Ley 2/2019, de 1 de marzo, de calidad alimentaria, calidad diferenciada y venta directa de productos alimentarios

La presente ley responde a la necesidad de acometer un desarrollo normativo en materia de calidad alimentaria en el Principado de Asturias, en ejercicio de sus competencias legislativas y en el marco de las disposiciones de la Unión Europea y de la Ley 28/2015, de 30 de julio, para la defensa de la calidad alimentaria.

El Principado de Asturias ostenta, en virtud de su Estatuto de Autonomía, una amplia habilitación competencial en materia de calidad alimentaria que resulta, en esencia, de la competencia exclusiva sobre «agricultura, ganadería e industria agroalimentaria, de acuerdo con la ordenación general de la economía» (artículo 10.1.10). Igualmente es competencia exclusiva del Principado de Asturias la regulación en materia de «denominación de origen, en colaboración con el Estado» (artículo 10.1.14). Finalmente, también ostenta el Principado de Asturias otros títulos competenciales conexos, como el exclusivo en materia de «comercio interior» (artículo 10.1.14, comprendiendo la regulación administrativa de las diferentes modalidades de venta), la competencia compartida, ex artículo 11 del Estatuto, sobre la «defensa del consumidor y del usuario» en el marco de las bases estatales, o el título competencial implícito de autoorganización administrativa recogido en el artículo 15.3 del Estatuto, títulos competenciales todos de cuyo ejercicio emana la presente norma. En cuanto a la calidad diferenciada, la habilitación competencial para el Principado de Asturias procedería de la competencia exclusiva que este tiene para la regulación en materia de «denominación de origen», otorgada en el artículo 10.1.14.ª del Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias.

La ley se enmarca, igualmente, en la normativa comunitaria referida tanto a calidad alimentaria como a calidad diferenciada, en tanto que normas de alcance general, directa aplicación y obligatoriedad de todos sus elementos. Se trata de un ámbito en el que la intensidad de la normativa europea es particularmente notable, y ha de dejarse a salvo el contenido de las referidas normas de la Unión, en tanto que estos reglamentos, o los que les sustituyan, son aplicables con carácter prevalente al derecho nacional. En particular, son de aplicación a las materias objeto de esta ley, la normativa vigente europea relativa a la higiene sanitaria de los alimentos según se establece en el Reglamento (CE) n.º 852/2004, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativo a la higiene de los productos alimenticios; el Reglamento (CE) n.º 853/2004, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, por el que se establecen normas específicas de higiene de los alimentos de origen animal; el Reglamento (CE) n.º 178/2002, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de seguridad alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria; el Reglamento (UE) n.º 1169/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, sobre la información facilitada al consumidor, el Reglamento (UE) n.º 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios; el Reglamento (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios; el Reglamento (UE) n.º 251/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre la definición, descripción, presentación, etiquetado y protección de las indicaciones geográficas de los productos vitivinícolas aromatizados; el Reglamento (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativo a la definición, designación, presentación, etiquetado y protección de las indicaciones geográficas de bebidas espirituosas; el Reglamento (CE) n.º 834/2007 del Consejo, de 28 de junio de 2007, sobre producción y etiquetado de los productos ecológicos; el Reglamento (CE) n.º 889/2008 de la Comisión, de 5 de septiembre de 2008, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.º 834/2007 del Consejo, sobre producción y etiquetado de los productos ecológicos, con respecto a la producción ecológica, su etiquetado y su control; el Reglamento (CE) n.º 882/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre los controles oficiales efectuados para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales, derogado por el Reglamento (UE) 2017/625 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativo a los controles y otras actividades oficiales realizados para garantizar la aplicación de la legislación sobre alimentos y piensos, y de las normas sobre salud y bienestar de los animales, sanidad vegetal y productos fitosanitarios, que, salvo las excepciones en él establecidas, será aplicable a partir de 14 de diciembre de 2019.

La industria agroalimentaria asturiana constituye un sector en el que se integra un importante número de empresas con una producción anual que se acerca a los dos mil millones de euros. Su aportación económica a la producción del Principado de Asturias es relevante y su consolidación es clave para el desarrollo de la región y, particularmente, para el del medio rural asturiano.

Asturias es referente nacional para algunos sectores, como por ejemplo el lácteo, en el que lidera la industria estatal. El sector industrial transformador asturiano elabora diferentes productos entre los que destacan los vinculados al sector cárnico y también a empresas relacionadas con el pan, la pastelería, y las pastas alimenticias; con el sector del vino y la sidra; así como industrias transformadoras de pescado, conservas de frutas y hortalizas y otros productos como el café, sin olvidar, entre los derivados de la leche, la producción de queso.

Es un sector en crecimiento, que ha demostrado una importante capacidad de resistencia, constituido en buena medida por empresas familiares en donde el papel de la mujer rural es y debe seguir siendo prioritario, con capacidad de exportación, que añade valor a las producciones primarias y que constituye un elemento estratégico en el conjunto de la actividad económica del Principado de Asturias.

Si atendemos al tamaño de las empresas, el sector agroalimentario asturiano está integrado por pequeñas y medianas empresas que se asientan en el medio rural y se localizan territorialmente por toda la región y a las que hay que añadir grandes empresas que son líderes a nivel nacional y están muy bien posicionadas internacionalmente.

El sector agroalimentario de Asturias tiene una buena imagen, como la tiene también la producción primaria, lo que constituye una indiscutible fortaleza que se debe explotar a la hora de hacer frente a sus principales desafíos, entre los que destacan el incremento del número de empresas y producciones, la comercialización y conseguir una mayor vinculación entre la industria transformadora y la producción regional agraria.

En el Principado de Asturias se ha desarrollado una importante industria agroalimentaria estrechamente vinculada al sector agrario, volcada en la labor de transformar y comercializar las materias primas, creando productos transformados de indudable calidad y consiguiendo con ello alcanzar un más alto valor añadido. Una industria agroalimentaria que, poco a poco, ha ido adquiriendo un mayor protagonismo como ponen de manifiesto los indicadores económicos del Principado y que está considerada como una actividad estratégica destinada a incrementar su protagonismo, dinamismo y actividad. En ese sentido, es responsabilidad de los poderes públicos establecer, desde el respeto a la libertad de los actores implicados, un marco armónico que permita a los operadores económicos y sociales desarrollar toda su potencialidad.

La realidad agroalimentaria asturiana es más amplia y está más diversificada de lo que pudiera parecer, pero nítidamente, el perfil de la industria agroalimentaria se caracteriza por su elevado grado de especialización que está directamente relacionado con las materias primas que se producen en la región, lo que aporta singularidad e identidad a las producciones, integrando de forma ejemplar origen y calidad. Es el caso de la producción quesera, del importante desarrollo del sector cárnico, reflejo de la tradición chacinera y de la especialización ganadera asturiana. Forma parte de este conjunto selecto la transformación hortofrutícola, el sector de las bebidas, el sector de las conservas y, para finalizar y no en último lugar, el sector de la transformación de la pesca y productos apícolas.

Se puede afirmar que la realidad del sector se caracteriza por la variedad de niveles y de escalas. Todos tienen valor y justificación, aunque destacan por su reconocido prestigio los productos ganaderos y agrícolas y sus transformados, especialmente los que están vinculados a las explotaciones familiares que caracterizan el modelo productivo asturiano, así como las producciones ecológicas.

Asturias es un espacio singular para la producción de alimentos con sello de calidad territorial, productos de proximidad y elaboraciones que mantienen las formas tradicionales de preparación, dando satisfacción a las demandas de un número cada vez mayor de consumidores.

Mención singular merece la producción ecológica, en tanto que un sistema general de gestión que combina las mejores prácticas ambientales, un elevado grado de biodiversidad, la preservación de los recursos naturales, la aplicación de normas exigentes sobre bienestar animal y una producción conforme a las preferencias de determinados consumidores por productos obtenidos a partir de procesos naturales. Los métodos de producción ecológica ejercen un papel social doble, aportando, por una parte, productos ecológicos a un mercado específico que responde a la demanda de los consumidores y, por otra, bienes públicos que contribuyen a la protección del medio ambiente y al desarrollo rural. El Principado de Asturias ha venido apostando decididamente por la producción ecológica. En este sentido, cabe destacar como hito el Decreto 67/1996, de 24 de octubre, por el que se regula en el Principado de Asturias la producción agraria ecológica, su elaboración y comercialización, y se establece la autoridad de control, posteriormente derogado por el Decreto 81/2004, de 21 de octubre, sobre la producción agraria ecológica y su indicación en los productos agrarios y alimenticios, actual marco regulador del Consejo de la Producción Agraria Ecológica del Principado de Asturias, cuya contribución dinamizadora es obligado reconocer. A este Consejo se le quiere dar ahora una nueva configuración jurídica como corporación de derecho público, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar, a fin de potenciar el protagonismo del sector a través de esta fórmula institucional.

Es necesario reforzar las sinergias entre la producción primaria y la industria agroalimentaria para incrementar el valor de las producciones, aprovechar los beneficios económicos y sociales que la agroindustria pueden generar para el medio rural contribuyendo a su desarrollo para lo que precisa un marco normativo general que así lo posibilite.

La aprobación de una ley de calidad alimentaria en el Principado de Asturias, por otra parte, es una necesidad jurídico-administrativa para dar respuesta a las especificidades del sector productor y transformador. La evolución del sector agroalimentario, las nuevas formas de consumo y la necesidad de adaptarse a las recientes modificaciones normativas incorporadas a nivel estatal y comunitario, explican la necesidad de esta Ley que se enmarca en la normativa básica contenida de modo particular en la Ley 28/2015, de 30 de julio, para la defensa de la calidad alimentaria, y de la normativa europea.

El Principado de Asturias ha venido apostando en los últimos treinta años por las producciones de calidad diferenciada y de producción ecológica lo que ha incidido directamente en la diversificación económica del medio rural de Asturias y contribuido al incremento de la competitividad de las empresas. Productos amparados por denominaciones de origen protegidas, indicaciones geográficas protegidas que dan satisfacción a un consumidor exigente y dispuesto a valorar económicamente alimentos con sello de calidad territorial diferenciada. La experiencia acumulada en estos años aconseja potenciar una producción alimentaria de la más alta calidad, vinculada al territorio e identificable por el consumidor. Los productos amparados por una denominación de origen protegida –los quesos Cabrales, Afuega’l Pitu, Gamonéu y Casín; la Sidra de Asturias; el Vino de Cangas– y por una indicación geográfica protegida –Ternera Asturiana, Faba Asturiana y Chosco de Tineo– constituyen un ejemplo de trabajo y buenas prácticas en la producción y elaboración de alimentos con garantía territorial y calidad diferenciada. Existe un amplio consenso en torno a la necesidad de consolidar estas producciones y de incorporar otras nuevas con elevados estándares de calidad.

Es importante resaltar que la reglamentación europea ha venido desarrollando en los últimos años los distintos sistemas de protección de la calidad diferenciada; en particular, el Reglamento (UE) n.º 1151/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios, que tiene efectos jurídicos directos y de primacía frente a la legislación española. Es por ello por lo que la presente norma se ha ajustado a esta normativa europea, entre otras materias, para prever los sistemas de protección del régimen de calidad diferenciada, el sistema de control oficial y la posible delegación de las tareas de control en uno o varios organismos delegados de control.

Por otro lado, se constata una creciente demanda por parte de los consumidores de productos agroalimentarios artesanos, así como de potenciar la forma de comercialización que ponga en relación directa al consumidor con los productores, por lo que es obligado establecer un conjunto de normas específicas para la venta directa. En este sentido, se recoge un marco normativo sencillo y acorde con la pequeña dimensión de las instalaciones en las que tiene lugar, normalmente en el medio rural, y que defina y regule la artesanía alimentaria, haciendo posible una mejor posición del productor en la cadena de valor, al tiempo que se garantizan los derechos de los consumidores.

Con esta ley se pretende disponer de una normativa que de soporte jurídico y regulador a la calidad alimentaria y especialmente a la calidad diferenciada y a la producción ecológica, a lo largo del proceso que integra la cadena de valor, desde la producción a la comercialización. Define igualmente la artesanía alimentaria y a los productores artesanos alimentarios y concreta la naturaleza y funciones de las entidades de gestión, que podrán ser de naturaleza privada o constituirse como corporaciones de derecho público, fórmula que se elige para los consejos reguladores. Se asegura también el control oficial de la calidad diferenciada y se regula la venta directa.

La ley, dictada de conformidad con la ordenación básica estatal y en ejecución, cumplimiento y desarrollo del derecho de la Unión Europea, sistematiza en una única disposición la compleja normativa en la materia, avanzando con ello en la mejora de la seguridad jurídica de los operadores y agentes implicados; siendo de destacar que, en los aspectos de intervención y control administrativo no introduce trabas o cargas no contempladas en la normativa básica estatal o en el prevalente derecho comunitario.

Debe ordenarse y ponerse en valor también la acción pública para el fomento de la calidad alimentaria en Asturias, entendida esta como un potencial de desarrollo económico, de creación de riqueza y de vertebración territorial desde una comprensión integrada de la alimentación con la cohesión territorial.

La Estrategia de Competitividad del Sector Primario y de Desarrollo Económico del Medio Rural Asturiano aborda la necesidad de una mejor regulación normativa del sector agroalimentario, haciendo especial hincapié en las producciones de calidad diferenciada, así como regular los canales cortos de comercialización y la venta directa en las explotaciones.

Sobre la oportunidad de avanzar normativamente en estos aspectos existe un amplio consenso social tenido en cuenta por las resoluciones del Parlamento de Asturias, que también recaba una regulación legal de la venta directa y la venta de proximidad.