Ley 8/2019, de 19 de febrero, de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears

LA PRESIDENTA DE LAS ILLES BALEARS

Sea notorio a todos los ciudadanos que el Parlamento de las Illes Balears ha aprobado y yo, en nombre del Rey y de acuerdo con lo que se establece en el artículo 48.2 del Estatuto de Autonomía, tengo a bien promulgar la siguiente Ley:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

La Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y el Consejo, de 19 de noviembre, denominada Directiva marco de residuos, incorpora las políticas de prevención y las obligaciones de reciclaje, y establece una jerarquía nueva en materia de gestión de residuos insertando los principios del Sexto Programa Comunitario en Materia de Medio Ambiente.

La Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, traspone al Estado español como norma básica la Directiva marco de residuos y deroga la ley anterior de 1998. La Ley 22/2011 establece los instrumentos de la política en materia de residuos, como son los planes y programas de prevención y de gestión de residuos, su contenido y la obligatoriedad de aprobación y actualización periódica para las comunidades autónomas.

La Ley de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears pretende ser una ley para la gestión sostenible de residuos, así como una herramienta jurídica para dar un giro hacia el nuevo paradigma europeo, y mundial, de la economía circular. La generación de residuos tiene que disminuir, y los que se generen tienen que dejar de ser un residuo para ser un recurso.

Hace falta una norma específica, adaptada a las peculiaridades del archipiélago balear, para afrontar los retos que existen, no solo en residuos, sino también en suelos contaminados, una temática quizás no tan conocida, pero no por ello menos importante.

El legislador autonómico, en virtud de lo dispuesto en el artículo 30.46 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, ha optado en esta materia por completar la legislación básica estatal y por mejorar el nivel de protección medioambiental. Se trata, en definitiva, de una norma de desarrollo de especial calidad, adelantada y en línea con la nueva Directiva europea marco de residuos (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, que modifica la Directiva 2008/98/CE, dado que pretende mejorar la legislación básica estatal en materia de gestión de residuos para preservar de la mejor forma posible el medio ambiente y contribuir de forma eficaz a la implantación de un nuevo modelo de desarrollo y crecimiento que permita optimizar el uso de recursos, las materias y los productos disponibles.

II

La Ley de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears se estructura en nueve títulos, seis disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales. Esta ley contiene un total de ochenta y un artículos y ocho anexos.

Para la redacción de la norma se han seguido los principios de buena regulación –necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia–, enumerados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

Se ha involucrado a administraciones públicas, ciudadanos, entidades sociales y empresas del sector privado en todas las fases de redacción, desde las etapas embrionarias hasta la propuesta final. Para hacerlo, además de los trámites requeridos por ley –consultas previas, información pública y audiencia a los interesados–, se han abierto otras vías de participación adicionales que han garantizado la participación real y operativa de todos los agentes.

De esta forma, se ha tenido en consideración la información recopilada a través de consulta ciudadana formulada en el portal web del Gobierno de las Illes Balears, mediante preguntas concretas de cuestiones relacionadas con los residuos, de diciembre de 2015 y de febrero de 2018, objeto de más de 5.000 visitas y más de 1.000 participantes, y que ha recogido un total de 3.489 opiniones.

Durante la fase de consulta pública previa se han recibido 13 aportaciones y 623 visitas a la web. Se han realizado 34 entrevistas a diferentes profesionales, públicos y privados, de las diferentes islas, dedicados a la gestión de residuos, y se han mantenido reuniones con los consejos insulares para consensuar los temas importantes de la Ley, especialmente el de la distribución competencial de las diferentes administraciones baleares. Se ha activado un sitio web específico para el proceso participativo (http://www.residus.es/lleiresidus/), que ha recibido 2.859 visitas y 883 usuarios únicos durante el proceso de participación y a través del cual se han recopilado 45 respuestas de la encuesta en línea diseñada específicamente para la ley. Además, se han realizado 6 talleres en todas las islas, en los que han participado 127 personas, que han hecho un total de 334 aportaciones presenciales a partir de un primer borrador de la ley. También se han remitido 25 aportaciones escritas.

En el trámite de información pública del anteproyecto de ley se han recibido 757 visitas a la web y se ha consultado un total de 77 entidades públicas y privadas durante el trámite de audiencia pública. En conjunto, se ha recibido un total de 420 alegaciones y sugerencias de mejora por parte de 77 entidades diferentes, que se han examinado y valorado en su totalidad, y se han aceptado un total de 222 propuestas.

Finalmente, también se ha realizado un trámite de consulta a las otras consejerías del Gobierno de las Illes Balears, con un resultado de 37 aportaciones de 9 procedencias diferentes. De estas aportaciones, se han tenido en cuenta 26.

Por otra parte, se han mantenido reuniones sectoriales para tratar cuestiones específicas que afectan a diferentes sectores, como por ejemplo el de hostelería o el comercial y, finalmente, se ha tomado en consideración, además de toda la legislación sectorial, estatal y europea vigente y en tramitación, los dos borradores anteriores, de 2001 y 2012, de propuestas de aprobación de una ley balear de residuos.

También en la redacción de la norma se han tenido en cuenta el Plan de Acción de Economía Circular de la Unión Europea que afecta a las diferentes normativas en materia de residuos, así como las propuestas de modificación de la legislación ambiental en materia de residuos: Directiva marco de residuos, 2008/98/CE, Directiva 1994/62/CE de envases y residuos de envases, Directiva 1999/31/CE de vertederos, Directiva 1987/101/CEE de gestión de aceites usados, Directiva 2006/66/CE de pilas y acumuladores, Directiva 2000/53/CE de vehículos al final de su vida útil, y Directiva 2012/19/UE sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, así como su reciente modificación. Con ello, el legislador pretende renovar los objetivos de reutilización y reciclaje, actualizar la responsabilidad ampliada del productor, consolidar algunos conceptos clave como el de subproducto, establecer instrumentos comunes de medición y control, aumentar las restricciones al vertido de determinados productos y sustancias contaminantes y, en definitiva, mejorar el tratamiento y la gestión de los residuos producidos; todo ello, con ambición propia de mejora ambiental y desde la nueva perspectiva de la Unión Europea.

En la exposición de motivos de la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo (Bruselas 2015.12.02) 2015/0275 (COD), por la que se modifica la Directiva 94/62/CE, relativa a los envases y residuos de envases, se afirma que la economía de la Unión pierde actualmente una cantidad significativa de posibles materias primas secundarias que se encuentran en los flujos de residuos, y que «la Unión desperdicia así oportunidades importantes para mejorar la eficiencia en el uso de los recursos y para crear una economía más circular».

Efectivamente, la adopción de las medidas efectivas que propone el legislador autonómico, así como la aplicación de las mejores técnicas disponibles, persiguen avances reales y significativos en el uso eficiente de los recursos, de los que hay que obtener ventajas económicas, ambientales y sociales importantes en el marco de las nuevas directivas europeas. El motivo esencial es la conversión de los residuos en recursos, que constituye una parte esencial del aumento de la eficiencia en el uso de los recursos y del «cierre del círculo» en una economía circular. La fijación de objetivos jurídicamente vinculantes en la legislación de la Unión Europea sobre residuos ha sido clave para mejorar las prácticas de gestión de residuos, estimular la innovación en el reciclaje, limitar el uso de vertederos y crear incentivos para modificar el comportamiento de los consumidores.

La Unión Europea entiende que la gestión de residuos se tiene que mejorar con vistas a proteger, preservar y mejorar la calidad del medio ambiente y proteger la salud humana, garantizar la utilización prudente y racional de los recursos naturales y promover una economía más circular. Para ello, entiende que conviene modificar los objetivos establecidos en las directivas en materia de valorización y reciclaje de los envases y residuos de envases, fomentando la preparación para la reutilización y el reciclaje de residuos de envases con el fin de reflejar mejor la ambición de la Unión de avanzar hacia una economía circular, así como en la lucha contra la contaminación ambiental por plásticos.

En esta línea conviene señalar que en la Asamblea del Programa de Medio Ambiente de las Naciones Unidas (UNEP) más de 200 países aprobaron una resolución histórica ante la «crisis planetaria» que comporta la contaminación de los océanos, especialmente de plásticos (muchos de estos provenientes de envases y productos de un solo uso). El documento incluye diez recomendaciones para poner fin al problema, una de las cuales es un llamamiento a la industria de la alimentación y la bebida y a los grandes supermercados para aplicar «prácticas innovadoras como el uso de sistemas de responsabilidad ampliada del productor como los sistemas de depósito», y prevén en el punto 4.c) que se elaboren y apliquen «planes de acción para la prevención de las basuras marinas y los microplásticos, fomentando la eficiencia en el uso de los recursos, en particular mediante actividades de prevención; incrementando los porcentajes de recogida y reciclaje de desperdicios de plástico; rediseñando y reutilizando productos y materiales; y evitando el uso innecesario de productos de plástico y plásticos que contengan sustancias químicas que son motivo de especial preocupación, cuando proceda».

En este mismo ámbito, la Comisión Europea (CE) llegó a un acuerdo el 18 de diciembre de 2017 con representantes del Parlamento Europeo sobre medidas legislativas en materia de residuos, que se plasmarán en las nuevas directivas que modifican aquellas aprobadas en materia de residuos subiendo el objetivo de reciclaje de residuos urbanos y endureciendo el sistema de cálculo de material reciclado. También hay que mencionar la Resolución del Parlamento Europeo sobre la gobernanza internacional de los océanos, aprobada el 16 de enero de 2018: una agenda para el futuro de los océanos en el contexto de los ODS 2030 (2017/2055 INI), que destaca el compromiso de la Unión Europea de conseguir la conservación y el uso sostenible de los océanos y los mares, y los recursos marinos identificados en el ODS 14 de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas. En este documento se reconoce la naturaleza transversal de la materia y la necesidad de un enfoque coordinado e integrado para garantizar una mejor gobernanza; se pide a la Comisión que presente propuestas legislativas y trabaje con los estados miembros para mejorarla y para implementar con éxito las acciones enumeradas en la comunicación conjunta, destacando las disposiciones sobre los principios de precaución y de quien contamina paga, y se insta a los estados miembros ribereños a que respeten el deber que les impone Naciones Unidas de prevenir y controlar la contaminación marina.

Efectivamente, estos precedentes sirven para orientar la nueva política ambiental autonómica. El legislador autonómico pretende acertar con medidas y sistemas más efectivos, que hagan posible la consecución de los objetivos que marque la futura legislación de la Unión Europea en materia de residuos.

III

El título I contiene las disposiciones y los principios generales, el objeto y la finalidad de la ley, y los principios que tienen que regir la planificación y la gestión de los residuos, como los de autosuficiencia y proximidad, la jerarquía, las acciones de sensibilización, la educación y concienciación, y la necesidad de la implementación progresiva del pago por generación, real y efectivo, a través de los precios públicos, tarifas y tasas.

Reducir, reutilizar, reciclar, valorizar energéticamente y eliminar: esta es la jerarquía con respecto a la gestión de residuos que se tiene que aplicar de forma tangible y que la ley potencia desde diferentes vertientes. Es decir, primero de todo se tiene que prevenir la producción de residuos y, como última opción, que se tendría que reducir al máximo, verterlos en depósitos controlados. En medio se sitúan el resto de opciones.

Si bien los criterios de jerarquía de residuos fijados por la Unión Europea y traducidos en el ámbito estatal, fundamentalmente en la Ley 22/2011, que prioriza la valorización ante la eliminación, se materializan solo para algunas categorías de residuos, como es la de los residuos domésticos mezclados, se considera necesario extender esta prioridad para todos los residuos en general, salvo excepciones justificadas plenamente. Al mismo tiempo, hay que distinguir entre la valorización material (reciclaje) y energética (incineración con recuperación de energía), así como la eliminación mediante incineración (sin recuperación energética) y disposición en vertedero.

Para 2020, la Unión Europea marca como objetivo llegar al 50% del reciclaje de los residuos generados. Las consecuencias del incumplimiento siempre son más graves que el esfuerzo de alcanzar los objetivos marcados, y así hay que hacerlo.

A la ley, sin embargo, no solo se incorporan los objetivos –ya de por sí muy ambiciosos– que marca necesariamente la normativa europea, sino que avanza y se adoptan objetivos aprobados recientemente por el Parlamento Europeo, aunque todavía no han sido trasladados en forma de directiva. Es el caso del establecimiento de un objetivo del 3% para 2025 de preparación para la reutilización de los residuos municipales de origen doméstico, y un 5% para el año 2030, con el fin de hacer valer al máximo la jerarquía indicada antes.

El primer gran reto para cumplir los objetivos es la recogida selectiva y el tratamiento diferenciado de la materia orgánica de origen domiciliario, que implica, según datos del Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos 2016-2022 (PEMAR), el 42% de los residuos de competencia municipal. El aprovechamiento de esta fracción, compuesto en potencia, no solo es importantísimo con respecto a los objetivos, sino también para la recuperación imprescindible de suelo fértil, perdido a causa de la desertificación provocada por el cambio climático.

Analizando la composición de la fracción resto según datos del PEMAR, los biorresiduos son la fracción mayoritaria, que representan por término medio estatal un 47% de la fracción que no es objeto de recogida separada, aunque en algunos lugares como Formentera llega al 54%, según el estudio de la Fundación para la Prevención de Residuos y el Consumo Responsable. Es cierto que en algunos municipios, y también en algunos establecimientos comerciales, ya se recoge separadamente, como es el caso de algunas zonas de Mallorca donde se ha doblado la recogida selectiva de esta fracción en el periodo 2010-2017, que ha pasado de once a veintidós mil toneladas anuales. Otro problema en el que hay que avanzar es el de la cantidad de impropios que incluye dicha fracción orgánica y que, en ocasiones, produce que no sea apta para su valorización material.

A pesar de los avances señalados, en las Illes Balears, según datos de 2017, la fracción orgánica tratada fue solo un 2,59% del total de residuos domésticos generados.

Por todo ello, se incorpora a la ley la obligatoriedad de la recogida selectiva y eficiente de la materia orgánica, se potencia el compostaje doméstico o domiciliario (a veces denominado autocompostaje) y el compostaje comunitario, la calidad de los biorresiduos, y se incide en el umbral máximo de un 5% de impropios para asegurar que el tratamiento sea de calidad y un 10% en casos justificados.

Igual de importante es la obligatoriedad de recoger de forma diferenciada el textil, ya que representa un 5,5% de la fracción resto según el PEMAR. En este sentido, se ha valorado la tarea hecha por entidades sociales en la recogida y la reutilización del textil, los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos y los voluminosos.

Dos fracciones más se tienen que recoger separadamente: el aceite vegetal, a causa de la problemática que origina en la contaminación de las aguas residuales y en el atasco de las tuberías, y los residuos peligrosos de origen domiciliario.

Vista su relevancia en este texto, se recogen algunas de las definiciones contenidas en la Ley estatal 22/2011, y se incorporan otras nuevas, a los efectos de la Ley de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears.

Toda la ley, no solo este título, tiene en cuenta los principios de autosuficiencia y proximidad, es decir, prioriza que el máximo de residuos se traten en las Illes Balears y preferentemente que cada isla pueda gestionar correctamente los propios in situ.

Otro aspecto fundamental es la obligación de llevar a cabo acciones de educación, formación y concienciación por parte de las administraciones, en el ámbito de las propias competencias, ya que la sensibilización en buenas prácticas de residuos es un trabajo imprescindible que tiene que ser constante para alcanzar un cambio de hábitos a todos los niveles y a todas las edades. En este sentido, Menorca como Reserva de Biosfera, debe ser la isla donde se experimente y se estudie el desarrollo sostenible, teniendo en cuenta que una de las funciones de las reservas de biosfera es tener la función logística de apoyo a la investigación, a la formación y a la comunicación.

En relación con los precios públicos, las tarifas y las tasas, se quiere dejar muy claro que las administraciones, cada una a su nivel competencial, pero especialmente la municipal en la aprobación de ordenanzas fiscales, tendrán que aplicar el principio de pago por generación y aplicar tarifas diferenciadas, reducidas, en caso de buenas prácticas y por motivos de urgencia social.

Un principio básico en este sentido es la transparencia: la ciudadanía tiene que recibir de forma clara y desglosada qué paga y por qué lo hace, y tiene que ver recompensado el esfuerzo propio hacia una actitud positiva, solidaria y respetuosa con el medio ambiente. Para ello, habrá que plasmar todos los conceptos y los servicios que, en cada caso, incluyen los precios públicos, las tarifas o las tasas de recogida y tratamiento de residuos.

IV

El título II estructura el régimen competencial en materia de residuos partiendo de la situación actual y aportando claridad y seguridad jurídica.