Ley 5/2019, de 28 de febrero, de estructuras agrarias de la Comunitat Valenciana

Sea notorio y manifiesto a todos los ciudadanos y todas las ciudadanas que Les Corts han aprobado y yo, de acuerdo con lo establecido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, en nombre del rey, promulgo la siguiente Ley:

PREÁMBULO

I

La agricultura y la ganadería son sectores estratégicos para la sociedad valenciana por su contribución como modelos sostenibles de producción y provisión de alimentos de elevada calidad y su importancia para la vertebración del territorio, la creación de empleo y la fijación de la población en el medio rural, la conservación del medio ambiente y de los agroecosistemas, y la adaptación y la mitigación del cambio climático. El sector agropecuario de la Comunitat Valenciana está basado fundamentalmente en pequeñas y medianas explotaciones de carácter familiar. Casi el 80 % de las explotaciones cuentan con menos de 5 hectáreas y el tamaño medio de la explotación es de 5,5 hectáreas. La viabilidad de la agricultura valenciana se ha visto limitada por problemas estructurales vinculados a la articulación de la cadena alimentaria, la fragmentación de la propiedad de la tierra, la falta de una cultura de la gestión en común de la producción, la escasa movilidad del mercado de tierras, la falta de herramientas que faciliten la planificación a profesionales del sector y la deficiencia de inversión pública y privada en beneficio de una actividad agraria sostenible y generadora de empleo. Estos factores estructurales han favorecido el abandono progresivo de la actividad agraria y la ausencia de relevo generacional.

Las tensiones competitivas, reflejadas en las claras asimetrías en la cadena de valor, obligan a la búsqueda de modelos alternativos de relación entre los agentes de la cadena alimentaria, que pasen por innovaciones sociales que añadan valor a la producción, permitan la diversificación de las explotaciones y faciliten fórmulas de gestión sostenible y de baja intensidad de carbono, en beneficio de las explotaciones agrarias familiares, de sus agrupaciones, y de la sociedad en general. Las nuevas formas de gestión requieren una movilización de las estructuras agrarias en beneficio de actividades emprendedoras. Solo un 6 % de las explotaciones tiene personas titulares con menos de treinta y cuatro años según los últimos datos censales disponibles, por lo que la agricultura debe ser capaz de representar una actividad rentable y sostenible.

La magnitud de estos problemas y la relevancia de los sistemas agrarios y alimentarios reclaman una acción integral sobre las estructuras agrarias que impulse procesos de reestructuración que ofrezcan todas las posibilidades que puedan existir en la agricultura valenciana para constituir explotaciones viables y respetuosas con el territorio y el medio ambiente. Con esta finalidad, seis son los problemas que esta ley pretende atender.

En primer lugar, el abandono de tierras que ha provocado la desaparición de casi la mitad de las explotaciones agrarias existentes hace diez años y una reducción de la superficie agraria útil superior al 11 %. Esta ley reconoce que las causas de este fenómeno son múltiples, desde las presiones competitivas de las explotaciones débilmente insertadas en la cadena de valor, hasta las presiones que comporta la adaptación al cambio climático en sus múltiples manifestaciones, incluyendo la pérdida de calidad de los recursos del agua y el suelo, la aparición de nuevas plagas y las modificaciones en los ciclos productivos de los cultivos. En el abandono también influyen factores sociológicos e institucionales que las anteriores normativas sobre estructuras agrarias no han podido resolver y que son una causa histórica de deterioro de las superficies que puede conllevar la exclusión de ciertas ayudas supranacionales por no cumplir los requisitos de la normativa comunitaria (Reglamento UE 1307/2013 y Real decreto 1.075/2014, en particular, su artículo 11.6). Esta norma ofrece un conjunto amplio de alternativas para movilizar las parcelas de manera que se garantice una agricultura sostenible desde las perspectivas económica, social y ambiental. Adicionalmente plantea usos alternativos que eviten la infrautilización del suelo agrario y faciliten su uso sostenible a través de incentivos fiscales de la movilidad de las parcelas con vocación agraria, fórmulas de gestión en común de parcelas y la creación de una red de oficinas gestoras de tierras que consolide y respalde las experiencias de bancos de tierras que ya son una realidad en distintos municipios de la Comunitat Valenciana y que tuvieron un antecedente en la Orden de 21 de mayo de 1999, de la Conselleria de Agricultura, Pesca y Alimentación, por la que se crea un banco de tierras en la Comunitat Valenciana, que fue derogada posteriormente. La resolución 105/IX de las Corts Valencianes, del 11 de diciembre de 2015, insta a la promoción de la creación de una red de bancos de tierras, en coordinación con los ayuntamientos. Asimismo, en muchos casos, las tierras agrícolas abandonadas configuraban un mosaico agroforestal, situándose en la frontera de lo forestal y lo agrario. En este sentido, esta ley, en línea con las previsiones establecidas en el artículo 3 de la Ley forestal valenciana en lo que se refiere a los terrenos agrícolas abandonados que han adquirido signos inequívocos de su estado forestal, establece medidas para favorecer la conservación y recuperación del mosaico agroforestal preexistente, fundamental desde el punto de vista de la producción de alimentos, la biodiversidad y la prevención y extinción de incendios.

En segundo lugar, la excesiva fragmentación de la propiedad conlleva problemas para agrupar la oferta y provoca altos costes de los cultivos. En la actualidad, más del 80 % de las más de cien mil explotaciones agrarias de la Comunitat Valenciana tiene menos de cinco hectáreas de superficie agrícola útil y solo un 10 % puede ocupar una unidad o más de trabajo al año. La ley propone instrumentos social y territorialmente sostenibles para agrupar las explotaciones y reestructurar parcelas en modelos de gestión que permitan la viabilidad de la agricultura, respetando los valores culturales y ambientales del suelo agrario. Se promueve la acción pública en favor de la reestructuración parcelaria, como concepto más amplio que el de concentración parcelaria para la consecución de explotaciones de dimensiones viables, incorporando la evaluación ambiental en los procesos de reestructuración. Ello mediante una normativa que facilite los procesos de reestructuración salvaguardando los derechos legítimos de tenencia frente a la pérdida arbitraria de los mismos, con pleno respeto al derecho a la propiedad y a la garantía de igualdad en el ejercicio del mismo, proclamados en el artículo 33 de la Constitución española y en el cumplimiento de la función social derivados del mismo. Esta ley es también coherente con el principio 3.1.2 de las directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional, aprobadas por la FAO en 2012, que salvaguarda los derechos legítimos de tenencia frente a las acciones que puedan amenazarlos.

El tercer problema se deriva de la carencia de una cultura de la gestión en común de la tierra. La necesidad de plantear fórmulas de gestión en común refuerza la estrategia europea de fomento de agrupaciones de productores en todos los sectores al amparo de la normativa comunitaria como es el Reglamento (UE) número 1308/2013. Esta ley reconoce que dichas fórmulas requieren, para lograr el éxito esperado, de una eficiente gestión de incentivos que responda a una lógica de evaluación, asistencia técnica y seguimiento a los proyectos seleccionados. En esa acción, la Generalitat tiene que poner al servicio de la mejora de estructuras agrarias todas las capacidades técnicas necesarias sobre nuevos modelos de organización, su divulgación a aquellas personas que ostentan la titularidad de la explotación y profesionales de la agricultura para lograr explotaciones sostenibles en forma de iniciativas de gestión en común. Dicha gestión complementa, en el marco de la actividad empresarial agraria, el reconocimiento de la libertad de empresa del artículo 38 CE y recogido en la STC 83/1984, con aquellas actividades de carácter asociativo necesarias para el impulso de modelos innovadores de gestión en común orientados a obtener resultados óptimos.

En cuarto lugar, el mercado de tierras no es suficientemente dinámico por la carencia de una política que, en el marco de las competencias de la Generalitat, favorezca las transmisiones, cesiones y los arrendamientos. La normativa existente en nuestro entorno ofrece soluciones que dotan al mercado de tierras de transparencia y respalden experiencias locales. Esta ley no solo crea la Red de Tierras como herramienta de intermediación, sino que establece mecanismos para promover la movilidad de la tierra, ampliando considerablemente los incentivos con respecto a los previstos en la normativa estatal del impuesto de sucesiones y donaciones y del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados (en lo que sigue, ITP-AJD), siempre en beneficio de profesionales de la agricultura y de las iniciativas de gestión en común. En cuanto a la exención del ITP-AJD en procesos de reestructuración parcelaria y permutas voluntarias, ya estaba prevista en el artículo 45.I.B.6 del Real decreto legislativo 1/1993, de 24 de septiembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados. En dicha norma se establece la exención en las transmisiones y demás actos y contratos a que dé lugar la concentración parcelaria, las permutas forzosas de parcelas rústicas, las permutas voluntarias autorizadas por el Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario, así como las de acceso a la propiedad derivadas de la legislación de arrendamientos rústicos y las adjudicaciones del Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario a favor de personas agricultoras en régimen de cultivo personal y directo, conforme a su legislación específica. El efecto de estas exenciones ha sido limitado, probablemente por la necesidad de clarificar el procedimiento de autorización por parte del órgano competente al que puedan acogerse las personas titulares de parcelas rústicas, que no es otro que la conselleria competente en materia de agricultura.

En quinto lugar, se ha carecido históricamente de herramientas de información para la toma de decisiones sobre alternativas de cultivo, tanto a nivel de formulación de planes sectoriales como de la persona agricultora. Para una agricultura responsable y competitiva existen tecnologías disponibles que permiten integrar herramientas de gestión basada en sistemas de información geográfica que conviene poner a disposición de la sociedad. En las últimas décadas, las distintas administraciones agrarias valencianas han diseñado planes de actuación que han tenido cierta repercusión mediática, pero han adolecido de medios, sistematización y visión estratégica. El Consell dará un impulso a estas herramientas, entendidas como un servicio para la actividad agraria sostenible y la adopción de medidas de adaptación y mitigación del cambio climático. La ley define instrumentos de impulso a los cultivos de secano y de regadío y su integración ambiental, como son las figuras de plan sectorial y parque agrario, siendo esta última figura adecuada para la dinamización de modelos territorialmente sostenibles.

En sexto lugar, deben crearse las condiciones para una inversión pública y privada en beneficio del sector agrario y el desarrollo rural. En este contexto, la ley plantea una definición integradora de las actividades agrarias, complementarias y de actividades de primera transformación. La promoción de inversiones es también fundamental en lo concerniente a la eficiencia en el uso del agua y la energía, por lo que la Generalitat trabajará por un regadío sostenible. Finalmente, entre las actividades a promover están la producción de energías renovables, la aplicación de nuevas tecnologías de información y comunicación, así como la valorización de recursos como parte de una estrategia de economía circular.

Por último, la pérdida de suelo agrario ha implicado la pérdida de suelo fértil. En este sentido, el espacio agrario periurbano es el más vulnerable ante la presión expansiva de otros usos del suelo (urbanización, usos terciarios e industriales, infraestructuras de comunicación y transporte) que ocupan y fragmentan el espacio agrario circundante a las ciudades, generando parcelas marginales y agravando los problemas estructurales antes mencionados que limitan la viabilidad económica de la actividad agraria.

II

Ante los problemas citados, el Estatuto de autonomía de la Comunitat Valenciana (EACV) reconoce la relevancia social y cultural del sector agrario valenciano y su importante labor en la actividad productiva, en el mantenimiento del paisaje, del territorio, del medio ambiente, de la cultura, de las tradiciones y costumbres determinantes de la identidad valenciana. También se recoge el derecho a disfrutar de una vida y un medio ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado, así como agua de calidad para poder desarrollar sus actividades económicas y sociales. A tal fin, la Generalitat se compromete a la adopción de las medidas políticas, fiscales, jurídicas y legislativas que garanticen los derechos del sector agrario, su desarrollo y protección, así como de las personas agricultoras y ganaderas (artículo 18 EACV), en la protección del medio ambiente, la diversidad biológica, los procesos ecológicos y otras áreas de especial importancia ecológica (artículo 17 EACV). Además, a impulsar un modelo de desarrollo equitativo, territorialmente equilibrado y sostenible, basado en la incorporación de procesos de innovación, la plena integración en la sociedad de la información, la formación permanente, la producción abiertamente sostenible y una ocupación estable y el acceso a las nuevas tecnologías y al desarrollo de políticas activas que impulsen la formación, las infraestructuras y su utilización (artículo 19 EACV), con la plena integración de jóvenes y mujeres (artículo 11 del EACV). Se aprueba la presente ley, a tenor de las competencias atribuidas en: artículo 49.3.3.ª, «Agricultura, reforma y desarrollo agrario, y ganadería»; artículo 49.1.10.ª, «Montes, aprovechamientos y servicios forestales, vías pecuarias y pastos, espacios naturales protegidos y tratamiento especial de zonas de montaña, de acuerdo con lo que dispone el número 23 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución española»; artículo 49.1.16.ª «Aprovechamientos hidráulicos, canales y riegos, cuando las aguas discurran íntegramente dentro del territorio de la Comunitat Valenciana, instalaciones de producción, distribución y transporte de energía, siempre que este transporte no salga de su territorio y su aprovechamiento no afecte a otra comunidad autónoma; aguas minerales, termales y subterráneas. Todo ello, sin perjuicio de lo que establece el número 25 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución española»; artículo 49.3.4.ª, «Sanidad agraria»; artículo 49.1.9.ª, «Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda»; artículo 49.1.12.ª, «Turismo»; artículo 49.1.14.ª, «Carreteras y caminos cuyo itinerario transcurra íntegramente dentro del territorio de la Comunitat Valenciana»; artículo 49.1.7.ª «Investigación, academias cuyo ámbito principal de actuación sea la Comunitat Valenciana. Fomento y desarrollo, en el marco de su política científica-tecnológica, de la I+D+I, todo ello sin perjuicio de lo que dispone el número 15 del apartado 1 del artículo 149 de la CE»; 49.3.16.ª, «Régimen de las nuevas tecnologías relacionadas con la sociedad de la información y del conocimiento»; y artículo 49.1.3.ª, «Normas procesales y de procedimiento administrativo derivadas de las particularidades del derecho sustantivo valenciano o de las especialidades de la organización de la Generalitat».

En materia de reforma y desarrollo agrario es la conselleria competente en agricultura quien tiene asignadas dichas funciones por el Decreto 37/1985, de 31 de octubre, del presidente de la Generalitat, por haber sido traspasadas a la Comunitat Valenciana, las funciones y servicios que venía realizando la administración del Estado, en virtud de los reales decretos 3.533/1981, de 29 de diciembre, y 1.794/1985.

A través del presente texto se actualizan y desarrollan aspectos no contemplados en la Ley 8/2002, de modernización de explotaciones, que queda derogada por la presente norma, aunque se mantiene el espíritu de la misma en lo que respecta a la regulación de obras agrarias de interés general. La presente ley, en virtud de las competencias asumidas por la Comunitat Valenciana, realiza un esfuerzo de actualización y adaptación al ámbito autonómico de la normativa de estructuras agrarias, representada en el ámbito estatal por la Ley 19/1995, de modernización de las explotaciones. Así, la presente norma ofrece un conjunto amplio de alternativas a las explotaciones agrarias, de carácter particular o asociativo, para que ellas mismas elijan, con apoyo de las administraciones, la estrategia de mejora de estructuras que mejor se adapte a sus características.

En todo momento se pretende que dichas alternativas o normas actúen de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de procedimiento administrativo.

III

Esta ley ofrece como principales novedades las siguientes:

– Se establecen los objetivos de la política de estructuras de la Generalitat desde una lógica integradora de las funciones económicas, sociales, territoriales y ambientales de la actividad agraria, con una lista de acciones prioritarias, destacando el papel de quienes ejercen la agricultura de forma profesional, de jóvenes y mujeres, y de las iniciativas de gestión en común del territorio agrario.

– Crea la figura de agente dinamizador, como persona que impulsará técnicamente la gestión sostenible del territorio, para facilitar los procesos de reestructuración, iniciativas de gestión en común y la Red de Tierras.

– Se define el mapa agronómico, que constituirá una herramienta de información para las políticas agrarias de la Generalitat y, en general, para la gestión del suelo agrario de todos los agentes del sector.

– Se define el suelo agrícola infrautilizado, con el objetivo de poder inventariar la magnitud del problema de las parcelas abandonadas y hacer un seguimiento de las mismas, aportando alternativas realistas y viables como la cesión incentivada a terceros o a la Red de Tierras.