios que puedan derivarse de la apropiación indebida del espacio que le es propio por parte de otras actividades. Se dan más garantías y se mejora la transparencia para la tramitación de los procedimientos de autorización para la instalación de actividades complementarias de la actividad agraria y para las instalaciones, las infraestructuras y las construcciones que se requieran.

Los cambios sociales, económicos, demográficos y ecológicos que se viven ahora requieren una planificación a medio y largo plazo para una producción agraria basada en principios y prácticas de gestión sostenible del suelo, del agua y de la biodiversidad, y que dé respuesta a las necesidades inmediatas. La FAO recuerda que el suelo es un recurso finito, que su formación es un proceso extremadamente lento, y que su pérdida y degradación no son reversibles en el transcurso de una vida humana. La pérdida de suelo fértil afecta negativamente a la producción de alimentos y de materias primas, conlleva la destrucción de muchos servicios ecosistémicos esenciales, dificulta el desarrollo de las actividades agrarias y, por lo tanto, se ponen en peligro tanto la producción de alimentos como la forma de vida de los agricultores.

Se hace una mayor apuesta por la producción local y ecológica y por la protección del patrimonio genético y edafológico de las Illes Balears.

Siguiendo los principios de responsabilidad social y ambiental y las recomendaciones de la Unión Europea y la FAO, se introduce la Compra o Contratación Pública Verde de productos agroalimentarios como instrumento mediante el cual autoridades públicas y semipúblicas podrán adquirir productos y servicios agroalimentarios con un impacto ambiental reducido durante su ciclo de vida que aporten beneficios ecosistémicos.

Se introducen herramientas para reforzar el reconocimiento, tanto por parte de la administración como por parte de la sociedad, de la importancia de la actividad agraria sostenible para la seguridad alimentaria, para el mantenimiento de parte importante del paisaje y del suelo rústico y para posibilitar otras actividades económicas que sin el trabajo previo del sector agrario no se podrían dar. Se reconoce la importancia de la agricultura periurbana y se introducen herramientas y mecanismos para garantizar la estabilidad de los espacios agrarios periurbanos. Se promueve la inversión pública y privada para acompañar el desarrollo de un modelo agrario sostenible desde los puntos de vista económico, social y ambiental. Quien tenga acceso al suelo rústico, sea cual sea la actividad que desarrolle, incluida la de vivienda, debe contribuir a mantenerlo y a conservar sus características y las actividades propias.

Asimismo, se introduce una mayor protección de los valores agrarios del suelo rústico, con la figura de las zonas de alto valor agrario (ZAVA), a la vez que se garantiza la preservación y el respeto de otros valores naturales que condujeron a otras figuras de protección.

De acuerdo con los criterios internacionales para la buena gobernanza forestal en el marco del proceso ForestEurope y los planes o programas forestales estatales, se establece el Plan Forestal de las Illes Balears, basado en los principios de sostenibilidad y buena gobernanza para formular una política forestal legítima, eficaz y sostenible, y en aplicación de criterios de multifuncionalidad y de biodiversidad.

Se incrementan los criterios sociales para defender, reconocer y reforzar el apoyo a las personas que viven de la actividad agraria. Se incorpora la perspectiva de igualdad de género de manera transversal, y de acuerdo con la Ley 11/2016, de 28 de julio, de igualdad de mujeres y hombres, y con la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, de la perspectiva de género, se establece la elaboración del Plan de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y hombres en las Illes Balears.

En virtud del artículo 129.2 de la Constitución y de los artículos 144 y 145 de la Ley 1/2003, de 20 de marzo, de cooperativas de las Illes Balears, se reconoce el papel relevante de las cooperativas en la estructuración, la articulación y el impulso del sector agroalimentario y en la garantía de su continuidad.

Las compras públicas de alimentos que priorizan las cooperativas, como medio de apoyo a organizaciones que respondan a objetivos de política social y pública, están amparadas por el artículo 7 de la Recomendación 193 de la OIT sobre la promoción de las cooperativas, 2002, de la que España es firmante.

Se establecen límites al fraccionamiento excesivo de fincas por debajo de las superficies suficientes para el desarrollo de las tareas fundamentales del cultivo, teniendo en cuenta las características socioeconómicas de cada isla, en aplicación de la Ley 19/1995, de 4 de julio, de modernización de las explotaciones agrarias.

Se introducen nuevos objetivos que atienden aspectos prioritarios de la estructura del sector agrario de las Illes Balears; el fomento de las explotaciones familiares y diversificadas, como reconocimiento a su aportación a la mayoría de objetivos de la ley, y la garantía del cumplimiento de los requisitos que establece la Ley 43/2002, de 20 de noviembre, de sanidad vegetal, en lo referente a la protección ante la introducción de plagas de cuarentena y de organismos no presentes en las Illes Balears que podrían constituirse en plaga, y también para evitar la propagación de las ya presentes, en todo el suelo de las Illes Balears, con independencia de quien sea su titular.

Por razones de eficacia y seguridad jurídica, esta ley, aunque no modifica sustancialmente la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, agraria de las Illes Balears, sino que supone una evolución de la misma, se presenta como ley nueva, dado que introduce cambios que afectan a gran parte del articulado.

II

El Estatuto de Autonomía de las Illes Balears atribuye a la comunidad autónoma la competencia exclusiva en materia de «Agricultura y ganadería, calidad, trazabilidad y condiciones de los productos agrícolas y ganaderos y de los productos alimenticios derivados», de acuerdo con la ordenación general de la economía (artículo 30.10) y en materia de «denominaciones de origen y otras indicaciones de procedencia relativas a los productos de la comunidad autónoma» (artículo 30.43), sin perjuicio de las competencias que el artículo 149.1 de la Constitución reserva al Estado. Asimismo, el Estatuto atribuye a la comunidad autónoma, en el marco de la legislación básica del Estado, la competencia de desarrollo legislativo y de ejecución en materia de «sanidad vegetal y animal» (artículo 31.4).

Por otra parte, el artículo 24.2 establece que «partiendo del reconocimiento social y cultural y de su importante labor en la actividad productiva, en el mantenimiento del paisaje, del territorio, del medio ambiente, de la cultura, de las tradiciones y costumbres más definitorias de la identidad balear, las administraciones públicas de las Illes Balears deben adoptar las medidas políticas, jurídicas y legislativas que garanticen los derechos de este sector y de los agricultores y ganaderos en su desarrollo y protección».

El mismo Estatuto atribuye a los consejos insulares, con carácter de competencias propias, la «Agricultura, ganadería y pesca. Calidad, trazabilidad y condiciones de los productos agrícolas y ganaderos y de los productos alimenticios derivados» (artículo 70.12), por lo que, según las previsiones estatutarias, en las competencias atribuidas como propias a los consejos insulares, estos ejercen la potestad reglamentaria —sin perjuicio de la coordinación, que corresponde al Gobierno de las Illes Balears (artículo 72)—, el ejercicio de la actividad de fomento —sin perjuicio de la actividad que corresponde a la comunidad autónoma— y la fijación de políticas propias (artículo 73).

El carácter pluriinsular de la comunidad autónoma (artículo 2) y la personificación de las Illes con una administración propia, los consejos insulares, determina que la comunidad autónoma de las Illes Balears se organice territorialmente no sólo en municipios, sino también en islas, con los consejos insulares como instituciones de gobierno de estas (artículo 8). Todo ello determina, en el ámbito competencial, que de las competencias que la Constitución Española permite asumir a las comunidades autónomas, el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears haya atribuido algunas a los consejos insulares con carácter de competencias propias (artículo 70) o les haya atribuido su función ejecutiva (artículo 71).

En desarrollo del Estatuto de Autonomía de 1983 y de la Ley 5/1989, de 13 de abril, de consejos insulares, el Parlamento de las Illes Balears aprobó la Ley 8/1999, de 12 de abril, de atribución de competencias a los consejos insulares de Menorca y de Eivissa y Formentera en materia de agricultura, ganadería, pesca y artesanía, en que se reservaban para el Gobierno de las Illes Balears determinadas potestades, servicios y funciones, entre las cuales se incluyen no sólo la representación de las Illes Balears en cualquier manifestación comunitaria o supracomunitaria, sino también la política agraria común de las Illes Balears, los programas financiados o cofinanciados con fondo europeos o estatales y los programas y las campañas de ámbito suprainsular y autonómico.

En el ámbito autonómico, la Ley 1/1999, de 17 de marzo, del estatuto de los productores e industriales agroalimentarios de las Illes Balears, tiene por objeto garantizar la lealtad de las transacciones comerciales agroalimentarias y la protección de los derechos y los intereses legítimos de los productores agrarios y de los industriales agroalimentarios en el territorio de las Illes Balears.

Finalmente, como se ha apuntado anteriormente, la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, agraria de las Illes Balears, ordenó el conjunto del sector.

III

Esta ley consta de 199 artículos, divididos en un título preliminar y once títulos, dos disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, seis disposiciones finales y un anexo.

El título preliminar, bajo la rúbrica «Disposiciones generales», se refiere al objeto de la ley, el ámbito material y territorial aplicables y la insularidad, y recoge las definiciones y los objetivos de la ley. Destaca, por su especial trascendencia, y de acuerdo con el artículo 138.1 de la Constitución y el artículo 3 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, el reconocimiento y la plasmación de la insularidad, en el ámbito de la agricultura, como un hecho diferencial y merecedor de protección especial y prioritaria con la finalidad de compensar los efectos negativos en los sectores agrario y agroindustrial para competir en igualdad de condiciones y derechos con el resto del Estado y la Unión Europea.

Asimismo, destacan las definiciones del artículo 5, que, de acuerdo con la Ley 19/1995, de 4 de julio, de modernización de las explotaciones agrarias, se consideran imprescindibles para una aplicación adecuada de la ley, de la legislación autonómica de las Illes Balears y de los instrumentos de ordenación económica, territorial, urbanística y ambiental de competencia autonómica, insular o local.

El título I se dedica al ejercicio de la actividad agraria y su registro, y a los derechos y a las obligaciones de los titulares de las explotaciones agrarias y de los propietarios de suelo rústico.

En relación al ejercicio de la actividad agraria, se recoge el principio básico de la libertad de ejercicio y se regulan los títulos que habilitan para este ejercicio, que, según los casos, son los permisos o la declaración responsable, en armonía con la Ley 7/2013, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de instalación, acceso y ejercicio de actividades en las Illes Balears, y con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

Por lo que se refiere a los registros agrarios, se reconoce la importancia extraordinaria y la necesidad de establecer una nueva regulación acomodada a las necesidades sociales vigentes y al reparto competencial que establece el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears entre la comunidad autónoma y los consejos insulares.

La ley establece la obligatoriedad de la inscripción en el registro agrario para el ejercicio de las actividades agraria y complementaria. Esta necesidad deriva del artículo 38 de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal; del Real Decreto 479/2004, de 26 de marzo, por el que se establece y se regula el Registro general de explotaciones ganaderas; de la Directiva 92/102/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 1992, relativa a la identificación y el registro de animales; del Real Decreto 205/1996, de 9 de febrero, que la traspone; del artículo 18 del Reglamento (CE) 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el cual se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan los procedimientos relativos a la seguridad alimentaria, y de las numerosas convocatorias de ayudas agrarias que exigen como requisito la inscripción en el registro. En toda esta normativa concurren los principios de necesidad y proporcionalidad que establece el artículo 17.1 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado —razones de salud pública, seguridad pública o protección del medio ambiente— que justifican la necesidad de inscripción en el registro agrario.

Los derechos y las obligaciones de los titulares de las explotaciones agrarias se regulan de una manera resumida, atendiendo la regulación contenida en los diferentes artículos de la ley.

El título II, dedicado al régimen competencial y a los órganos colegiados de consulta y asesoramiento, recoge el carácter pluriinsular de la comunidad autónoma y la distribución de competencias entre el Gobierno y la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears y los consejos insulares, de acuerdo con las previsiones estatutarias y con la Ley 8/1999, de 12 de abril, sobre atribución de competencias a los consejos insulares de Menorca y de Eivissa y Formentera en materia de agricultura, ganadería, pesca y artesanía.

Asimismo, se recogen los mecanismos de relación entre la Administración de la comunidad autónoma y los consejos insulares, tanto de cooperación o colaboración como de coordinación, y se crea la Conferencia Sectorial de Consejeros Competentes en Materia Agraria. Es especialmente importante la previsión de las dotaciones económicas necesarias para que ambas instituciones puedan atender a la política agraria y a los planes de desarrollo rural.

La producción agraria, en sus diferentes manifestaciones, la producción agrícola, la ganadera y la forestal, se regulan en el título III, que incluye, asimismo, una referencia al régimen hídrico de las explotaciones agrarias y disposiciones relativas a los productos, subproductos y envases de origen agrario y al estiércol.