Real Decreto-ley 9/2019, de 29 de marzo, por el que se modifica la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal, para su adaptación a la actividad de la estiba portuaria y se concluye la adaptación legal del régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías

I

El Real Decreto-ley 8/2017, de 12 de mayo, por el que se modifica el régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías, dio cumplimiento a la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 11 de diciembre de 2014, recaída en el Asunto C-576/13 (procedimiento de infracción 2009/4052).

El Real Decreto-ley 8/2017, de 12 de mayo, produce un claro efecto sobre el régimen de funcionamiento de las empresas titulares de licencias del servicio portuario de manipulación de mercancías que operan en el sector, cuya obligación de pertenecer a las Sociedades Anónimas de Gestión de Estibadores Portuarios (SAGEP) desaparece, al tiempo que tiene un indudable efecto sobre la situación laboral de los trabajadores de la estiba portuaria, en la medida en que su contratación deja de hacerse de forma prioritaria a través de las referidas SAGEP.

Ahora bien, teniendo en cuenta el cambio sustancial que implicaba la nueva regulación del sector, el propio Real Decreto-ley 8/2017, de 12 de mayo, por el que se dio cumplimiento a la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea anteriormente referenciada, con objeto de que pudiera llevarse a cabo un tránsito ordenado, reconoció un período transitorio de adaptación de tres años, a contar desde el 14 de mayo de 2017, facilitando la estabilidad del empleo de los trabajadores de las SAGEP, en particular para garantizar el mantenimiento de sus derechos, en el tránsito al nuevo escenario de libertad competitiva.

En este mismo sentido, a fin de posibilitar una rápida adaptación al carácter irregular de la prestación de los trabajadores portuarios, y sin perjuicio de la actividad de las empresas de trabajo temporal, el Real Decreto-ley 8/2017, de 12 de mayo, estableció en su artículo 4 la posibilidad de crear centros portuarios de empleo (CPE) cuyo objetivo habrá de ser la contratación de trabajadores portuarios para ser puestos a disposición de empresas titulares de licencia de prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías o de autorización de servicios comerciales portuarios, añadiendo seguidamente que a dichos centros portuarios de empleo les serán de aplicación la Ley 14/1994, de 1 de junio, que regula las empresas de trabajo temporal, y la restante normativa aplicable a estas empresas.

Transcurridos casi dos años desde la entrada en vigor de la norma y cuando apenas queda un año para la conclusión del período transitorio, se ha realizado un análisis de la evolución y situación actual del sector tanto desde el punto de vista de la competencia como del empleo, poniéndose de manifiesto la necesidad de completar la regulación normativa a fin de garantizar un régimen de libre competencia en un marco laboral que asegure tanto la continuidad, regularidad y calidad del servicio manipulación de mercancías como la protección de los trabajadores. Competencia, calidad en el empleo y protección de los trabajadores son reconocidos como principios y objetivos en la normativa de la Unión Europea. Así, el artículo 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) declara incompatibles con el mercado interior y quedarán prohibidos «todos los acuerdos entre empresas, las decisiones de asociaciones de empresas y las prácticas concertadas que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros y que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado interior». Pero al mismo tiempo, las disposiciones de la Unión Europea reconocen la necesidad de legislaciones nacionales que garanticen la protección de los derechos de los trabajadores y el logro de los objetivos contemplados en el artículo 145 del TFUE, «en particular, potenciar una mano de obra cualificada, formada y adaptable y mercados laborales con capacidad de respuesta al cambio económico, con vistas a lograr los objetivos definidos en el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea».

Por tanto, resulta esencial y urgente completar la regulación incluida en el Real Decreto-ley 8/2017, de 12 de mayo, con los mismos principios que inspiraron el mismo. Es decir, con el objetivo de conjugar los principios de libertad de contratación con los derechos de los trabajadores, de manera que se produzca un tránsito ordenado al nuevo marco en el que la aplicación de los principios del Derecho de la Unión Europea inspiradores de la libertad de competencia se lleve a efecto sin menoscabo de los derechos laborales básicos de los trabajadores y, sobre todo, sin merma del empleo en el sector.

A tales efectos, para la regulación de las medidas contempladas en el presente real decreto-ley se han tenido en cuenta ambos principios y objetivos, realizando un análisis de competencia de acuerdo con los criterios y herramientas para la evaluación de la competencia de la OCDE, que a su vez recoge los principios básicos internacionalmente aceptados para establecer una regulación eficiente y favorecedora de la competencia: (i) Principio de necesidad y proporcionalidad; (ii) Principio de mínima distorsión; (iii) Principio de eficacia; (iv) Principio de transparencia; y (v) Principio de predictibilidad.

De acuerdo con el primero de los principios, se ha considerado que, toda norma que introduzca restricciones a la competencia debe venir precedida de una definición de sus objetivos y de una clara justificación de la introducción de las restricciones (existencia de una relación de causalidad entre la restricción a la competencia y la consecución del objetivo). En el presente supuesto, se considera que la norma propuesta no introduce restricciones a la competencia, pero, aun así, cada medida cumple con el principio de necesidad como se justificará a lo largo del expositivo.

En segundo lugar, ese mismo principio de necesidad y proporcionalidad pretende evitar que los instrumentos en que se materializa una posible restricción supongan solo una mejora relativa o marginal en términos de bienestar social pero que, al mismo tiempo, generen un grave daño en éste debido a las importantes restricciones a la actividad económica que imponen. En aplicación de este principio en derecho español y en relación con el caso concreto, ha de tenerse en cuenta el artículo 5 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM). Este artículo dispone que cualquier límite establecido a una actividad económica deberá motivar su necesidad en una de las razones imperiosas de interés general del artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Asimismo, deberá ser proporcionado a la razón invocada y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica.

La sentencia del TJUE de 11 de diciembre de 2014, recaída en el asunto C- 576/13, produce un claro efecto sobre el régimen de funcionamiento de las empresas titulares de licencias del servicio portuario de manipulación de mercancías que operan en el sector, cuya obligación de pertenecer a las Sociedades Anónimas de Gestión de Estibadores Portuarios (SAGEP) desaparece, al tiempo que tiene un indudable efecto sobre la situación laboral de los trabajadores de la estiba portuaria, en la medida en que su contratación deja de hacerse de forma prioritaria a través de las SAGEP. Sin perjuicio de la obligación del Reino de España de cumplir con dicha sentencia, se hace preciso conjugar en la aplicación la doble dimensión, empresarial y laboral, de manera que se produzca un tránsito ordenado a un nuevo marco en el que la aplicación de los principios del Derecho de la UE inspiradores de la libertad de competencia se lleve a efecto sin menoscabo de los derechos laborales básicos de los trabajadores y facilitando la estabilidad en el empleo. Se trata, por tanto, de buscar el punto de equilibrio en la aplicación práctica de la mencionada sentencia, evitando la situación de conflicto entre las libertades económicas y los derechos sociales, unas y otros amparados y soporte del acervo comunitario, o al menos reduciendo al mínimo sus efectos. No cabe duda de que se trata de una de las razones imperiosas de interés general que integran el contenido del mencionado precepto (artículo 5 de la LGUM) por remisión al artículo 3 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, en particular, en su apartado 11, sobre la protección de los derechos y la seguridad de los trabajadores.

Y ello se hace respetando los criterios del principio de mínima distorsión, segundo de los analizados, por cuanto se remiten distintas cuestiones relativas a la organización de la actividad productiva al ámbito de la negociación colectiva; cumpliendo así, con la exigencia de los Tratados de la Unión Europea, cuando señalan que, para abordar las cuestiones laborales, la vía prioritaria ha de ser la negociación y acuerdo entre representantes de los agentes implicados (empresarios y trabajadores). Estas remisiones a la negociación se introducen en los artículos 3 y 4 de este real decreto-ley.

De manera excepcional, y teniendo en cuenta la singularidad del sector –y en particular la naturaleza coercitiva de la pertenencia a las SAGEP hasta la entrada en vigor del Real Decreto-ley 8/2017, de 12 de mayo,– se otorga a los agentes sociales la posibilidad de establecer la subrogación obligatoria de parte del personal de las SAGEP para casos en los que ciertas empresas deseen separarse de estas, posibilidad que podrá ejercerse durante el periodo transitorio establecido en el Real Decreto-ley 8/2017, de 12 de mayo. Se prevé, para dicho supuesto, que los sistemas de asignación de trabajadores a las empresas salientes deban ser transparentes, objetivos y equitativos. Se trata, pues, de una potestad extraordinaria justificada por ciertos rasgos exclusivos del sector y únicamente aplicable durante el proceso de transición a la liberalización del mismo.

El principio de eficacia supone la capacidad de la norma de alcanzar los objetivos o efectos que se desea y en el presente caso, la conjugación de la remisión a la negociación colectiva para garantizar la estabilidad en el empleo produce el efecto querido de la transición ordenada en el plano laboral hacia la apertura de la competencia, que se refuerza con las medidas establecidas en los artículos 3 y 4 de este real decreto-ley.

El principio de transparencia implica la existencia de transparencia y claridad en el marco normativo, en el proceso de elaboración de las normas y en su ejecución.

El principio de predictibilidad comporta ofrecer a los operadores un marco estable y sólido, sin incertidumbres, que les proporcione seguridad jurídica, lo cual se logra dado el rango de la norma que se aprueba y el objetivo y ámbito de esta, consolidar el marco de liberalización de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías iniciado con la entrada en vigor del Real Decreto-ley 8/2017, de 12 de mayo.

Se ha comprobado, igualmente, además de los anteriores principios, que las medidas de carácter permanente incluidas en la norma proyectada no producen efectos negativos sobre la competencia, por los siguientes factores: (i) no se produce una limitación del número o variedad de proveedores. Si bien se exige a los socios de los centros portuarios de empleo, en el nuevo artículo 18 de la Ley 14/1994, de 1 de junio, que introduce el apartado Dos del artículo 2, que estos deberán obtener o ser titulares de la licencia de prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías otorgada de acuerdo con los artículos 109 y siguientes del texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, o norma que lo sustituya, no supone una restricción a la competencia, puesto que para tal prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías ya es imprescindible obtener dicha licencia y, por otro lado, los centros portuarios de empleo convivirán con las empresas de trabajo temporal. La libertad y la competencia de los agentes en este sector resulta así preservada; (ii) los centros portuarios de empleo y las empresas temporales de empleo compiten en plena igualdad de condiciones, por lo que no se limita la capacidad competitiva de los agentes del sector; (iii) no se reducen los incentivos de los agentes para competir; y (iv) no afecta las alternativas e información de los consumidores.

II

Con el objeto de permitir una rápida adaptación al carácter irregular de la prestación de los trabajos portuarios, y sin perjuicio de las empresas de trabajo temporal u otras que estén constituidas o puedan constituirse a estos efectos con arreglo a la legislación vigente, el artículo 4 del Real Decreto-ley 8/2017, de 12 de mayo, prevé la posible creación de centros portuarios de empleo (en adelante, CPE) cuyo objeto sea el empleo de los trabajadores portuarios en el servicio portuario de manipulación de mercancías, así como su cesión temporal a empresas titulares de licencia de prestación del servicio portuario. Su creación requerirá la obtención de la autorización exigida en el artículo 2 de la Ley 14/1994, de 1 de junio, que regula las empresas de trabajo temporal.

Al mismo tiempo, la disposición transitoria primera del mismo Real Decreto-ley 8/2017, de 12 de mayo, establece un período transitorio de adaptación de tres años, durante el cual las actuales SAGEP podían subsistir, salvo que se extinguieran previamente, manteniendo su objeto social de puesta a disposición de trabajadores portuarios a titulares de licencias del servicio portuario de manipulación de mercancías o de autorización para la prestación de servicios comerciales, independientemente de que sean o no accionistas. Expirado dicho período transitorio, las SAGEP que permanezcan podrán extinguirse o continuar su actividad, obteniendo la autorización exigida en el artículo 2 de la Ley 14/1994, de 1 de junio.

El artículo 2 contiene las modificaciones necesarias de la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal con el fin de adaptar la actual regulación legal de las empresas de trabajo temporal a las especialidades que presentan los centros portuarios de empleo. Para ello se modifica, en primer lugar, el artículo 1 de la Ley 14/1994, de 1 de junio, con el fin de integrar dentro del concepto de empresa de trabajo temporal la figura de los centros portuarios de empleo, y en segundo lugar se añade un nuevo capítulo V en dicha Ley donde específicamente se definen y regulan las características y modo de funcionamiento de los centros portuarios de empleo. Se garantiza así que todos los operadores, CPE y ETT, compitan en igualdad de condiciones en la prestación de servicios de puesta a disposición.

Dos son los elementos fundamentales que justifican la singularidad de las reglas contenidas en este nuevo capítulo V:

El primero, la limitación del ámbito funcional o sectorial en el que van a poder operar los centros portuarios de empleo, que queda reducido a la actividad de la estiba portuaria. A diferencia del carácter multisectorial que pueden presentar las usuarias de las empresas de trabajo temporal, los trabajadores que ocupen los CPE únicamente van a poder ser puestos a disposición de empresas titulares de licencia de prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías o de autorización de servicios comerciales portuarios.

La segunda especialidad, de no menor relevancia, la constituye el hecho de que la gran mayoría del personal perteneciente a los CPE cuenta con un contrato de trabajo por tiempo indefinido. El tránsito ordenado de los estibadores portuarios desde las anteriores SAGEP a los nuevos CPE va a implicar la incorporación a la plantilla de estos últimos de un contingente de trabajadores con un contrato fijo, realidad que necesariamente ha de tenerse en cuenta en la regulación de esta figura.

Por todo ello, manteniendo la obligación de los CPE de obtener la correspondiente autorización administrativa, se introducen en el capítulo V regulador de los centros portuarios de empleo algunas especialidades en materia de estructura organizativa y garantía financiera que respondan a las singularidades antes mencionadas.

A lo anterior se añaden algunas singularidades en relación con el cumplimiento de las obligaciones de información y de tipo documental, con el doble fin de evitar que supongan un elemento de distorsión y de contribuir a una mayor agilidad y eficacia en la gestión tanto de las contrataciones como de las correspondientes puestas a disposición.

La regulación se completa con la adición de una nueva disposición adicional en la que se prevé que a las empresas de trabajo temporal que desarrollen actividad en el sector portuario se les apliquen las singularidades de la nueva regulación de los CPE en materia de estructura organizativa y garantía financiera, respecto de los trabajadores del sector.

Para abordar la dimensión laboral, los propios Tratados de la Unión Europea señalan, como se ha indicado anteriormente, que la vía prioritaria ha de ser la de la negociación y el acuerdo entre los representantes de los agentes implicados, las empresas y los trabajadores portuarios, al mismo tiempo que las normas de desarrollo la Unión Europea reconocen igualmente la necesidad de disposiciones para proteger a los trabajadores en supuestos concretos, en particular para garantizar el mantenimiento de sus derechos. Libertad de establecimiento y protección de los derechos de los trabajadores se convierten en pilares básicos de este proceso de transformación del sector.

En primer lugar, el artículo 3 reconoce a las empresas titulares de la licencia de servicio portuario de manipulación de mercancías, en su condición de empleadoras, el ejercicio de las facultades de dirección, organización y control de la actividad laboral de los trabajadores portuarios, en los términos previstos en el artículo 20 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre (en adelante, TRLET) entre las cuales se entiende incluida la de designar al personal necesario para realizar cada una de las actividades portuarias.

El artículo 4 recoge expresamente dos supuestos en los que las organizaciones sindicales y asociaciones empresariales podrán establecer las medidas necesarias para el mantenimiento de los derechos de los trabajadores con el fin de garantizar el principio de estabilidad y calidad en el empleo, así como la protección de los derechos de los trabajadores: el primero, cuando las empresas titulares de las licencias del servicio portuario de manipulación de mercancías opten por dejar de ser accionistas de las SAGEP, produciéndose el decrecimiento de la actividad de esta. Esta opción podrán efectuarla hasta la finalización del período transitorio que concluye el 14 de mayo de 2020 habida cuenta que llegado ese momento deberán extinguirse o transformarse en CPE; el segundo, cuando las SAGEP opten por transformarse en CPE, opción que igualmente deberá realizarse dentro del mismo límite temporal.