Ley 7/2019, de 8 de febrero, para la sostenibilidad medioambiental y económica de la Isla de Formentera

LA PRESIDENTA DE LAS ILLES BALEARS

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 48.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente Ley:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El Pleno del Consejo Insular de Formentera, en cumplimiento de su Acuerdo del día 20 de diciembre de 2017 y al amparo del artículo 47.2 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, ha instado al Gobierno de las Illes Balears a tramitar una ley que permita implantar limitaciones de acceso a la isla y establecer un techo en el número de vehículos que circulan por la misma durante el período veraniego, con el fin de corregir la problemática derivada de la congestión del territorio insular en los períodos del año de más afluencia de personas y vehículos.

Las medidas excepcionales que incorpora esta ley responden directamente, por lo tanto, a la preocupación de las autoridades y la sociedad de Formentera –que es compartida por el Gobierno de las Illes Balears– de asegurar la sostenibilidad medioambiental, económica, social y turística de la menor de las Pitiusas.

Con los datos de que actualmente se dispone hay que prever, en relación con las próximas temporadas de vacaciones, un elevado riesgo de saturación demográfica y de congestión de vías y espacios públicos que, sin duda, puede ir en aumento. Estas circunstancias ya están teniendo efectos negativos en el medio ambiente, en la salud y en la calidad de vida de la población isleña, así como en la imagen de esta isla como destino turístico de primer orden. La respuesta de los poderes públicos, por lo tanto, no se puede hacer esperar y debe ser eficaz, decidida y plenamente respetuosa con los marcos comunitario, constitucional y estatutario.

Los datos publicados por el Instituto Nacional de Estadística correspondientes al Banco Público de Indicadores Ambientales de 2014 ya advertían sobre la tendencia al crecimiento de los flujos turísticos de Ibiza y Formentera, asimilada en cifras a los de la isla de Lanzarote y con un incremento del 8,5%, lo que situaba a Formentera entre los territorios españoles de litoral con más afluencia turística.

La isla de Formentera tiene una superficie de 83,2 km² y dispone de una red de carreteras que suma un total de 38,5 km. En el año 2017, la población residente estable era, según datos del padrón, de 13.423 personas y, de acuerdo con los datos del impuesto de vehículos de tracción mecánica, el parque móvil de los vehículos que tributan en la isla se situaba en 20.749 vehículos, de los que aproximadamente unos 10.000 se destinan a alquiler (2.000 turismos y 8.000 ciclomotores y motocicletas). Formentera tiene actualmente una población que, en temporada alta, puede llegar a superar las 44.000 personas.

Por otra parte, la isla recibió durante todo el año por vía marítima 39.235 vehículos en régimen de pasaje, según datos de la Autoridad Portuaria de Balears. Durante el verano (meses de mayo a octubre) del año 2017 llegaron cerca de 29.218 vehículos a motor.

Estos datos permiten afirmar que la población de la isla se multiplica por más de tres en los meses de julio y agosto, que son los de máxima afluencia de visitantes; aumento que de forma similar también se produce en el parque móvil en circulación durante el verano en comparación con el parque móvil de las personas residentes.

El mes de octubre de 2017, a instancias de la Consejería de Territorio, Energía y Movilidad de la Administración de la comunidad autónoma de las Illes Balears, se elaboró el documento «Diagnosis para la tramitación del proyecto del Plan Director Sectorial de Movilidad de las Illes Balears», en el que se analizan los flujos turísticos por islas durante el mes de julio de 2017. De acuerdo con este estudio, accedieron al puerto de Formentera 187.517 turistas solo en aquel mes.

Las cifras de afluencia turística, y especialmente las de entrada y circulación de vehículos en la isla, son sin duda alarmantes porque evidencian la existencia de un riesgo elevado para el equilibrio medioambiental. No se puede dejar de valorar el hecho de que se trata de un territorio insular muy reducido en el que coexisten múltiples elementos, áreas y espacios naturales que ya disfrutan de varios niveles de protección ecológica, paisajística o urbanística, como las áreas integradas en la red ecológica europea de la Red Natura 2000 (ZEC, LIC y ZEPA), así como las declaradas área natural de especial interés (ANEI) por el Parlamento balear, todas inevitablemente afectadas por la saturación turística, dada la proximidad a los centros de población y a la red viaria.

Las características biogeográficas especiales de Formentera ponen de manifiesto, en efecto, la fragilidad de la isla. Sus valores naturales, paisajísticos y patrimoniales se ven amenazados por la sobrecarga de afluencia turística que sufre durante la temporada alta. Por ello, el consejo insular ya ha puesto en marcha varias actuaciones para luchar contra la saturación del tráfico motorizado y preservar los mencionados valores, apostando por un cambio en el modelo de movilidad de la isla. Es un ejemplo de ello la definición de 32 rutas verdes para recorrer a pie o en bicicleta.

II

Para la adopción de las medidas que incorpora esta ley, el Gobierno de las Illes Balears se mueve en ámbitos materiales en los que está habilitado por la Constitución y el Estatuto de Autonomía para perfilar un modelo territorial, económico, ambiental y social sostenible, que además es coherente con el reconocimiento normativo del hecho insular (artículos 138 de la Constitución Española y 3 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears). Un modelo que beneficia no solo a la población de Formentera, sino también al conjunto de la ciudadanía balear, vista la contribución de esta isla al sector turístico y a la economía de la comunidad autónoma.

El diseño y el impulso de este modelo encuentran amparo en varios títulos de competencias del artículo 30 del texto estatutario, como los relativos a la ordenación territorial (apartado 3), las carreteras y el transporte por estas vías (apartado 5), el transporte marítimo (apartado 6), el turismo (apartado 11), el fomento del desarrollo económico (apartado 21), el patrimonio paisajístico (apartado 25) y la protección del medio ambiente (apartado 46).

Por otra parte, y aunque el Consejo Insular de Formentera ha propuesto la aprobación de las medidas de sostenibilidad medioambiental y turística que se recogen en esta ley, el Gobierno de las Illes Balears, respetuoso con la autonomía constitucional y estatutariamente reconocida a esta isla que es también un municipio (artículos 61 y 75 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears), quiere dar respuesta a su solicitud y elaborar una ley que establezca medidas de carácter limitativo, pero dejando en manos de la corporación insular la determinación del grueso de las disposiciones necesarias para conseguir los objetivos perseguidos, con el establecimiento de un marco conforme a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad y no discriminación. Todo ello en consonancia con las competencias atribuidas a los consejos insulares en el artículo 70 del Estatuto de Autonomía, como también con las que corresponden a las entidades territoriales de acuerdo con la legislación básica de régimen local.

III

La respuesta que se quiere dar con la aprobación de esta ley a los graves riesgos que amenazan Formentera está en sintonía con las políticas y estrategias de la Unión Europea vigentes en ámbitos como los transportes y la movilidad, el turismo, el medio ambiente y la energía. Varios instrumentos estimulan a las administraciones estatales, regionales y locales a adoptar sus políticas dirigidas a garantizar los principios y objetivos que proponen las instituciones comunitarias. Así, conviene recordar que el Tratado de Maastricht (1992) fijó las bases de la política comunitaria de transportes e incorporó los requisitos de protección del medio ambiente; y que el Tratado de Ámsterdam (1999) estableció como obligación la integración de la protección medioambiental en todas las políticas sectoriales de la Unión Europea, con el objetivo de promover el desarrollo sostenible. Mediante el Tratado de Lisboa (2009), la lucha contra el cambio climático pasó a ser un objetivo específico de la Unión.

Por una parte, hay que señalar que entre los objetivos concretos de la política de la Unión Europea en el ámbito del medio ambiente se encuentran la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, como también la protección de la salud de las personas. Esta política se basa en los principios de cautela, acción de prevención y corrección de la contaminación en su fuente.

La Comisión Europea, mediante la Comunicación COM (2009) 490 final, de 30 de septiembre de 2009, Plan de Acción de Movilidad Urbana, constató que determinadas políticas, como la cohesión, el medio ambiente y la salud, entre otras, no pueden conseguir sus objetivos sin tener en cuenta especificidades urbanas tales como la movilidad. El principio de movilidad sostenible trata de garantizar una movilidad eficiente de mercancías y personas, a la vez que debe gestionar el creciente volumen de transporte y, por lo tanto, minimizar los costes externos derivados de los accidentes de circulación, las enfermedades respiratorias, el cambio climático, el ruido, la contaminación ambiental o los atascos. La aplicación de este principio exige un enfoque integrado para optimizar la eficiencia del sistema y la organización de los transportes, así como la reducción del consumo de energía y del impacto sobre el medio ambiente.

En el Libro blanco del transporte. Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible (COM [2011] 144 final), de 28 de marzo de 2011, la Comisión describe el transporte como pieza fundamental para nuestra economía y nuestra sociedad, y al mismo tiempo establece que tiene que ser sostenible, a causa de las cada vez mayores limitaciones medioambientales y de recursos. Entre los puntos clave que identifica su hoja de ruta, se incluye el objetivo de conseguir la eliminación progresiva del uso de vehículos de gasolina y diésel.

Por otra parte, el Tratado de Lisboa establece que la Unión Europea debe complementar la acción de los estados miembros en materia turística, promoviendo, entre otros aspectos, el desarrollo sostenible en el sector turístico. En este marco, la Comisión Europea ha fijado, incluso antes de la suscripción de este tratado, los ejes prioritarios de la política turística en los siguientes instrumentos:

− La comunicación «Agenda para un turismo europeo sostenible y competitivo» COM (2007) 621, de 19 de octubre de 2007: se asume la importancia de proteger la durabilidad del entorno natural y la comunidad local de los destinos turísticos para fomentar la competitividad del sector y propone como retos, entre otros, la protección de los recursos naturales y culturales de los destinos turísticos, la reducción de la utilización de los recursos y la contaminación en los lugares turísticos, la gestión del cambio en interés del bienestar de la comunidad y tener en cuenta el impacto medioambiental de los transportes vinculados al turismo. Como principios para conseguir un turismo al mismo tiempo competitivo y sostenible, la Comisión propone: (i) minimizar y administrar los riesgos (principio de precaución), con la prevención de todo efecto nocivo sobre el medio ambiente o la sociedad; (ii) evaluar la capacidad de acogida de los destinos turísticos y fijar límites a la amplitud del desarrollo turístico; y (iii) controlar permanentemente la sostenibilidad, lo que requiere una vigilancia sin descanso.

− La comunicación «Europa, primer destino turístico mundial –un nuevo marco político para el turismo europeo» COM (2010) 352 final, de 30 de junio de 2010, que inicia una nueva etapa en la política europea sobre el turismo y se basa en cuatro ejes principales: estimular la competitividad del sector turístico en Europa; promover el desarrollo de un turismo sostenible, responsable y de calidad; consolidar la imagen y la visibilidad de Europa como conjunto de destinos sostenibles y de gran calidad; y reforzar la integración del turismo en las políticas e instrumentos financieros de la Unión Europea. La comunicación subraya el carácter transversal del turismo, que está en contacto con muchas otras políticas, como la del transporte, que exige un tratamiento conjunto en determinados aspectos; y expone una batería de líneas de acciones, con especial incidencia para las entidades locales y regionales, destacando que el turismo contribuye al desarrollo regional y económico, así como la necesidad de mejorar el atractivo de las regiones como incentivo para la promoción de prácticas y políticas más sostenibles y positivas con respecto al medio ambiente.

− La comunicación «Una estrategia europea para un mayor crecimiento y ocupación en el turismo costero y marítimo» COM (2014) 86 final, de 20 de febrero de 2014: adopta una nueva estrategia para mejorar este tipo de turismo en Europa y constata que requiere un marco político ambicioso. Establece que la Comisión, los estados miembros, las autoridades regionales y locales, la industria y otras partes interesadas deben emprender actuaciones específicas que sean coherentes con las políticas de la Unión Europea que tienen un impacto en este sector, teniendo en cuenta determinados aspectos transversales de las diferentes políticas, tales como los transportes, la protección del medio ambiente, el desarrollo regional y la adaptación al cambio climático, entre otros.

Estos son algunos de los principales valores del derecho europeo que hay que invocar en la aprobación de las medidas necesarias de sostenibilidad medioambiental y económica para la isla de Formentera.

IV

El nuevo régimen jurídico, en la medida en que responde a los objetivos expuestos, se ha diseñado en el marco de los principios del derecho comunitario y conformemente con la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, órgano que ha ido definiendo las condiciones que tienen que respetar las autoridades de los estados miembros a la hora de establecer limitaciones a las libertades de circulación. Hay que añadir, además, que las limitaciones más importantes que prevé esta ley se basan en razones imperiosas de interés general y, de manera especial, en el medio ambiente, la salud y la protección del entorno urbano.

También se ha tenido en cuenta que, en consonancia con los principios europeos que defienden un equilibrio entre los flujos turísticos y la sostenibilidad medioambiental y territorial, en especial de los territorios insulares y costeros susceptibles de protección, ya hace años que en varias regiones europeas se han implantado restricciones a la afluencia y circulación de vehículos a motor, bien de carácter permanente, bien temporal para los períodos de más actividad turística. En las soluciones adoptadas en el caso de Formentera, la regulación de entrada de vehículos también tiene una motivación al mismo tiempo ambiental y territorial, dado que la limitación al acceso de vehículos supone evitar el consumo de más territorio con la ampliación de las infraestructuras viarias que, en temporada alta, ya se encuentran al límite de su capacidad.

Las soluciones adoptadas a menudo establecen diferenciación según el tipo de vehículo, atendiendo a sus características o a la funcionalidad a que están destinados; también incluyen en muchos supuestos excepciones para los residentes y para los vehículos destinados a cubrir necesidades básicas de la ciudadanía. Entre otros, hay ejemplos en las islas mediterráneas de Capri, Ischia, Marettimo y Favignana (Italia); Hydra, Athos y Rodas (Grecia); Kolocep (Croacia); en las islas alemanas de Hiddensee, Helgoland, Juist, Baltrum, Wangerooge, Spiekeroog y Langeoog; en la isla holandesa de Schiermonnikoog; y en las islas del norte francés de Sein, Hoedic, Bréhat, Batz, Houat, Molène y el archipiélago de Frioul.

Asimismo, se ha considerado el éxito de los criterios aplicados en muchas ciudades de todo el mundo para restringir el tráfico motorizado –ya sea para luchar contra la contaminación y la congestión viaria, o bien para proteger su patrimonio– con medidas de todo tipo, desde restricciones periódicas por horas, días o temporadas, hasta prohibiciones de acceso a determinados tipos de vehículos como los de motor diésel, que incluyen actuaciones de fomento del transporte público y de los vehículos sin motor o no contaminantes. Son ejemplos bien conocidos Madrid, Barcelona, Roma, Berlín, Friburgo, París, Oslo, entre otros en Europa; o Teherán, Pekín, Sao Paulo, Bogotá y Santiago de Chile.

V

En el capítulo I de esta ley se establecen medidas específicas para la sostenibilidad medioambiental y socioeconómica de la isla de Formentera; principalmente medidas de regulación de flujos turísticos y de movilidad sostenible. También se detallan los objetivos que deben guiar estas medidas, a la vez que se proclama la sujeción a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad y no discriminación.

El capítulo II regula las limitaciones temporales en la entrada y la circulación de vehículos a motor en la isla durante los períodos de máxima afluencia turística e incluye un régimen de excepciones que prevé las situaciones diferenciales que no pueden verse afectadas en régimen de igualdad por la prohibición general.

Se incorporan excepciones específicas con el fin de garantizar la movilidad entre las Pitiusas, a fin de dar continuidad a los vínculos especiales existentes entre las islas de Formentera e Ibiza, de acuerdo con la voluntad expresada por sus instituciones.

También se prevén excepciones no ligadas a las características de las personas usuarias ni de los vehículos, susceptibles de modulación por el consejo insular, en función de un techo máximo que permita la entrada y la circulación de vehículos, de forma limitada por días y previa solicitud de los interesados, favoreciendo a los de motores no contaminantes. El consejo también determinará el número de vehículos de servicio público para los períodos de movilidad restringida.

En consecuencia, se faculta al Consejo Insular de Formentera para crear un distintivo que permita identificar todos los vehículos exceptuados del régimen de prohibición.

Las medidas restrictivas, en función de los acuerdos que adopte el consejo insular, podrán afectar especialmente a los vehículos de alquiler, dado que son estos los que tienen más incidencia en la saturación de la red viaria isleña. Es comprensible que el objetivo de limitar el total de vehículos facultados para circular durante la temporada estival no puede quedar comprometido por el hecho de que las empresas de alquiler de vehículos puedan ampliar desmesuradamente su oferta.